CE-10001-03-15-000-2018-00298-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE NIEGA LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO POR FALTA DE JURISDICCIÓN / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PROCESO EJECUTIVO / REMISIÓN DE EXPEDIENTE A JUEZ COMPETENTE - Omisión Advierte la Sala que el principal cuestionamiento que hace la actora contra las demandadas, es que el expediente del proceso ejecutivo no se haya remitido al Juez competente, como lo dispone el artículo 90 del Código General del Proceso. (…) Según las normas citadas, cuando el Juez determine la falta de jurisdicción o competencia, deberá, mediante una decisión razonada, enviar el expediente al competente. Sin embargo, en el caso concreto se advierte que el Tribunal Administrativo del Magdalena luego de confirmar la negativa de librar mandamiento de pago contra el departamento del Magdalena, por falta de jurisdicción, ordenó devolver el expediente al Juzgado de origen, la cual se materializó mediante oficio No. 3109 de 30 de octubre de 2017, de la Secretaría General del Tribunal. (…) Lo anterior conlleva a la Sala a amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del [actor].

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 90 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 168

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 10001-03-15-000-2018-00298-00(AC

Actor: JOSÉ ALEJANDRO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Decide la Sala la acción de tutela presentada por el señor José Alejandro Martínez Hernández en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor José Alejandro Martínez Hernández, mediante apoderada judicial, ejerció acción de tutela contra la referida autoridad judicial, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se protejan los derechos fundamentales de mi poderdante señor JOSÉ ALEJANDRO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ; en cuanto al ACCESO

A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

2. Se proteja el Derecho Fundamental al DEBIDO PROCESO que debe existir en todas las actuaciones judiciales.

3. Como consecuencia del reconocimiento de amparo solicitado en los numerales anteriores, se ordene a los operados”

2. Hechos De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: 2.1. El señor José Alejandro Martínez Hernández interpuso demanda ejecutiva en contra del departamento del Magdalena, teniendo como título ejecutivo las Resoluciones No. 002 de 27 de enero de 2011 y No. 021 de 24 de mayo de 2012, expedidos por la Licorera del Magdalena.

Los actos administrativos referidos recogen condenas laborales impuestas

mediante sentencias proferidas por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta y confirmadas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta – Sala Civil Laboral, en contra de la Industria Licorera del Magdalena. 2.2. Mediante auto de 25 de abril de 2016, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta negó la solicitud de librar mandamiento de pago con el argumento de que carecía de jurisdicción, porque los actos administrativos aportados como título ejecutivo fueron proferidos por la Administración para dar cumplimiento a unas sentencias de la justicia ordinaria laboral. 2.3. El actor interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Magdalena en providencia de 8 de septiembre de 2017, en la que se confirmó la negativa de primera instancia.

3. Argumentos de la tutela A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas desconocieron las disposiciones del Código General del Proceso, al no dar trámite al proceso ejecutivo, en donde el título ejecutivo es una resolución proferida por el liquidador de la Licorera del Magdalena, lo que constituye una deuda del departamento del Magdalena con él y que se agrava la afectación de sus derechos dada la demora de los operadores judiciales en resolver su caso.

Afirmó que se desconoció lo previsto en el artículo 168 del CPACA, sobre el trámite de la demanda. Que solo se han limitado a estudiar la competencia del juez administrativo sin analizar si los actos administrativos aportados como títulos ejecutivos son idóneos de ser ejecutados ante la jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo. Que acorde con el artículo 139 del Código General del Proceso, cuando el juez declare su incompetencia para conocer un proceso lo deberá remitirlo al que estime competente. Sin embargo, aseguró que el Tribunal Administrativo del Magdalena al resolver el recurso de apelación, ordenó devolver el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, quien en primera instancia había manifestado su falta de jurisdicción. Además, aseguró que se transgrede el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia ante la indefinición de jurisdicción y competencias de quien administra justicia.

4. Trámite previo Mediante auto de 7 de febrero de 2018, se ordenó notificar a las partes y al departamento de Magdalena, como tercero con interés en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda.

5. Intervenciones 5.1. Tribunal Administrativo del Magdalena La magistrada María Victoria Quiñones Triana solicitó que se declararan improcedentes las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, toda vez que no se cumplen con los requisitos de procedencia y no se acreditó la vulneración de algún de derechos fundamental o la existencia de un perjuicio irremediable.

Adujo que la decisión acusada se profirió acorde con la normativa que rige el caso y a los precedentes jurisprudenciales aplicables que conllevaron a inferir que los actos administrativos que se adjuntaron como títulos ejecutivos, no son producto de una actividad contractual con el Estado, por lo que no es dable aplicar el artículo 104 del CPACA, pues son actos de mera ejecución, siendo el verdadero título ejecutivo la sentencia judicial que ordenó el reconocimiento de las sumas de

dinero por concepto de prestaciones sociales. Por otra parte, adujo que en la providencia objeto de reproche se advirtió que el proceso ejecutivo que el actor pretendía adelantar un proceso ejecutivo en contra del departamento del Magdalena, entidad que actualmente se encuentra en un proceso de reestructuración de pasivos; de lo cual infirió la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer el asunto. 5.2. Gobernación del Magdalena El señor Hispano Olivero Coronado, adscrito a la Oficina Asesora Jurídica del departamento del Magdalena, solicitó que se les desvinculara del trámite de la acción de tutela y se declararan improcedentes las pretensiones, porque no hay prueba de que la autoridad judicial hubiera incurrido en los defectos alegados o que se hubiera vulnerado algún derecho fundamental.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela – generalidades La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. De la acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se 1Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad

pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin

motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

3. Problema jurídico Consiste en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental y sustantivo al no librar mandamiento de pago dentro del ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230

Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. proceso ejecutivo que adelanta el señor José Alejandro Martínez Hernández en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena.

4. Del defecto procedimental Se precisa que, ocurre el defecto procedimental cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido, al respecto, en la sentencia T-310 de 2009 la Corte Constitucional señaló que se trata de un defecto de naturaleza cualificada, que implica que el trámite judicial “(…) se haya surtido bajo la plena inobservancia de las reglas de procedimiento que le eran aplicables, lo que ocasiona que la decisión adoptada responde únicamente al capricho y la arbitrariedad del funcionario judicial”3 Además, la desviación del procedimiento debe ser de tal magnitud que afecte los derechos fundamentales de las partes, en especial el derecho al debido proceso.4

Así, se han reconocidos dos modalidades de defecto procedimental, uno absoluto, que se produce cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecidos para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto, u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. Y un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia5. No obstante, en definitiva, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos adicionales para configurar el defecto bajo estudio: a) debe ser un error trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser una

deficiencia no atribuible al afectado6.

5. Defecto sustantivo La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que una providencia judicial adolece que un defecto sustantivo en los siguientes casos: “(…) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,

(i) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial 3 Sentencia T-310 del 30 de abril de 2009 y sentencia T-993 del de 2003, Corte Constitucional. 4 Sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, Corte Constitucional. 5 Sentencia T-264 del 03 de abril de 2009, Corte Constitucional. 6 Ibídem. para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente (ii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva.”7

6. Del caso concreto El señor José Alejandro Martínez Hernández aseguró que el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrieron en defectos sustantivo y procedimental al negarse a librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo interpuesto en contra del

Departamento del Magdalena y no ordenar la remisión del expediente al Juez competente. Acorde con las pruebas aportadas al proceso, se encuentra acreditado que:  El señor José Alejandro Martínez Hernández interpuso proceso ejecutivo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en contra del departamento del Magdalena8. Aportó como títulos ejecutivos las Resoluciones No. 002 de 27 de enero de 20119 y 021 de 24 de mayo de 201210, mediante las cuales el Liquidador de la Industria Licorera del departamento del Magdalena reconoció a favor del demandante una suma de dinero por concepto de las prestaciones sociales que se ordenaron el proceso ordinario laboral tramitado ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral.  Mediante auto de 25 de abril de 2016, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta negó el mandamiento de pago que solicitó el actor, con el argumento de que la obligación que pretendía reclamar no provienen de un contrato ni de una condena proferida por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que concluyó que la naturaleza del título ejecutivo no se encuentra descrita dentro de los postulados del artículo 104 del CPACA.  El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión11, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en proveído de 8 de septiembre de 2017, en el que dispuso: “1. CONFIRMAR la decisión adoptada en auto de fecha 25 de abril de 2016, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de

Santa Marta, por medio del cual se negó el mandamiento de pago 7 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-125/2012. 8 Folios 2 a 4 del expediente en el que se tramitó el proceso ejecutivo. 9 Folios 5 a 11 ibídem. 10 Folios 12 y 13 ibídem. 11 Folios 22 a 22 ibídem solicitado a favor del señor José Alejandro Martínez en contra del Departamento del Magdalena.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.”  El demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, en el que solicitó revocar el auto de 8 de septiembre de 2017 y, en su lugar, remitir el expediente al Juez competente12.  El Tribunal Administrativo del Magdalena, en auto de 19 de octubre de 201713, rechazó por improcedente el recurso de reposición, con fundamento en el artículo 318 del CGP, que prevé que “el recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja” y ordenó devolver el expediente al Juzgado de origen.

Acorde con lo anterior, advierte la Sala que el principal cuestionamiento que hace la actora contra las demandadas, es que el expediente del proceso ejecutivo no se haya remitido al Juez competente, como lo dispone el artículo 90 del Código General del Proceso. Al respecto, el artículo en comento establece: “Artículo 90. Admisión, inadmisión y rechazo de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos de ley, y le dará el

trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. En la misma providencia el juez deberá integrar el litisconsorcio necesario y ordenarle al demandado que aporte, durante el traslado de la demanda, los documentos que estén en su poder y que hayan sido solicitados por el demandante. El juez rechazará la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia o cuando esté vencido el término de caducidad para instaurarla. En los dos primeros casos ordenará enviarla con sus anexos al que considere competente; en el último, ordenará devolver los anexos sin necesidad de desglose.” Por su parte, el artículo 168 del CPACA establece que: “Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.” 12 Folios 51 a 53 ibídem. 13 Folio 57 (vuelto) ibídem. Según las normas citadas, cuando el Juez determine la falta de jurisdicción o competencia, deberá, mediante una decisión razonada, enviar el expediente al competente. Sin embargo, en el caso concreto se advierte que el Tribunal Administrativo del Magdalena luego de confirmar la negativa de librar mandamiento de pago contra el departamento del Magdalena, por falta de jurisdicción, ordenó devolver el

expediente al Juzgado de origen, la cual se materializó mediante oficio No. 3109 de 30 de octubre de 2017, de la Secretaría General del Tribunal. Frente al tema, la Corte Constitucional en sentencia T-685 de 2013, señaló: “17. Asimismo, resalta la Sala que la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, en diversos artículos establece de manera expresa que declarada la falta de jurisdicción se deberá remitir el expediente a la jurisdicción competente.

18. La remisión del expediente a la jurisdicción que se cree es la competente, faculta a quien recibe el proceso a, según el caso, asumir su conocimiento o suscitar un conflicto de competencia, caso en el cual el Consejo Superior de la Judicatura por mandato de la Constitución Política tiene el deber de dirimir el conflicto formulado (numeral 6 del artículo 256).

19. Con base en lo expuesto, concluye esta Sala que la determinación de la jurisdicción es un elemento esencial en el marco del derecho fundamental al debido proceso, que implica la garantía de ser juzgado por el funcionario judicial a quien el ordenamiento jurídico previamente le ha atribuido dicha competencia. Su importancia es tal, que la previsión contenida en el artículo 29 de la Norma Superior, está desarrollada en el ordenamiento procesal con figuras que buscan la declaratoria de falta de jurisdicción (rechazo de la demanda, excepciones previas, nulidades insanables) y que imponen el deber de remitir el proceso a quien se cree es el competente.”14 (Negrillas de la

Sala) Lo anterior conlleva a la Sala a amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor José Alejandro Martínez Hernández. En consecuencia, se dejará sin efectos el numeral segundo del auto de 8 de septiembre de 2017, del Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, se ordenará a la autoridad judicial que profiera una nueva decisión, en la que argumente cuál es la jurisdicción competente para conocer del proceso ejecutivo interpuesto por el actor y ordene la respectiva remisión del expediente. 14 Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor José Alejandro Martínez Hernández. En consecuencia,

2. Dejar sin efectos el numeral segundo del auto de 8 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del proceso ejecutivo radicado con número 47-001-3333-007-2015-00448-01 (N.I. 2017-424).

3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Magdalena que, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que argumente cuál es la jurisdicción competente para conocer del proceso ejecutivo interpuesto por el actor y ordene la respectiva remisión del expediente, acorde con lo expuesto en la parte considerativa.

4. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la

Corte Constitucional para su eventual Revisión.

5. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ