CE-1001-03-15-000-2021-01079-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz para cuestionar decisión inhibitoria [E]sta Sala, a través del fallo de 16 de diciembre de 2019, resolvió un asunto similar y precisó que, conforme a lo dispuesto en la sentencia de 8 de mayo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación, se advertía que en aquellos casos en los que se profiere una decisión inhibitoria injustificada resulta procedente el recurso extraordinario de revisión, amparado en la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela no cumple con el requisito general de la subsidiariedad porque se afirma que se incurrió en la vulneración de garantías iusfundamentales como consecuencia de haberse dictado un fallo inhibitorio y, en tal evento, el demandante tiene la potestad de interponer el recurso extraordinario de revisión, el cual es el mecanismo de defensa idóneo y eficaz para controvertir la decisión aquí censurada. (…) Ante tal circunstancia, mal puede concluirse que la situación fáctica planteada en el presente asunto requiere de la intervención del juez constitucional para la protección de los derechos fundamentales de los actores, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez natural de la causa, máxime cuando no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que su solicitud de amparo procediera como

mecanismo transitorio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 5º.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01079-00(AC)

Actor: PEDRO CASTRO PÉREZ y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Pedro Castro Pérez, Florián Nieves Olarte, Norberto Amado Chacón y Pablo Santa María Cruz, en contra de la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por la

Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA

Los ciudadanos Pedro Castro Pérez, Florián Nieves Olarte, Norberto Amado 1. Chacón y Pablo Santa María Cruz solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el interior del medio de control de reparación directa número 25000-23-26-000-2007-00527-01.

II. HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA De conformidad con lo planteado en la demanda de tutela, los hechos y razones

2. que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Manifiestan que los señores Campo Elías Galvis González y Elsa Galvis

2.1. González promovieron querella de lanzamiento por la presunta ocupación de hecho que ejercían los señores María Teresa Rodríguez de López, Patricia López, Diego López Rodríguez y José López, sobre los predios denominados «Mes y medio», «Los Sabanales», «El Cóndor» y «La Villa de Pedro e Isabel», antes conocido como «Las Mercedes». Aducen que el trámite a la querella referida le correspondió al Alcalde del 2.2. municipio de Tocancipá, quien delegó el ejercicio de esta función al inspector de Policía del municipio de Tocancipá. Relatan que en el trámite de dicha actuación se incurrió distintas 2.3. irregularidades que afectaron su derecho fundamental al debido proceso y que, no obstante, dichas irregularidades, el 7 de octubre de 2005, se ordenó la entrega del inmueble en favor de los querellantes. Señalan que entre el 10 y el 14 de octubre de 2005 el Inspector de Policía del 2.4. municipio de Tocancipá ejecutó la decisión adoptada el 7 de octubre de 2005 y, en consecuencia, entregó materialmente los predios denominados «Mes y medio», «Los Sabanales», «El Cóndor» y «La Villa de Pedro e Isabel» a los señores Campo Elías Galvis González y Elsa Galvis González, antes denominados como «Las Mercedes». Con base en lo anterior, los señores Patricia López Rodríguez, María Teresa 2.5.

Rodríguez de López, Froilán Nieves Olarte y Pedro Castro Pérez, promovieron demanda de reparación directa, en contra del municipio de Tocancipá, a efectos de que se repararan los daños padecidos por estos con ocasión de la operación administrativa defectuosa en la que incurrió la entidad territorial, al resolver la querella de lanzamiento por ocupación promovida por los señores Campo Elías Galvis González y Elsa Galvis González. Indican que, mediante sentencia de 20 de marzo de 2012, el Tribunal 2.6. Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C negó las pretensiones de la demanda. Aseveran que la providencia judicial de primera instancia fue apelada, por lo 2.7. que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, mediante sentencia de 28 de febrero de 2020, modificó la decisión impugnada y, en su lugar, se declaró inhibida para fallar el asunto. Indican que la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de 2.8. Estado – Sección Tercera – Subsección C, incurrió en una violación directa de los artículos 29, 90 y 229 superiores.

III. PRETENSIONES El extremo accionante, en su demanda de tutela, formuló las siguientes

3. pretensiones: […] Por lo expuesto anteriormente solicito a la Sala que tutele los derechos fundamentales al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia y en consecuencia se dejé sin efectos la sentencia dictada por la Sección Tercera Subsección C, Consejo de

Estado, el 28 de febrero de 2020 en el expediente No 25000-23-26000-2007-00527-01 (46791), demandantes Patricia Rodríguez y Otros. Demandado Municipio de Tocancipá, la cual quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 2020 e igualmente se ordene dictar la sentencia de reemplazo que corresponda. […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 18 de 4. marzo de 2021, admitió la acción de tutela promovida por los ciudadanos Pedro Castro Pérez, Florián Nieves Olarte, Norberto Amado Chacón y Pablo Santa María Cruz en contra de la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por la

Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En la referida providencia se vincularon, como terceros con interés directo en los 5. resultados del proceso, al municipio de Tocancipá, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y a los señores Gregory Enrique de Antonio Rojas, Patricia López Rodríguez y María Teresa Rodríguez de López. Asimismo, se solicitó la remisión, en calidad de préstamo, del expediente número 25000-23-26-000-2007-00527-00/01 (46791).

V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas,

6. éstas se pronunciaron en los siguientes términos: El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, mediante escrito

6.1. suscrito por el consejero ponente de la decisión, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de amparo con base en los siguientes argumentos: […] 1. La Sala en el fallo reprochado estimó necesario estudiar, en primera medida, si la jurisdicción administrativa es competente para juzgar las decisiones proferidas por las entidades territoriales en juicios policivos de lanzamiento por ocupación de hecho.

2. Al punto, se puso de presente que el artículo 82 del CCA disponía, de manera clara, que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”. Precepto legal que se encontró justificado, por cuanto, atendiendo la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa, se entiende que las decisiones proferidas en procesos policivos aun cuando son jurisdiccionales tienen un carácter provisional y no hacen tránsito a cosa juzgada material, por lo que el daño que pudieran producir no es definitivo. Sin embargo, se agregó que no ocurre lo mismo cuando el daño proviene de la inejecución de la medida policiva, que no constituye una decisión jurisdiccional propiamente dicha, sino una actuación administrativa para su cumplimiento.

3. De conformidad con lo expuesto en precedencia, se concluyó que en el sub examine la parte actora no cuestiona la inejecución de la orden proferida en un procedimiento policivo de lanzamiento, sino una decisión de carácter jurisdiccional adoptada por las autoridades administrativas en un procedimiento policivo de lanzamiento, la cual,

como se vio, constituye un acto jurisdiccional provisorio que solamente hace tránsito a cosa juzgada formal […]. El municipio de Tocancipá, mediante escrito de 5 de abril de 2021, se opuso 6.2. a la prosperidad de las pretensiones de la presente acción de amparo, porque la sentencia proferida por la Sección Tercera – Subsección C de esta Corporación «cumplió con los presupuestos señalados en [la jurisprudencia constitucional para sustentar la] decisión inhibitori[a] en la falta de jurisdicción». En consonancia con lo anterior, señaló que la jurisprudencia constitucional ha 6.3. admitido la posibilidad de proferir decisiones inhibitorias en los eventos en los que se encuentren «justificados y motivados de manera adecuada». El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – 6.4. Subsección A, mediante escrito de 6 de abril de 2021, manifestó que se abstenía de pronunciarse sobre la acción de amparo de la referencia porque esta versaba en contra de la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela 7. presentada por los ciudadanos Pedro Castro Pérez, Florián Nieves Olarte, Norberto Amado Chacón y Pablo Santa María Cruz en contra de la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de

19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20172 y en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado. VI.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: 8. a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Si ello es así, determinar: b) Si la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes, al modificar la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, declararse inhibida en el interior del proceso de reparación directa número 68001-33-33-013-201500405-02. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos 9. planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas en el interior de un proceso de acción de tutela; procediendo posteriormente a (ii) 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

resolver el caso concreto, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20123, la Sala Plena del Consejo de Estado 10. cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte 11. Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia 12. constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al 13. juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial4, la sentencia C-590

de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución5. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una 14. demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole 3 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 4 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 5 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.

Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión6» que se encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de 15. procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la 16. Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto Los ciudadanos Pedro Castro Pérez, Florián Nieves Olarte, Norberto Amado

17. Chacón y Pablo Santa María Cruz, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el interior del medio de control de reparación directa número 25000-23-26-000-2007-00527-01. Los accionantes sostienen que en la sentencia enjuiciada incurre en una 18. violación directa de los artículos 29, 90 y 229 superiores. VI.4.1. Del requisito general de subsidiariedad en el sub judice La Corte Constitucional, reiteradamente, ha sostenido que la acción de tutela 19. contra una providencia judicial resulta improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: «(i) el asunto está en trámite7; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios8; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico»9. 6 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 7 La subregla mencionada ha sido aplicada en las sentencias SU-1299 de 2001, T-886 de 2001, T-212 de 2006, T-113 de 2013, T-103 de 2014, entre otras. 8 Al respecto, la sentencia C-590 de 2005 afirmó que es “un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales

ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”. Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. La subregla jurisprudencial expuesta previamente fue aplicada en la sentencia SU-858 de 2001, SU-1299 de 2001, entre otras. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. EN el mismo sentido ver la Sentencia T001 de 2017. Asimismo, esta Sala de Decisión se ha pronunciado en diferentes 20. oportunidades sobre el requisito general de subsidiariedad de la acción de tutela. Por ejemplo, en sentencia de 25 de abril de 2019, refiriéndose a este, dijo: «la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable10». Así las cosas, se evidencia eje medular de la presente acción de tutela consiste 21. en que la autoridad judicial accionada violó los artículos 29, 90 y 229

constitucionales porque profirió una decisión inhibitoria en el interior del proceso de reparación directa número 25000-23 - 26-000-2007-00527-00/01. Esta Sala, a través del fallo de 16 de diciembre de 201911, resolvió un asunto 22. similar y precisó que, conforme a lo dispuesto en la sentencia de 8 de mayo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación, se advertía que en aquellos casos en los que se profiere una decisión inhibitoria injustificada resulta procedente el recurso extraordinario de revisión, amparado en la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. La Sala Plena de la Corporación sostuvo lo siguiente: […] Los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos. Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada […]12 En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela no cumple 23. con el requisito general de la subsidiariedad porque se afirma que se incurrió en la vulneración de garantías iusfundamentales como consecuencia de haberse dictado un fallo inhibitorio y, en tal evento, el demandante tiene la potestad de

interponer el recurso extraordinario de revisión, el cual es el mecanismo de defensa idóneo y eficaz para controvertir la decisión aquí censurada. 10 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2018-04033-01(AC), Sentencia de 25 de abril de

2019. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 11 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2019-04750-00(AC), Sentencia de 16 de diciembre de

2019. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,sentencia de 8 de mayo de 2018, expediente con radicado número11001-03-15-000-1998-00153-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

Ante tal circunstancia, mal puede concluirse que la situación fáctica planteada 24. en el presente asunto requiere de la intervención del juez constitucional para la protección de los derechos fundamentales de los actores, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez natural de la causa, máxime cuando no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que su solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio13. Por los anteriores razonamientos, la Sala declarará improcedente la solicitud de 25. amparo de la referencia, por incumplimiento al requisito general de procedibilidad atinente a la subsidiariedad.

F A L L A: PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, conforme

con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de

1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN 13 Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria; (2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la

urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997). Consejera de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado