CE-08001-23-40-000-2017-00256-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / ACTOS QUE IMPONEN SANCIONES POR INFRINGIR NORMAS DE TRÁNSITO A TRAVÉS DE FOTOMULTAS En algunos casos, evidenció que no se había acreditado en el expediente que los actores hubiesen sido notificados oportunamente de la orden de comparendo, sin embargo, estableció que esa controversia correspondía resolverá a la propia administración a través de la solicitud de revocatoria directa o a la jurisdicción administrativa en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (...) el accionante no demostró la manera como los actos administrativos, a través de los cuales se impuso una sanción por infringir normas de tránsito, causan una grave afectación o amenaza de sus derechos fundamentales, que habilite la intervención del juez constitucional en el estudio de la controversia suscitada en las sanciones impuestas por infracciones de tránsito evidenciadas por medios electrónicos. Lo anterior, teniendo en cuenta que el actor no desvirtuó la información proporcionada por la entidad accionada en relación con las citaciones que le fueron enviadas a la dirección consignada en la base de datos, a fin de que compareciera al trámite administrativo personalmente, así como tampoco se refirió al comparendo físico que le fue notificado personalmente. Esto, permite concluir a la Sala que el actor no tiene claridad en las razones de su inconformidad con los actos administrativos y que acude al mecanismo de protección constitucional sin tener certeza de la manera como la actuación de las

entidades accionadas desconoció sus garantías fundamentales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 08001-23-40-000-2017-00256-01(AC)

Actor: ALEXANDER JOSÉ GONZÁLEZ FLOREZ

Demandado: SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y SEGURIDAD VIAL, SECRETARÍA

DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BARRANQUILLA, SUPERINTENDENCIA DE

PUERTOS Y TRANSPORTE Y SUPERINTENDENCIA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE COOTRATLANTICO La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por Alexander José González Flores, contra la sentencia dictada el 6 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Escritural, dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que se resolvió: “PRIMERO.- NO TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa en favor del señor ALEXANDER JOSÉ GONZÁLEZ FLOREZ de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído”. (…)

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Afirmó el actor que le fueron impuestos los siguientes comparendos: (i) Nº

BQF0163262 del 17 de noviembre de 2014, (ii) BQF0149273 del 26 de septiembre de 2014, (iii) 08001000000009568446 de fecha 20 de enero de 2015, (iv) BAF0140955 de 29 de agosto de 2014, (v) BQF0128920 de 13 de julio de 2014, respecto de los vehículos identificados con las placas UYX 978, UYY 707, SXP 978. Sin embargo, señaló que no fue notificado de los citados actos administrativos y, por lo tanto, no pudo ejercer su derecho de defensa.

2. Fundamentos de la acción El accionante promovió acción de tutela contra la Secretaría de Tránsito Y Seguridad Vial, Secretaría Distrital de Movilidad de Barranquilla, Superintendencia de Puertos y Transporte y Superintendencia de Tránsito y Transporte Cootratlantico, al considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con la imposición de cuatro sanciones por distintas infracciones de tránsito, detectadas a través de medios tecnológicos, sin haberse efectuado la notificación de los respectivos comparendos, lo que le impidió ejercer su derecho de defensa.

3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se ordene tutelar los derechos constitucionales fundamentales consagrados en los Artículos 29 de la Constitución Política Colombiana, Art. 1º y 135 Ley 769 reformado por la 1383 de 2010, artículo 129 del Código Nacional de Tránsito y Art. 137 de la Ley antes mencionada y demás normas concordantes al

accionante ALEXANDER GONZÁLEZ FLÓRES.

SEGUNDO: Que se ordene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE TRÁNSITO Y SEGURIDAD VIAL para que se resuelva en forma efectiva la notificación de las decisiones asumidas por las órdenes de comparendos referenciados anteriormente, teniendo en cuenta que esto no ha sido notificado en debida forma, para salvaguardar el derecho al debido proceso y defensa y demás normas transgredidas, que le asisten al ACCIONANTE ALEXANDER JOSÉ GONZÁLEZ FLORES, en el sentido de reconocer que el proceso contravencional vulneró flagrantemente los derechos del debido proceso, defensa por indebida notificación.

TERCERO: Que se revoque la sanción impuesta como multa con ocasión de las órdenes de comparendos Nº BQF0163262 DE FECHA 17/11/ 2014, BQF0149273

DE FECHA 26/09/2014, 08001000000009568446 DE FECHA 20/01/2015, BAF0140955 DE FECHA 29/08/2014, BQF0128920 DE FECHA 13/07/2014, respectivamente y así mismo estas órdenes de comparendo se encuentra en la página nacional del SIMIT, sin que medie notificación por las presuntas contravenciones de tránsito, así mismo desconoce la forma en que fueron impuestos estos comparendos a la suscrita de la señora (sic) ALEXANDER JOSÉ GONZALEZ FLORES por las circunstancias ya relacionadas.

CUARTO: Que se declare que el accionado la administración (sic) ha causado graves perjuicios al accionante ALEXANDER JOSÉ GONZALEZ FLORES, al NO

permitirle y/o acogerse al término establecido para pagar o no la multa impuesta, es decir, no darle la administración la oportunidad a la accionante de controvertir las pruebas… “al no realizar la respectiva notificación se le está vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del accionante…”.

4. Pruebas relevantes Con el escrito de tutela se aportó copia de impresión del resultado de la consulta de cuenta de fecha 18 de agosto de 2017.

5. Oposición 5.1. Respuesta de la Superintendencia de Puertos y Transporte La jefe de la oficina asesora jurídica solicitó que se declare la falta de legitimación por pasiva, pues esa entidad no tiene competencia dentro del trámite de expedición de comparendos y, por lo tanto, no se encontraría habilitada para dejar sin efectos dichos actos administrativos. 5.2 Respuesta de la Secretaría Distrital de Tránsito y Seguridad Vial El asesor jurídico de la entidad, solicitó que se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados. Informó que las órdenes de comparendo fueron enviadas a nombre de quien aparece como propietario de los respectivos vehículos, conforme a lo establecido en el artículo 22 de la ley 1383 de 2010, esto es, Andrés Felipe Gutiérrez Mejía (Placas SXP 978), Juan Carlos Salas Duarte

(Placas UYX978) y Denis Margoth Polo Polo (Placas UZD 076). Andrés Felipe Gutiérrez Mejía (Placas SXP 978), compareció a través de apoderado, los días 20 de noviembre de 2013 y 19 de marzo de 2014 y manifestó

que el conductor del vehículo era Alexander José González Flores1. Juan Carlos Salas Duarte (Placas UYX978), compareció a través de apoderado, el día 10 de noviembre de 2014 y manifestó que el conductor del vehículo era Alexander José González Flores2. Denis Margoth Polo Polo (Placas UZD 076), compareció a través de apoderado, el día 2 de enero de 2015 y manifestó que el conductor del vehículo era Alexander José González Flores3. Señaló que conforme a lo anterior, se vinculó a Alexander José González Flores y se citó para que compareciera al trámite a través de comunicaciones enviadas por correo certificado. Sin embargo, las mismas fueron devueltas porque la dirección no correspondía con el domicilio del actor, por lo que se procedió a notificar por aviso publicado en la página web de la alcaldía, conforme a lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011. 1 Folios 85 a 104 del cuaderno principal. 2 Folios 129 a 150 del cuaderno principal. 3 Folios 154 a Adujo que como quiera que el actor no compareció al trámite, renunció a la posibilidad de que se le escuchara en audiencia pública para rendir descargos. Adicionalmente, en relación con el comparendo Nº 0800100000009568446 del 20 de enero de 2015, manifestó que el mismo fue notificado el día de la infracción directamente al accionante4.

6. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Escritural, Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2017, resolvió “negar” la acción de tutela promovida por

Alexander José González Flores al considerar que no se superaba el presupuesto de la subsidiaridad, pues el actor dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las sanciones impuestas por las infracciones de tránsito respecto de las cuales fue declarado responsable.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la decisión. Adujo que su reproche va dirigido a la falta de notificación de las “fotomultas” a la dirección que correspondía aportar a los propietarios de los automotores o a la que aparece en el RUNT, sin embargo esa actuación no fue demostrada en el expediente.

Para efectos de fundamentar ese argumento, se refirió a los artículos 44 del Decreto 01 de 1984 en relación a que la notificación por aviso solo procede cuando no ha sido exitosa la notificación personal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del acuerdo 58 de 1999 y el literal c del artículo 2º del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si le asiste razón al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Escritural, al negar la acción de tutela promovida por Alexander José González Flores, al considerar que aquél dispone de otro mecanismo de

defensa judicial en la jurisdicción administrativa para controvertir los actos administrativos objeto de tutela.

3. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro 4 Folios 165 del cuaderno principal. medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los

efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, pues bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 20155, precisó que ello puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."6 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos7, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es

idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que 5 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 6Corte Constitucional, sentencia SU263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 7Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

4. Estudio y solución del caso concreto La acción de tutela resulta improcedente porque no cumple el requisito de la subsidiaridad 4.1. Del escrito de tutela y de la respuesta dada por las entidades accionadas observa la Sala, que como consecuencia de cuatro infracciones de tránsito, el actor fue sancionado con multas cuyo pago es perseguido a través de la ejecución de cobro coactivo, como se muestra en la siguiente tabla:

PLACA COMPARENDO RESOLUCIÓN COBRO

VEHÍCULO COACTIVO SXP 978 Electrónico BQFR2014092528 Mandamiento de BQF0128920 12-01-2014 pago BQMP13-07-2014 2016033326 20-10-2016 $308.000 SXP 978 BQF0140955 BQFR2015008311 Mandamiento de 29-08-2014 10-02-2015 pago BQMP2016039743 24-10-2016 $616.000 UYX 978 BQF0149273 BQFR2015021943 Mandamiento de 26-09-2014 06-04-2015 pago BQMP2016039743 24-10-2016 $308.000 UYY 077 0800100000000 000000115234415 No reporta 20-01-2015 20-01-2015 información (físico) Frente a lo anterior, el accionante manifestó que no le fueron notificadas las respectivas órdenes de comparendo y, en razón a ello, no fue posible ejercer su derecho de defensa y acceder a los beneficios económicos por comparecer a tiempo en el proceso. En relación a la notificación de los comparendos, la entidad accionada demostró que, luego de que los propietarios de los vehículos señalaran al accionante como conductor infractor le fueron enviadas las respectivas citaciones para que compareciera personalmente al trámite, sin embargo, ello no fue posible por cuanto la dirección no correspondía con el domicilio del accionante, razón por la cual se procedió a notificar mediante aviso fijado en la página web de la alcaldía de Barranquilla8.

Ahora bien, respecto del comparendo 0800100000009568446 del 20 de enero de 2015, se demostró que el mismo fue notificado al actor el día que le fue impuesto9. 4.2. En relación con la procedencia de la acción de tutela para atacar los actos administrativos a través de los cuales se imponen sanciones por infringir normas de tránsito, cuando se ha evidenciado a través de medios tecnológicos 8 Folios 85 a 154. 9 Folio 165 del cuaderno principal. (fotomultas), la Corte Constitucional a través de la Sentencia T-051 de 201610, estableció que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para tal efecto, pues los ciudadanos disponen de otras herramientas de defensa, tanto en sede administrativa como en la judicial: (i) la solicitud de revocatoria directa y (ii) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En esa oportunidad, la Sala Cuarta de Revisión resolvió el caso de unos ciudadanos a quienes les fueron impuestos comparendos por infracciones a normas de tránsito, evidenciadas por medios tecnológicos, y que según ellos, no fueron notificados en debida forma, impidiéndoles ejercer su derecho de defensa. En algunos casos, evidenció que no se había acreditado en el expediente que los actores hubiesen sido notificados oportunamente de la orden de comparendo, sin embargo, estableció que esa controversia correspondía resolverá a la propia administración a través de la solicitud de revocatoria directa o a la jurisdicción administrativa en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, la Corte Constitucional concluyó lo siguiente:

“La naturaleza jurídica de la resolución mencionada corresponde a la de un acto administrativo particular por medio del cual se crea una situación jurídica. Por ende, cuando el perjudicado no esté conforme con la sanción impuesta, el mecanismo judicial procedente será el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual permite resarcir el daño causado injustificadamente a un derecho subjetivo. Debe tenerse en cuenta que, uno de los requisitos para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es haber interpuesto los recursos en sede administrativa, sin embargo, cuando no se hubiesen presentado porque las autoridades no lo permitieron, no es posible exigir ese requisito. La falta de notificación de los actos administrativos, implica que los afectados no tengan conocimiento de los pronunciamientos de la administración y, por ende, constituye una barrera para el ejercicio de los recursos procedentes, en consecuencia, cuando la alta de interposición de recursos obedezca a la falta de notificación, es posible acceder al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aun cuando no se hubiere agotado ese requisito de procedencia. Por otro lado, también resultaría posible solicitar la revocatoria directa del acto administrativo por medio del cual se impone la sanción, regulada en el Artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 4.3. En el marco de lo expuesto, encuentra la Sala que el accionante no demostró la manera como los actos administrativos, a través de los cuales se impuso una sanción por infringir normas de tránsito, causan una grave afectación o amenaza de sus derechos fundamentales, que habilite la intervención del juez constitucional

en el estudio de la controversia suscitada en las sanciones impuestas por infracciones de tránsito evidenciadas por medios electrónicos. Lo anterior, teniendo en cuenta que el actor no desvirtuó la información proporcionada por la entidad accionada en relación con las citaciones que le fueron enviadas a la dirección consignada en la base de datos, a fin de que compareciera al trámite administrativo personalmente, así como tampoco se refirió al comparendo físico que le fue notificado personalmente. Esto, permite concluir a la Sala que el actor no tiene claridad en las razones de su inconformidad con los 10 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. actos administrativos y que acude al mecanismo de protección constitucional sin tener certeza de la manera como la actuación de las entidades accionadas desconoció sus garantías fundamentales. Por lo tanto, atendiendo las reglas fijadas por la Corte Constitucional, la Sala encuentra que el accionante dispone de otras herramientas de defensa judicial para controvertir dichos actos administrativos y dentro de ese trámite podrá demostrar con precisión y contundencia los argumentos que fundamentan su inconformismo con las sanciones impuestas y con el trámite que se adelantó en sede administrativa para tal efecto. Con base en lo expuesto, la Sala modificará el fallo de primera instancia en el sentido de declarar improcedente la tutela promovida por Alexander José González Flórez, por las razones expuestas.

5. Razón de la decisión La Sala comparte el argumento del Tribunal Administrativo de Atlántico, Sala Escritural, en el sentido de que la acción de tutela no supera el examen del requisito de la subsidiaridad por cuanto el accionante dispone de otras

herramientas para controvertir las decisiones administrativas objeto tutela. Sin embargo, advierte que la consecuencia de esa circunstancia no es la negativa del amparo invocado como lo declaró el juez de primera instancia, sino la improcedencia del mecanismo de amparo constitucional.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- MODIFÍCASE el ordinal primero de la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Escritural, el cual quedará así: “DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Alexander José González Flórez, por las razones expuestas en esta providencia”.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero