CE - 080012333004201300354011SENTENCIA20230814152907

e CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 08001-23-33-004-2013-00354-01 (60027)

Actor: ELIZABETH DEL CARMEN VILLALBA MOLINARES

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA EXCEPCIONES DE FONDO-El s11perior puede estudiar todas las excepciones, propuestas o no. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término se contabiliza a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, art. 136 CCA. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-Las normas que disponen el término para demandar son de orden público e indisponibles para el juez y las partes. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de caducidad para demandar inicia desde que se pDdujo la conducta dañosa o desde; la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio. TESTIMONIO-Crítica testimonial. COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en d€recho en segunda instancia.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El 30 de noviembre de 201 O, el cauce del río Magdalena se desbordó e inundó el predio «El Encanto» en el municipio de Suan, Atlántico. Alega que la negligencia de las demandadas en el me ntenimiento del canal del e ique sobre el cual se cimentó la carretera hacia el municipio de Santa Lucía, provocó.la inundación de los predios aledaños. ANTECEDENTES El 9 de abril de 2013, Elizabeth del Carmen Villalba Molinares, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación2 Expediente nº. 60.027

Demandante: Elizabeth del Carmen Villalba Molinares Declara caducidad Ministerio de Transporte y otros. Solicitó $924.000.000 por perjuicios morales y $504.000.000 por daño emergente y lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que es propietaria de la «Hacienda el Encanto», que colinda con el río Magdalena, en el municipio de Suan, Atlántico. Adujo que el 30 de noviembre de 201 O el río Magdalena se desbordó, hizo un boquete en el canal del dique y ocasionó la destrucción de pastos, pérdida de ganado, cultivos e infraestructura pecuaria. Alegó que la negligencia de las autoridades causó el rompimiento del canal del dique y las inundaciones.

El 25 de noviembre de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. El

infraestructura pecuaria. Alegó que la negligencia de las autoridades causó el rompimiento del canal del dique y las inundaciones. El 25 de noviembre de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. El 10 de junio de 2014 se presentó reforma de la demanda y el 24 siguiente se admitió. En el escrito de contestación de la demanda, La Nación-Ministerio del Interior y la Corporación Autónoma Regional del Atlántico-CRA adujeron falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no eran las responsables de ejecutar las obras de mantenimiento en el canal del dique. La Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena-Cormagdalena y el Instituto Nacional de Vías-lNVIAS invocaron fuerza mayor, porque las altas precipitaciones causaron el boquete en el canal del dique, y caducidad, pues el predio se inundó el 30 de noviembre de 2010. La Nación­ Ministerio del Transporte, el Departamento del Atlántico y la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique-CARDIQUE alegaron falta de legitimación en la causa por pasiva y fuerza mayor. El 7 de junio de 2016 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante expuso que no se configuró una fuerza mayor, pues probó que el daño ocurrió por la falta de mantenimiento del «carreteable» del canal del dique. Agregó que el conteo de la caducidad debía iniciar desde la fecha en que se rindió el dictamen que cuantificó el valor de los perjuicios. Las

canal del dique. Agregó que el conteo de la caducidad debía iniciar desde la fecha en que se rindió el dictamen que cuantificó el valor de los perjuicios. Las demandadas reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 4 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Atlántico en la sentencia negó las pretensiones, porque se acreditó que la ruptura del canal del dique se debió a las altas precipitaciones producto del «fenómeno de la niña». La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 22 de agosto de 2017 y admitido el 26 de enero de 2018. Esgrimió que quedó acreditado en el proceso que el canal del dique colapsó por la falta de mantenimiento. El 6 de julio de 2018 se3 Expediente nº 60.027

Demandante: Elizabeth del Carmen Villalba Molinares Declara caducidad corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que no se probó la imputación del daño, pues no se acreditó que la causa del rompimiento del canal del dique fuera la falta de obras de protección y prevención.

El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.12 CGP, porque rindió concepto como Procurador Primero delegado ante esta Corporación. El 12 de abril de 2023, el Despacho Magistrado Ponente declaró fundado el impedimento manifestado y lo separó del conocimiento (índice 81, Samai).

CONSIDERACIONES

l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

Despacho Magistrado Ponente declaró fundado el impedimento manifestado y lo separó del conocimiento (índice 81, Samai).

CONSIDERACIONES

l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual resuelve los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $294. 750.0001.

Medio de control procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por la 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2013, $589.500, por 500. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303

[fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en4 Expediente nº. 60.027

Demandante: Elizabeth del Carmen Villalba Molinares Declara caducidad omisión en el mantenimiento de una obra pública (art. 90 CN, art. 140 CPACA y arts. 2341 y SS. CC).

Demanda en tiempo

3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

11. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley.

111. Análisis de la Sala

4. El artículo 187 CPACA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la caducidad del término para formular la demanda3.

5. El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El artículo 624 CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr.

Si el término de caducidad empieza a correr en vigencia del CCA, el término para

los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Si el término de caducidad empieza a correr en vigencia del CCA, el término para formular la acción de reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA, será de dos años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa. El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden Antología Jurisprudencias y Conceptos. Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B. Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747, disponible en https://bit.ly/3giiduK. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico 111], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.e 5 Expedientenº. 60.027

Demandante: Elizabeth del Carmen Villalba Molinares Declara caducidad público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre

constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Así lo resaltó la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de ese precepto, pues la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos4. Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia5. El artículo 136 CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo

caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este6 . 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4]. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1].6 Expediente nº. 60.027

Demandante: Elizabeth del Cannen Villalba Molinares Declara caducidad Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño7.

6. Según la demanda, la falta de mantenimiento del «carreteable» del canal del dique ocasionó un boquete que ahogó el ganado y destruyó pastos, cultivos, vías e infraestructuras en la «Hacienda el Encanto». Aunque los hechos ocurrieron el 30 de noviembre de 201 O, aduce que conoció los daños hasta el 5 de mayo de 2011, luego de que un ingeniero agrónomo hiciera un peritaje y dictaminara el valor de los

de noviembre de 201 O, aduce que conoció los daños hasta el 5 de mayo de 2011, luego de que un ingeniero agrónomo hiciera un peritaje y dictaminara el valor de los perjuicios, pues hasta ese momento no era posible acceder al predio, porque estaba inundado. Está acreditado que Elizabeth del Carmen Villalba Molinares adquirió el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria nº. 060-36907 y dos hectáreas más de otro predio rural ubicados en el municipio de Suan, Atlántico, según da cuenta copia simple del folio de matrícula (f. 30-34 c. 1 ). El 30 de mayo de 201 O, Fedegán vacunó 21 cabezas de ganado, 1 equino y 11 porcinos de Elizabeth del Carmen Villalba Molinares, según da cuenta copia simple de los documentos de vacunación (f. 79 c. 1 ). Los últimos 15 días de noviembre de 201 O fueron «extremadamente lluviosos» con un índice de precipitación «muy por encima de lo normal» que superó los promedios históricos registrados en los municipios de la región Caribe (f. 733751 c.1).

7. Según el artículo 243 CGP documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado.

Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 244 CGP. El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las

Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 244 CGP. El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 176 CGP. Obran en el expediente las certificaciones elaboradas por el secretario técnico del Clopad y el coordinador de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria, 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4]. con salvamento de voto.7 Expediente nº. 60.027

Demandante: Elizabeth del Carmen Villalba Molinares Declara caducidad del 11 de marzo de 2011 y el 11 de abril siguiente, respectivamente (f. 77-78 c. 1).

Conforme a los documentos, el predio «Hacienda El Encanto» de propiedad de Elizabeth del Carmen Villalba Molinares fue inundado en su totalidad por el rompimiento del canal del dique, ocurrido el 30 de noviembre de 201 O. Las certificaciones expedidas por el secretario técnico del Clopad y el coordinador de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria son documentos públicos. Se presumen auténticos, pues no se tacharon de falsos (art. 244 CGP). Su contenido no fue desvirtuado por otras pruebas y acreditan los fenómenos de inestabilidad y de inundaciones que ocurrieron a finales de 2010 en el sector del canal del dique. Además, prueba la ocurrencia de una inundación el 30 de noviembre de 2010 en la «Hacienda El Encanto».

inestabilidad y de inundaciones que ocurrieron a finales de 2010 en el sector del canal del dique. Además, prueba la ocurrencia de una inundación el 30 de noviembre de 2010 en la «Hacienda El Encanto».

8. Jairo Javier Sanguino Ortiz -socio de Elizabeth del Carmen Villalba Molinares­ declaró que estuvo presente en la finca cuando sucedieron los hechos. Afirmó que la ruptura del canal del dique ocurrió el 30 de noviembre de 201 O y que el predio se inundó a los pocos minutos, pues colinda con el «carreteable» del canal del dique.

Agregó que el terreno estuvo inundado aproximadamente 8 meses (f. 762-763 c. 2 min. 23:05). Narcisa Mercedes Fernández Villalba -vecina de Elizabeth del Carmen Villalba Molinaresdeclaró que la ruptura del canal del dique ocurrió el 30 de noviembre de 201 O y que el predio de la demandante se inundó enseguida (f. 763 c. 2 min. 25:35). Como Jairo Javier Sanguino Ortiz tiene negocios con la demandante, es un testigo cuya imparcialidad o credibilidad puede verse afectada, en los términos del artículo 211 CGP. Esta norma prevé que el juez analizará estos testimonios de acuerdo con la circunstancia de cada caso. En cuanto a la fecha en la que se inundó el predio de la demandante, el dicho de los declarantes es claro, preciso y puntual. Se percataron del momento exacto de la inundación, pues se encontraban en la zona al momento del desbordamiento. Ahora bien, lo relatado sobre la causa de la inundación corresponde a afirmaciones de tipo conjetural sobre lo que pudo haber sucedido, a partir de información que difundieron los medios de comunicación. De

al momento del desbordamiento. Ahora bien, lo relatado sobre la causa de la inundación corresponde a afirmaciones de tipo conjetural sobre lo que pudo haber sucedido, a partir de información que difundieron los medios de comunicación. De modo que, su narración en relación con la causa del daño no se sustentó en el conocimiento directo de los hechos sino en informaciones recibidas de la prensa.e 8 Expediente nº. 60.027

Demandante: Elizabeth del Carmen Villalba Molinares Declara caducidad

9. Conforme a las pruebas, el 30 de noviembre de 2010 el río Magdalena se desbordó, hizo un boquete en el canal del dique e inundó -a los pocos minutosla «Hacienda el Encanto». En esa fecha, entonces, la demandante conoció el daño.

La parte demandante afirmó, en los alegatos de conclusión, que conoció el daño el 5 de mayo de 2011, cuando el ingeniero agrónomo cuantificó el valor de los perjuicios, porque antes de esa fecha su predio estaba bajo el agua (f. 575 c. 1 ). El dictamen de parte que se aportó con la demanda no modifica el conteo del término de caducidad para demandar, porque la parte demandante conoció el hecho dañoso -inundación del prediodesde el 30 de noviembre de 201 O, esto es, el mismo día de la ruptura del canal del dique. De manera que, el término para demandar en reparación directa empezó a correr el 1 de diciembre de 2010, esto es, al día siguiente de la inundación del predio. Como el 7 de noviembre de 2012 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (f. 35 c. 1 ), el término de caducidad se suspendió hasta el 12 de diciembre de 2012, fecha

el 7 de noviembre de 2012 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (f. 35 c. 1 ), el término de caducidad se suspendió hasta el 12 de diciembre de 2012, fecha en la que se expidió constancia de que se efectuó la audiencia y fue declarada fallida, según la constancia original expedida por la Procuraduría (f. 35 c. 1 ). Al día siguiente se reanudó el conteo por 25 días, que vencían el 11 de enero de 2013, día hábil siguiente al vencimiento de la vacancia judicial (art. 121 CPC, hoy art. 118 CGP). Como la demanda se presentó el 9 de abril de 2013, según da cuenta el sello de radicado (f. 27 c. 1 }, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, en consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada. 1 O. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365.1 CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo nº. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1 % del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, y la calidad y

Acuerdo nº. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1 % del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, y la calidad y duración de la gestión ejecutada por el apoderado. Como las pretensiones se estimaron en $1.428.000.000, el demandante pagará la suma de $1.428.000 por9 Expediente nº. 60.027

Demandante: Elizabeth del Carmen Villalba Molinares Declara caducidad concepto de agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 4 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone: PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la Nación­ Ministerio del Interior, Ministerio de Transporte, Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, Departamento del Atlántico, Instituto Nacional de Vías-lNVIAS, Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena­ CORMAGDALENA, Corporación Autónoma Regional del Atlántico-CRA y Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique-CARDIQUE las costas del proceso y FÍJASE la suma de un millón cuatrocientos veintiocho mil pesos ($1.428.000), para cada una, por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

DAR/OAO

($1.428.000), para cada una, por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

DAR/OAO

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍ UEZ NAVAS llL