CE-08001-23-40-000-2017-00274-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO QUE IMPONE COMPARENDO DE TRÁNSITO / AGOTAMIENTO DE RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA - Omisión Advierte la Sala que el mecanismo procedente a las pretensiones del actor, es agotar los recursos administrativos y posteriormente acceder a los medios estipulados en la Ley 1437 de 2011 con el fin de solicitar la nulidad de los actos sancionatorios, los cuales, conforme a las pruebas aportadas no se han llevado a cabo, incluso el actor explica que existe un proceso largo y por lo tanto interpuso la acción de tutela. (…) En ese orden de ideas, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. De acuerdo a lo expuesto, no procede la tutela por no cumplirse el requisito de subsidiariedad antes explicado, por lo que se confirmará la decisión de la sentencia de primera instancia. AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Existencia de respuesta clara, precisa y de fondo El actor alegó en la impugnación de la sentencia de primera instancia, que se violó el derecho de petición del actor, porque no se respondió de fondo la solicitud que él realizó de nulidad de los actos sancionatorios de tránsito. (…) La Sala observa, que la entidad demandada respondió a la solicitud del actor de forma concisa, y cumplió con los requisitos del derecho de petición antes mencionados, en la que

estableció que no procedió la nulidad debido a que la actuación de la administración no se encontraba inmersa en algunas de las causales del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. En este orden de ideas, la Sala concluye que no se violó el derecho de petición por parte de la demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 08001-23-40-000-2017-00274-01(AC)

Actor: JOAQUIN ELOY CUETO RAMOS Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Decide la Sala la impugnación presentada por Joaquín Eloy Cueto Ramos contra la sentencia de 3 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, que resolvió1: 1 Folios 387 a 396 del c.p. “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por el señor Joaquín Eloy Cueto Ramos contra el Ministerio de Transporte, Superintendencia de Puertos y Transporte, Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte, Ministerio de Salud y Protección Social, Secretaría de Tránsito y Seguridad Vial de Barranquilla, y Secretaría de Tránsito de Soledad, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR el amparo del derecho de petición dentro de la presente acción conforme a lo señalado en las consideraciones de

este proveído. […]”

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Joaquín Eloy Cueto Ramos, mediante apoderado,2ejerció acción de tutela contra el Ministerio de Transporte, Ministerio de Trabajo, Superintendencia de Puertos y Transporte, Policía Nacional, Ministerio de Salud y Protección Social, Secretaría de Transito y Seguridad Vial de Barranquilla y Organismo de Tránsito de Soledad, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la salud y a la protección social, a la dignidad humana, al derecho de petición y al trabajo. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones3: “ Que se anule o deje sin efecto el comparendo No. 0044110, por falta infracción de transporte, codificada con 587 de la Resolución 10800 de 2003, del Decreto 3366 de 2003 Realizado el día 21 de Mayo de 2017, por el agente OSCAR RIAÑO QUINTERO. Esta codificación está intrínsecamente ligada al Artículo 52 el (sic) decreto en comento, no aparece como documento que sustente la Operación del Equipo.

Como un Decreto Reglamentario, no puede estar por encima de una Ley, en la Ley 1383 de 2010, en la Resolución 2037 de 2010, si encuadra la tarjeta de control con la codificación B – 15, Por (sic) consiguiente, hubo un mal procedimiento, se debió aplicar lo estipulado en la Ley. Se constituye una infracción de Tránsito, no de Trasporte. A fin de que no se siga afectando los derechos de mi cliente y del resto de profesionales del volante, Hasta (sic) tanto, los profesionales

del volante en el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Individual de Pasajeros en Vehículos Taxi, no estén cotizando en el Sistema de Seguridad Social, las Empresas legalmente constituidas y habilitadas de Servicio de Transporte Terrestre de Servicio público Individual de Pasajeros en Vehículos Taxi, no deben expedir tarjetas de control, pronunciamiento hecha (sic) por el ministerio de 2 Pedro Nicolás Sandoval Charris. 3 Folios 1 a 25 del c.p. transporte (sic). Que el Distrito de Barranquilla expida una Resolución a todas las Empresas habilitadas abstenerse de expedir este documento.

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS:

1. Que el municipio de Soledad, realice su sistema unificado de conductores de taxi que de igual forma hagan estudio para tarifas vigentes de ese municipio en modalidad taxi.

2. Que el Distrito de Barranquilla actualice las tarifas que datan desde el 2006 y hasta la presente no ha sido actualizado con exigencia del decreto 1047 del pago de seguridad social.

3. Teniendo en cuenta que no hay área metropolitana, se ordene a la Policía de Tránsito y Transporte adscrito a la secretaría (sic) de Tránsito y Seguridad Vial, realizar operativos a los vehículos matriculados en otros Municipios, con Radio de Acción municipal, de acuerdo al Decreto 172 de 2001, Artículo 23 y 24, compilados en el Decreto 1079 del 2015, Planilla de Viajes Ocasionales como sustento de documentos que soportan la operación del equipo de acuerdo al artículo 52, numeral 3.2., máximo que no hay convenio inter institucionales (sic), entre el Distrito de Barranquilla y el Municipio de

Soledad, como tampoco está conformada el Área Metropolitana para este tipo de transporte de servicio público en la modalidad taxi.”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Joaquín Eloy Cueto Ramos, es conductor de taxi en el municipio de Soledad y en sus alrededores.

El 21 de mayo de 2017, cuando el actor estaba trabajando en el Distrito de Barranquilla, le fue impuesto el comparendo 0044110 y le fue inmovilizado su vehículo de servicio público, por no tener vigente la tarjeta de control para poder prestar sus servicios en el mencionado distrito. Por la expedición de la multa de tránsito y la inmovilización del vehículo, el 19 de julio de 2017, el actor por medio de derecho de petición solicitó “nulidad y restablecimiento del derecho”4 de las órdenes administrativas sancionatorias (multa e inmovilización) a la Secretaría de Tránsito y Seguridad Vial de Barranquilla, frente a lo que recibió respuesta negativa a sus pretensiones el 23 de agosto de 2017.

3. Fundamento de la acción de tutela 4 Folio 8 del c.p.

Se deben tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la salud, a la protección social, a la dignidad humana, al derecho de petición y al trabajo, teniendo como consecuencia que se declare la nulidad de la infracción de transporte 0044110 de 21 de mayo de 2017. Las normas que actualmente existen para los conductores de taxi, son violatorias al derecho al trabajo, a la seguridad social y a la salud, debido a que los taxistas trabajan informalmente y no se les cumple con el pago de prestaciones sociales.

Adicionalmente, el hecho de que se les solicite tarjetas de control y no se les hayan actualizado las tarifas del servicio, vulneran la dignidad humana, solidaridad y prevalencia de lo general. Se violó el derecho de petición al actor, debido a que la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho que radicó el 19 de julio de 2017 ante la Secretaría de Tránsito y Seguridad Vial de Barranquilla, no declaro la nulidad de la multa impuesta, por lo que es necesario que las normas se apliquen por igual a todos los ciudadanos. La infracción de tránsito fue emitida de forma irregular, debido a que se emitió por inconsistencia o alteración de documentos que sustentan la operación del vehículo, cuando en realidad la sanción se impuso porque la tarjeta de control estaba vencida. Las tarifas de las tarjetas de control de los taxis, deben reajustarse cada 10 años, y como en el presente caso no se han actualizado, cualquier tarjeta de control debe ser válida.

4. Oposiciones La Superintendencia de Puertos y Transporte, explicó que se debe negar la acción de tutela, debido a que para la procedencia de la mencionada acción, es necesario que se ponga en riesgo un derecho fundamental y que no exista otro medio de defensa, y en el presente caso no se probó el riesgo del derecho fundamental, y tampoco que se hayan agotado todos los mecanismos de defensa del actor. Adicionalmente, para la Superintendencia de Puertos y Transporte, no existe legitimación en la causa por pasiva, ya que dentro de sus funciones no está la de revocar una multa de tránsito5.

El Ministerio de Transporte, manifestó que no es competente para conocer de las pretensiones de la tutela, debido a que no está en sus funciones imponer comparendos de tránsito y expedir tarjetas de control u operación de servicio público6. La Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte-, explicó que la acción de tutela bajo análisis es improcedente, debido a que el actor no 5 Folios 200 a 206 del c.p. 6 Folio 210 del c.p. demuestra en el expediente el derecho fundamental bajo riesgo y además existe otro medio de protección frente a los jueces7. Respecto a las pretensiones, las tarjetas de operación dependen de la Superintendencia de Puertos y Transporte y las multas de tránsito de la Secretaría de Tránsito del municipio donde ocurrieron los hechos, por lo que existe falta de legitimación en la causa de la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional. El Instituto Municipal de Tránsito y Transporte del municipio de Soledad, manifestó que hay falta de legitimidad en la causa por pasiva, debido a que actuó conforme a lo establecido por la ley y si ocurrió alguna inconsistencia es por culpa del actor o por culpa de un tercero, por lo que no es responsable por las pretensiones de la tutela. Además, en el sistema de la entidad no se encuentra información del comparendo, debido a que fue impuesto por la Secretaría Distrital para la Movilidad de Barranquilla8. La Secretaría Distrital de Tránsito y Seguridad Vial de Barranquilla, explicó que la tutela es un mecanismo transitorio, por lo que tiene un carácter excepcional. En el presente caso, la inmovilización del vehículo ocurrió porque se estaba

cumpliendo con una norma existente, sin embargo, el actor no se defendió por medio de los mecanismo legales existentes, sino que recurrió directamente a la acción de tutela sin probar perjuicios inminente ni irreparables, por lo que debe ser declarada improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Respecto a los hechos en general, se actuó de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 1047 de 2014, el Decreto 3366 de 2003 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Además, se dio respuesta al derecho de petición que el actor alega que no se le dio respuesta, por lo que no se violó el derecho de petición ni los demás derechos fundamentales que alega el actor como vulnerados9.

5. Providencia Impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, mediante sentencia de 3 de octubre de 2017, resolvió declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el actor y negó el amparo de derecho de petición; con base en los siguientes argumentos:10

La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para que se decrete la nulidad del procedimiento administrativo sancionatorio de la accionada en contra del actor, que concluyo en un comparendo de tránsito, debido a que existe la posibilidad de llevar el caso por medio de la jurisdicción contencioso administrativa. 7 Folios 213 a 216 del c.p. 8 Folios 218 a 219 del c.p. 9 Folios 238 a 250 del c.p. 10 Folios 387 a 396 del c.p. No se probó en el expediente que existiera un perjuicio irremediable e inminente

para que procediera la acción de tutela y tampoco que el actor sea un sujeto de especial protección, para que proceda la mencionada acción, de acuerdo a lo estipulado por la Corte Constitucional. Por otra parte, en cuanto a la violación del derecho de petición se probó que la Alcaldía de Barranquilla, respondió de forma efectiva y oportuna a la solicitud del actor, por lo que no se violó el derecho de petición.

6. Impugnación El actor Joaquín Eloy Cueto, impugnó la decisión de primera instancia, de acuerdo a los siguientes términos11: No se cuenta con otro medio de defensa, debido a que el que único que existe es el medio de tutela y no tiene sentido que un tema tan trascendental que afecta alrededor de 17.000 conductores de taxis se lleve por medio de la jurisdicción ordinaria y se tomen alrededor de 5 o 6 años en resolverse una situación de gran urgencia.

En el expediente se encuentra un documento de fecha 27 de junio de 2017, en el que el actor solicitó la nulidad del comparendo antes referenciado ante la Secretaría de Tránsito de Barranquilla, sin embargo, no se le respondieron sus pretensiones. En cuanto al derecho de petición, no se puede decir que se contestó de fondo, debido a que realmente nunca se profirió una respuesta, ya que el actor no ha podido rendir sus descargos. El Consejo de Estado mediante sentencias de diferentes fechas, declararon la nulidad de diferentes artículos del Decreto 3366 de 2003, por lo que la multa no debe ser procedente. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política fue

instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos señalados en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 199112. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. 11 Folios 430 a 442 del c.p. 12 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". Problema jurídico En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si el procedimiento administrativo sancionatorio que adelantó una de las accionadas en contra el actor, que finalizó con un comparendo de tránsito, es violatorio de derechos fundamentales y si se violó el derecho de petición al actor. Del derecho de petición13 Frente al derecho de petición el artículo 23 de la Constitución Nacional establece: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” De la norma constitucional trascrita se observa que la formulación de una petición implica correlativamente para la autoridad ante la que se presenta, la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la solicitud del peticionario, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva

para sí el sentido de lo decidido14. Para que la respuesta sea efectiva debe ser expedida oportunamente, resolver de fondo la petición de manera clara y congruente con lo solicitado y debe ser notificada al peticionario. El incumplimiento de estos requisitos implica la vulneración del derecho fundamental de petición. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el derecho de petición: “[…] no se satisface con una respuesta meramente formal, sino que es necesaria una verdadera resolución acerca de lo planteado, de modo que se defina de fondo el asunto sometido a consideración de la autoridad, desde luego sobre la base de que ella sea competente. Pero además debe distinguirse entre el derecho que tiene el peticionario a la respuesta, en virtud de la garantía constitucional, y el desarrollo interno que, en las dependencias de la Administración, tenga el curso de la petición formulada. En efecto, si la petición busca que la autoridad actúe en el ámbito de sus atribuciones o deberes, cumple su función obrando de inmediato, pero eso no la libera de su obligación de informar al peticionario sobre lo actuado y acerca de los resultados de la actividad emprendida. […]”15 El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los 13 La Ley 1755 de 2015 —vigente a partir del pasado 30 de junio de 2015— reguló lo concerniente al derecho fundamental de petición y sustituyó el título II de la Ley 1437 de 2011 (artículos 13 a 33), que mediante sentencia C-858 de 2011 declaró inexequible la Corte Constitucional.

14 Corte Constitucional, Sentencia T-1150 de 2004, Exp. T – 961534. 15 Sentencia T-178-00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. particulares, según sea el caso; (ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar al destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante; (iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. Caso Concreto Mediante el ejercicio de la presente acción de tutela el señor Joaquín Eloy Cueto Ramos, pretende que se ordene la nulidad de los actos administrativos que hacen parte del proceso sancionatorio, mediante el cual se impuso el comparendo de tránsito 0044110 de 21 de mayo de 2017. Al respecto, advierte la Sala que el mecanismo procedente a las pretensiones del actor, es agotar los recursos administrativos y posteriormente acceder a los medios estipulados en la Ley 1437 de 2011 con el fin de solicitar la nulidad de los actos sancionatorios, los cuales, conforme a las pruebas aportadas no se han llevado a cabo, incluso el actor explica que existe un proceso largo y por lo tanto

interpuso la acción de tutela16. Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala: “La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” En ese orden de ideas, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.

De acuerdo a lo expuesto, no procede la tutela por no cumplirse el requisito de subsidiariedad antes explicado, por lo que se confirmará la decisión de la sentencia de primera instancia. 16 Folio 432 del c.p. El actor alegó en la impugnación de la sentencia de primera instancia, que se violó el derecho de petición del actor, porque no se respondió de fondo la solicitud que él realizó de nulidad de los actos sancionatorios de tránsito. La Sala observa que en folios 48 a 54 del expediente obra derecho de petición que instauró el actor a la Secretaría de Tránsito y Seguridad Vial de Barranquilla el 19 de julio de 2017, en el que realizó las siguientes pretensiones17:

“Solicito la Nulidad y restablecimiento de Derecho consagrada en los artículos 137 y 138 de C.P.A y C.A, por las siguientes razones. El Sr. Agente de tránsito y transporte Oscar Riaño Quintero, quebrantó las normas en los que debería fundarse, es decir, que no existe una concordancia entre el Artículo 9 del Decreto 1047 de 2014 y la codificación 587 de la RESOLUCIÓN 10800 DE 2003, en comento sale del Decreto 3366 de 2003, que es, infracciones a las normas de transporte. Y el 1047 de 2014, se refiere al paso de la seguridad social de los conductores de taxi. El Municipio de Soledad, no tiene tarjetas de control, ni tarifarios de carrera, se sale de la esfera DEL Distrito de Barranquilla, porque tanto el Distrito y el Municipio son autónomos, en sus respectivas jurisdicción (sic). […]” Respecto a las pretensiones expuestas, la Secretaría de Tránsito y Seguridad Vial de Barranquilla dio respuesta a la petición del actor mediante documento QUILLA17-130425-Barranquilla, agosto 23 de 2017 que el mismo accionante remitió al expediente, en el que expuso lo siguiente18: “Respecto al Incidente de nulidad planteado, reiteramos que el procedimiento administrativo se adelantó de conformidad con la Ley Especial de Transito (Ley 769 de 2002), garantizándose los derechos de los usuarios y más aún aquellos catalogados como fundamentales, como quiera que es una guía permanentemente aplicada por la Secretaría de Movilidad y cada una de sus dependencias; en el proceso adelantado

existió plenas garantías y correcta aplicación del debido proceso, por lo que no es imputable ninguna de las causales de nulidad, las cuales se encuentran señaladas de manera taxativa en el Art. 137 de la Ley 1437 de 2011, […] Resultando improcedente la nulidad por no encontrarse fundada dentro de las causales de que trata el art 137 de la ley (sic) 1437 de 2011. Cabe destacar, que el procedimiento contravencional es de carácter administrativo y especial, […]” La Sala observa, que la entidad demandada respondió a la solicitud del actor de forma concisa, y cumplió con los requisitos del derecho de petición antes 17 Folios 48 a 54 del c.p 18 Folio 55 del c.p. mencionados, en la que estableció que no procedió la nulidad debido a que la actuación de la administración no se encontraba inmersa en algunas de las causales del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. En este orden de ideas, la Sala concluye que no se violó el derecho de petición por parte de la demandada. Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia de 3 de octubre de 2017, emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, debido que la acción de tutela no cumple con el principio de subsidiariedad y porque no se violó el derecho de petición al actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar la sentencia de 3 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, por las razones expuestas en la parte

motiva.

2. Enviar el expediente de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ