CE-1001-03-15-000-2021-00707-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial del 25 abril de 2019 / RÉGIMEN PENSIONAL DE DOCENTES – Según su vinculación, nacional, nacionalizado o territorial / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – IBL se calcula con base en aquellos factores sobre los cuales se realizaron aportes a seguridad social En consecuencia, para la Sala, el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al resolver el caso sub examine, tuvo en cuenta la regla jurisprudencial, consistente en determinar que en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y, por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. (…) Ahora, la Sala destaca que en la sentencia SUJ-014-CE-S2-2018 de 25 de abril de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció una regla aplicable en relación con la liquidación de las pensiones bajo la interpretación del parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual el régimen pensional de los docentes

nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y lo preceptuado en el artículo 81 de esta norma jurídica, esto es, que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. (…) Bajo tal óptica, el referido precedente del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resultaba aplicable al caso en concreto ya que el mismo se gobierna, entre otros, por lo preceptuado en el citado Acto Legislativo. AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pensionales / RÉGIMEN PENSIONAL DE DOCENTES – Según su vinculación, nacional, nacionalizado o territorial / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – IBL se calcula con base en aquellos factores sobre los cuales se realizaron aportes a seguridad social [L]a Sala encuentra que para llegar a la conclusión según la cual el actor sólo tenía derecho al reconocimiento de la pensión con la inclusión de los factores salariales respecto de los cuales había realizado aportes, las autoridades demandadas no dejaron de aplicar la norma que correspondía, ni la aplicaron de manera indebida, irracional o arbitraria. (…) Lo anterior por cuanto, si bien, de conformidad con la norma que se dice desconocida, esto es el numeral 1 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionalizados que figuren

vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes y, de conformidad con la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994, el monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75% del salario base de liquidación, lo cierto es que la interpretación de las referidas normas no contraría lo señalado en las reglas jurisprudenciales analizadas supra según las cuales en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes los factores que se deben tener en cuenta son sólo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes. (…) De esta manera, la Sala concluye que la autoridad demanda no incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación del numeral 1 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ni por desconocimiento de los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003. (…) Estas conclusiones coinciden con la reciente decisión de la Corte Constitucional en sentencia T-297 de 6 de agosto 2020 y en la que precisó que el problema de derecho sometido a consideración de los Tribunales accionados, alusivo a la posibilidad o no de incluir en el IBL factores salariales sobre los que no se hubieren efectuado cotizaciones, guarda semejanza con uno de los aspectos estudiados en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 y, por lo tanto, su aplicación a los casos concretos era razonable

y que la decisión del 28 de agosto de 2018, solamente exoneró a los docentes oficiales de la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así como de la primera subregla jurisprudencial adoptada en el fallo de unificación relativa al marco temporal para establecer el monto de la mesada pensional; empero, de ninguna manera dispuso la inaplicación de la regla segunda concerniente a la imposibilidad de incorporar en el IBL los factores sobre los que no se hubieren efectuado cotizaciones.

FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 – NUMERAL 1º / LEY 71

DE 1988 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 – ARTÍCULO 1º / LEY 812 DE 2003 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00707-00(AC)

Actor: RODRIGO ESCOBAR GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Y OTRO La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el

Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales1 y el Tribunal Administrativo de Caldas2. I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor RODRIGO ESCOBAR GÓMEZ, actuando a través de apoderada

especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el Juzgado y el Tribunal, al proferir las providencias de 17 de julio de 2019 y 9 de octubre de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00244-02. I.2. Hechos Informó que nació el 23 de enero de 1954 y laboró como docente en propiedad en el Colegio oficial San Diego de Samaná desde el 12 de febrero de 1975 hasta el 15 de febrero de 1976; posteriormente, en el Colegio Francisco Montoya Aguadas desde el 16 de febrero de 1976 hasta el 18 de enero de 1995 y en el Colegio Mariano Gómez Estrada desde el 19 de enero de 1995 hasta el 1o. de octubre de 1995. Sostuvo que nuevamente fue nombrado docente oficial a partir del 27 de febrero de 2004, mediante Decreto núm. 63 de esa misma anualidad. Indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, mediante Resolución núm. 7070-6 de 15 de octubre de 2014, en cumplimiento de un fallo contencioso, le reconoció la pensión de jubilación, a partir del 24 de enero de 2009, sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año laborado.

Relató que a partir del 30 de diciembre de 2017, se retiró del servicio como docente oficial. Manifestó que solicitó a la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, el 2 de marzo de 2018, la revisión y ajuste de su pensión de jubilación con el fin de incluir todos los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de retiro del servicio, petición que fue denegada mediante Resolución núm. 2799-6 de 6 de abril de 2018. Sostuvo que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó la legalidad del anterior acto administrativo y solicitó la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 29 de diciembre de 19894. Adujo que la demanda le correspondió por reparto al Juzgado que, mediante sentencia de 17 de julio de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante FOMAG. 4 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. demanda, razón por la que interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal que, en sentencia de 9 de octubre 2020, confirmó lo dispuesto por el a quo. I.3 Fundamentos de la solicitud El actor indicó que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales invocados por cuanto en las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo por: i) falta de aplicación del numeral 1 del

artículo 15 de la Ley 91 de 29 de diciembre de 19895 sobre el régimen prestacional de los docentes nacionalizados y; ii) desconocimiento de los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003. Arguyó que no se puede pretender destinar el alcance de un régimen -Ley 33 de 29 de enero de 19856-, para quienes expresamente estaban excluidos de su aplicación, desfavoreciendo de esta forma sus derechos laborales, pues insistió en que el régimen aplicable no es otro que el previsto en la Ley 91 de 1989, mismo que indica que la pensión de jubilación de los docentes nombrados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, debe ser liquidada “con base en el 75% del salario mensual promedio del último año”. Resaltó que la sentencia SUJ-014-CE-S2-2018 de 25 de abril de 20197, no podía ser tenida en cuenta para resolver su caso concreto, comoquiera que los docentes oficiales, cuyo ingreso se produjo antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, deben ser reliquidados conforme la Ley 91 de 1989 y, por tanto, tiene derecho a que su pensión se reliquide con base en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. I.4. Pretensiones El actor solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Se ordene por parte de este H. Juez Constitucional la nulidad parcial de los fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,

en fechas 17 de julio de 2019 y 9 de octubre de 2020, por indebida interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por desconocimiento de normas que contienen expresas prohibiciones legales respecto del régimen pensional aplicable al accionante y por desconocimiento del concepto de salario aceptado por nuestra C.P. y por los tratados internacionales de la OIT ratificados por Colombia y en su lugar ORDENAR que se emita una nueva providencia que se ciña a lo establecido en la Ley 91 de 1989, régimen aplicable al docente de acuerdo a sus condiciones laborales, probadas en el proceso […]. I.5. Defensa I.5.1.- El Tribunal solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia y, subsidiariamente, se deniegue el amparo solicitado, toda vez que no se han desconocido las garantías del actor. 5 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 6 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 680012333000201500569-01. Sostuvo que el actor pretende desconocer los principios de cosa juzgada y de doble instancia, a través de esta acción constitucional, la cual, por demás, no reúne los requisitos señalados por la Corte Constitucional para que sea procedente.

I.5.2.- El Juzgado pese a ser notificado en debida forma de la acción de tutela de la referencia, guardó silencio. I.6. Intervinientes I.6.1.- La Nación – Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y el Departamento de Caldas, vinculados por tener interés directo en las resultas del proceso, no emitieron pronunciamiento alguno.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los

parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio

iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales

derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [10 ] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h . Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitand o sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto)

En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 17 de julio de 2019 y 9 de octubre de 2020, proferidas por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, por medio de las cuales se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00244-02. A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia habida cuenta que, a juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por: i) falta de aplicación del numeral 1 del artículo 15 de la Ley 91 de 29 de diciembre de 19898 sobre el régimen prestacional de los docentes nacionalizados y; ii) desconocimiento de los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003. Añadió el actor que no se puede pretender destinar el alcance de un régimen -Ley 33 de 29 de enero de 19859-, para quienes expresamente estaban excluidos de su aplicación, desfavoreciendo de esta forma sus derechos laborales, pues insistió en que el régimen aplicable no es otro que el previsto en la Ley 91 de 1989, mismo que indica que la pensión de jubilación de los docentes nombrados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, debe ser liquidada “con base en el 75% del salario mensual promedio del último año”.

De otro lado, resaltó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que la sentencia SUJ-014-CES2-2018 de 25 de abril de 201910, no podía ser tenida en cuenta para resolver su caso concreto, comoquiera que los docentes oficiales cuyo ingreso se produjo antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, deben ser reliquidados conforme la Ley 91 de 1989 y, por tanto, tiene derecho a que su pensión se reliquide con base en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios Es del caso advertir que si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos, tanto la providencia de 17 de julio de 2019 proferida por el Juzgado como la dictada el 9 de octubre de 2020 por el Tribunal, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados a la sentencia proferida por el ad quem, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso. Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, ii) determinar si el Tribunal incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente alegados. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la

Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y vulneró sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable11 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados. 8 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 9 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 680012333000201500569-01. 11 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Verificado lo anterior, corresponde determinar si el Tribunal incurrió en los defectos endilgados al proferir la providencia de 9 de octubre de 2020, dentro del

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00244-02, para lo cual la Sala analizará los siguientes temas: i) Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno; ii) Desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones; iii) Sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018; y, iv) análisis del caso concreto. Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno En el ordenamiento interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de los que disponen las personas y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad12 y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. Asimismo, vale la pena resaltar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado13 para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó

jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36, inciso 3°, excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que establecía el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 201014. Desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones En ese entendido, la sentencia proferida el 4 de agosto de 201015 por la Sección Segunda del Consejo de Estado al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación incluidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, precisó que: i) debían ser reconocidas con el 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicio, siempre que prestara o hubiere prestado 20 años continuos o 12 Preámbulo de la Ley 100. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 2012-00143-01. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 2006-0750901. 15 Proferida dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2006-0750901. discontinuos de servicios y tuviera 55 años de edad y ii) con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que estas no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, ello, en los términos de la Ley 33 de 1985. Lo anterior implicaba que, para determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición, se debía observar la normativa del régimen que le aplicaba antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sin que pudiera acudirse a disposiciones distintas, en consonancia con el principio de inescindibilidad16 de la norma. Esta tesis fue reiterada en sentencia de unificación de 25 de febrero de 201617, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2013-01541-01. Sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2018, en los términos del artículo 271 del CPACA, sentó jurisprudencia y fijó las siguientes reglas y subreglas sobre: i) el ingreso base de liquidación establecido para el régimen de transición de las personas que cuentan con un régimen pensional especial y ii) de los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación. Textualmente, señaló:

“[…] 84. Planteadas así las tesis sobre el IBL aplicable en el régimen de transición, la Sala advierte que el aspecto que ha suscitado controversia es el periodo que se toma en cuenta al promediar el ingreso base para fijar el monto pensional, pues el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 preveía como IBL el “salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”, mientras que el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado an