CE-1001-03-15-000-2021-01470-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL - No se acreditó la existencia de error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa en el fondo de la decisión / MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO - Liquidación de crédito / TERMINACIÓN DEL PROCESO - Compensación de la obligación / CLÁUSULA DE INDEMNIDAD - Aplicación La parte accionante sostiene que la sentencia que resolvió el proceso ejecutivo no contenía ninguna autorización para aplicar la cláusula de indemnidad y tampoco para compensar la obligación, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto procedimental al declarar la terminación del proceso por dichas razones. (…) la parte accionada se pronunció tanto de la aplicación de la figura de la indemnidad como de la compensación, para efectos de estudiar sobre la declaratoria del fin del proceso ejecutivo. Sobre dicho punto, en primer lugar, señaló que en la providencia de segunda instancia que resolvió el proceso ejecutivo no se estableció la improcedencia de la cláusula de indemnidad ni de la compensación, sino que la misma se limitó a determinar si, al usarla, el titulo ejecutivo perdía claridad y expresividad, concluyendo que la obligación mantenía sus características. (…) En segundo lugar, en relación con la compensación, sostuvo que esta figura es un modo de extinguir las obligaciones, por lo que puede ser tenida como una excepción de mérito y solicitar su aplicación en el trámite posterior de liquidación del crédito para demostrar la satisfacción de la condena impuesta. En ese sentido, no es admisible el argumento que la oportunidad para

solicitarla se encontraba precluida, teniendo en cuenta que está vigente mientras la obligación sea exigible. (…) esta Sala de Subsección no encuentra que se haya incurrido en un defecto procedimental, ni en ninguna causal específica de procedibilidad, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar la interpretación dada por el juez de lo contencioso administrativo en el auto acusado, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia. (…) se negarán las pretensiones de la acción de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C. veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01470-00(AC)

Actor: ASOCIACIÓN DE PADRES DE FAMILIA DE LOS NIÑOS USUARIOS

DEL HOGAR INFANTIL CAPERUCITA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la acción de tutela presentada por la Asociación de Padres de Familia de los Niños Usuarios del Hogar Infantil Caperucita, actuando por conducto de apoderado, en contra del Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de las providencias de 19 de

noviembre de 2019 y 2 de octubre de 2020, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con número de radicación 05001-33-33-030-201700177-00.

I. ANTECEDENTES La solicitud de protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso se fundamenta en los siguientes:

1. HECHOS La parte accionante presentó demanda ejecutiva en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF), pretendiendo el pago de lo adeudado por la ejecución del Contrato de Aportes No. 17422012, por valor de $420.836.352, liquidación de crédito que fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 29 de noviembre de 2018, que aprobó la misma por valor de $579.613.366 a fecha 28 de noviembre de 2018.

El ICBF presentó solicitud de compensación de la obligación fundamentada en la aplicación de la cláusula de indemnidad plasmada en el contrato ejecutado, de acuerdo con la cual, la ejecutante adeudaba las sumas que debió pagar la entidad con ocasión de las condenas originadas en las reclamaciones laborales resueltas por la justicia ordinaria, habiendo entonces lugar a compensar las obligaciones entre las partes. El Juzgado Treinta Administrativo Oral de Medellín, mediante auto del 19 de noviembre de 2019, resolvió la solicitud precitada y dispuso aplicar la cláusula Vigésimo Cuarta del Contrato de Aportes N° 1742-2012 celebrado entre las partes y, en consecuencia, declaró compensada la obligación a cargo del ICBF por valor de $576.613.366 en favor de la

parte accionante, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia de 2 de octubre de 2020.

2. PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: «Con todo respecto, solicito al Honorable Consejo de Estado que mediante el procedimiento constitucional y legalmente establecido para el efecto,

TUTELE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO y a la

IGUALDAD de la ASOCIACIÓN DE PADRES DE FAMILIA DE LOS NIÑOS USUARIOS DEL HOGAR INFANTIL CAPERUCITA y, en consecuencia, deje sin efectos la decisión emitida por LA SALA QUINTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, el 2 de octubre de 2020, y ordene a dicha Sala emitir un nuevo pronunciamiento, dentro de un término razonable, en el que se resuelva conforme al Código General del Proceso, el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Juez Treinta Administrativo de Medellín del 19 de noviembre de 2019».

3. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, con la expedición de las providencias de 19 de noviembre de 2019 y 2 de octubre de 2020, respectivamente, incurrieron en:  Defecto procedimental: por cuanto las sentencias que resolvieron la demanda ejecutiva hicieron tránsito a cosa juzgada y son inmodificables, por lo que no contenían ninguna autorización para aplicar la cláusula de indemnidad y tampoco para compensar

la obligación. En ese sentido, señaló que (i) la excepción de compensación debe alegarse en el proceso, es decir, no puede declararse de oficio; (ii) los alegatos de conclusión son el último momento del cual disponen las partes para alegar un «hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda»; y (iii) el juez solo está autorizado para pronunciarse sobre la compensación en la sentencia. Por lo tanto, si el Tribunal Administrativo de Antioquia consideraba que se podía aplicar la cláusula de indemnidad y, por tanto, compensar las sumas de dinero que tuviera que pagar el ICBF, así lo debió señalar en la parte resolutiva de la sentencia que resolvió la segunda instancia del proceso ejecutivo.

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 12 de abril de 2021, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Treinta Administrativo de Medellín, como accionados, y al ICBF, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.

Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo necesario, interviniera en el presente asunto.

5. INTERVENCIONES 5.1. El Juzgado Treinta Administrativo Oral de Medellín remitió copia del expediente digital No. 2017-00177-00. 5.2. El ICBF, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, allegó

informe de forma extemporánea y solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela por no advertirse vulneración alguna de derechos fundamentales. 5.3. Las demás partes guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».1

Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración, de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si:  ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad contra providencias judiciales? 1 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución

Política. De resultar afirmativo el anterior interrogante se resolverá si:  ¿El Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y del Tribunal

Administrativo de Antioquia, con la expedición de las providencias de 19 de noviembre de 2019 y 2 de octubre de 2020, respectivamente, proferidas dentro del proceso ejecutivo con número de radicación 05001-33-33-030-2017-00177-00, incurrieron en un defecto procedimental y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la Asociación de Padres de Familia de los Niños Usuarios del Hogar Infantil Caperucita? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) el defecto procedimental y iii) el estudio del caso concreto.

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 1100103-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son:

1. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii. Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa,

tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela. Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

1. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi. Que no se trate sentencias de tutela. 3.1.1. En el presente caso, advierte la Sala de Subsección que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia

constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la parte accionada incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados. Así mismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; y se tiene, igualmente, que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la última de las providencias cuestionadas fue notificada mediante edicto desfijado el 5 de octubre de 2020 y la acción de tutela se presentó el 8 de abril del año en curso. No se trata de irregularidades procesales ni de una tutela contra tutela. 3.2. DEFECTO PROCEDIMENTAL En aspectos generales, el defecto procedimental se origina cuando el juez o la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales actúan completamente al margen del procedimiento judicial establecido4. La jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto puede configurarse bajo dos modalidades: (i) defecto procedimental absoluto, y (ii) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto5. En lo que refiere al defecto procedimental absoluto, ha dicho la Corte Constitucional que este se materializa cuando el o los administrador(es) de justicia: «[…] “se aparta[n] por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe[n] a un trámite completamente ajeno al pertinente –desvía[n] el cauce del asunto-, o ii) omite[n] etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción

de una de las partes del proceso” 6 o porque iii) “pasa[n] por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”7 […]». En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, este ocurre cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera 4 Corte Constitucional. Sentencias C-590 de 2005 y T-367 de 2018. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014. 6 Corte Constitucional, Sentencias T-327 de 2011, T-352 de 2012, T-398 de 2017 y T-367 de 2018. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013. que sus actuaciones generan una denegación de la justicia8. Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se inaplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales de cada caso en concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto

oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar9. Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto para el defecto procedimental absoluto como el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requiere: i) que trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales10.

4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve la acción de tutela interpuesta por la Asociación de Padres de Familia de los Niños Usuarios del Hogar Infantil Caperucita, actuado por conducto de apoderado, en contra del Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, ocurrida con ocasión de la expedición de las decisiones de 19 de noviembre de 2019 y 2 de octubre de 2020, 8 Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012. 9 Corte Constitucional, Sentencias T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T-289 de 2005 y T-053 de 2012.

10 Corte Constitucional, Sentencias, C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014. respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con número de radicación 05001-33-33-030-2017-00177-00. El estudio a realizar por esta Sala de Subsección se centrará en los argumentos señalados por la parte accionante en relación con la providencia de 2 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por ser esta la última actuación acusada. Así las cosas, para resolver se considera: 4.1. La parte accionante sostiene que la sentencia que resolvió el proceso ejecutivo no contenía ninguna autorización para aplicar la cláusula de indemnidad y tampoco para compensar la obligación, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto procedimental al declarar la terminación del proceso por dichas razones. Al respecto, de los argumentos que sirvieron de fundamento para el auto acusado, se tiene que la parte accionada se pronunció tanto de la aplicación de la figura de la indemnidad como de la compensación, para efectos de estudiar sobre la declaratoria del fin del proceso ejecutivo. Sobre dicho punto, en primer lugar, señaló que en la providencia de segunda instancia que resolvió el proceso ejecutivo no se estableció la improcedencia de la cláusula de indemnidad ni de la compensación, sino que la misma se limitó a determinar si, al usarla, el titulo ejecutivo perdía claridad y expresividad, concluyendo que la obligación mantenía sus características. Sobre esto, expuso: «Lo analizado en dicha providencia se limitó a determinar si en

aplicación de dicha cláusula, el título ejecutivo complejo presentado (Contrato y liquidación), perdía sus características de claridad y expresividad, de lo que se concluyó que el valor que la misma entidad había declarado adeudar al contratista ($420.836.352), contenido en la liquidación realizada, constituía una obligación clara, expresa y exigible en favor de éste, independiente del derecho que tenía la entidad para deducir del valor adeudado, lo cancelado por concepto de sentencias judiciales, frente a lo cual se indicó procedería la figura de la compensación de obligaciones. Es así como desde la decisión de continuar con la ejecución por las sumas adeudadas, se indicó que la aplicación de la cláusula de indemnidad entre las partes resultaba procedente y en virtud de ello, esta Sala comparte la decisión del A quo al señalar que del valor adeudado, la entidad estaba en el derecho de deducir lo que debió cancelar en virtud de las diferentes condenas judiciales». En segundo lugar, en relación con la compensación, sostuvo que esta figura es un modo de extinguir las obligaciones, por lo que puede ser tenida como una excepción de mérito y solicitar su aplicación en el trámite posterior de liquidación del crédito para demostrar la satisfacción de la condena impuesta. En ese sentido, no es admisible el argumento que la oportunidad para solicitarla se encontraba precluida, teniendo en cuenta que está vigente mientras la obligación sea exigible. 4.2. Dicho lo anterior, esta Sala de Subsección no encuentra que se haya incurrido en un defecto procedimental, ni en ninguna causal específica de procedibilidad, sino que lo pretendido por la parte

accionante es cuestionar la interpretación dada por el juez de lo contencioso administrativo en el auto acusado, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia. Sobre este punto, es necesario reiterar que los procedimientos adelantados no pueden ser revividos a través de la tutela, de manera que se convierta la sede constitucional en un mecanismo no consagrado por el ordenamiento jurídico para estudiar lo señalado por el juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones y análisis que le sirvieron de soporte. Se debe prescindir, entonces, de cualquier razonamiento que implique discrepancia con el juicio que el fallador haya realizado cuando no se estructure una situación fáctica en la cual se vislumbre lesión de derechos, en atención a que la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria. Por lo anterior, al no advertirse vulneración alguna de derechos fundamentales, se negarán las pretensiones de la acción de tutela presentada por la Asociación de Padres de Familia de los Niños Usuarios del Hogar Infantil Caperucita, actuando por conducto de apoderado, en contra del Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. FALLA PRIMERO.- NIÉGASE el amparo solicitado a través de la acción de tutela presentada por la Asociación de Padres de Familia de los Niños Usuarios del Hogar Infantil Caperucita, actuando por conducto de apoderado, en contra del Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO.- De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGÍSTRASE la presente providencia en la plataforma SAMAI. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS