CE-1001-03-15-000-2021-02433-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN EN EL DEBER DE PROTECCIÓN – Persona que denunció amenazas, asesinada en atentado terrorista / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN – No se acreditó / RIESGO EXCEPCIONAL – Familiares de alcalde no son agentes del Estado [P]ara la Sala resulta imperioso concluir que la medida de protección adoptada por la Policía Nacional se ajustaba las necesidades y era proporcional a las amenazas recibidas por la víctima. (…) Con base en lo anterior, esta Sección no evidencia que el material probatorio dé cuenta de una falla en el servicio relacionada con que el Estado omitió adoptar medidas de protección y mitigación del riesgo. Lo anterior porque la señora Toro González tenía un esquema de seguridad que resultaba proporcional a la naturaleza de las amenazas que había recibido en el pasado. (…) En segundo lugar, tampoco tiene vocación de prosperidad el argumento de los actores, en el que sostienen que el Estado es responsable por los daños padecidos por la familia Gómez Silva debido a una actuación tardía de la fuerza pública para repeler el ataque terrorista.(…) Sobre este punto, la Sala debe señalar que la presunta tardanza a la que se hace alusión, no tiene la entidad de atribuir al Estado los daños causados a los demandantes con ocasión del ataque terrorista, porque el hecho generador del daño antijurídico fue la instalación y explosión de la bomba, cuya onda explosiva le causó graves lesiones

al joven [H.D.G.S.] y la muerte a [D.F.S.T.]. (…) En ese orden de ideas, la presunta respuesta tardía de la Policía Nacional para repeler el ataque terrorista no tuvo ninguna incidencia en el hecho generador del daño, el cual, se itera, consistió en la instalación del artefacto explosivo y su detonación, a partir del cual resultó lesionado [H.D.G.S.]. (…) En tercer lugar, tampoco es admisible el argumento de los accionantes, según el cual se configuró un evento de riesgo excepcional porque la señora Sandra Elena Toro González era la hija del mandatario local. (…) Al respecto, la Sala debe señalar que la condición de agente del Estado o representante del Estado no se construye a partir de vínculo de parentesco entre una persona y un agente del Estado. Así, aunque la persona que fue objeto del ataque terrorista era la hija del mandatario municipal, lo cierto es que ella no ostentaba dicho cargo y, debido a ello, no es posible predicar que la señora [S.E.T.G.] era un agente del Estado. (…) Ahora bien, en gracia de discusión y de aceptarse la tesis de los accionantes, consistente en que la señora Toro González por ser hija del alcalde municipal actuaba como representante del Estado, la Sala encuentra que tampoco es posible imputar a la Nación – Ministerio de la Defensa Nacional – Policía Nacional la creación del supuesto riesgo excepcional, porque la señora [S.E.T.G.] no tenía ninguna relación o vinculo de parentesco con funcionarios de la Policía Nacional, sino que su relación consanguínea era única y exclusivamente con el alcalde municipal. (…) Significa

lo anterior que incluso de aceptarse la tesis de la accionante, la responsabilidad tampoco recaería en la entidad demandada porque la señora [S.E.T.G.], contra quien iba dirigido el ataque terrorista, no tenía ninguna relación con la Policía Nacional, sino que su relación de parentesco era con el representante del municipio de Puerto Asís. (…) cuarto lugar, la Sala estima que la declaratoria del hecho de un tercero en el sub judice, resultaba razonable si se tiene en cuenta que, en efecto, la magnitud y la forma del atentado terrorista resultaba imprevisible para la entidad demandada, conforme se expuso previamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02433-00 (AC)

Actor: HERNÁN DAVID GÓMEZ SILVA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, a través de apoderada judicial, en contra de la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño –

Sala Primera de Decisión.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA

Los ciudadanos Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva,

1. María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, quienes actúan a través de apoderada judicial, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, dentro del medio de control de reparación directa con número de radicado 86001-33-40-0022013-00128-01, y mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

II. HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan 2. la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Manifiestan que la señora Sandra Elena Toro, residente del municipio de

2.1. Puerto Asís de Putumayo, fue víctima de amenazas contra su vida y por ello tenía un esquema de seguridad que consistía en un agente de la Policía Nacional que la acompañaba todos los días entre las 8:00 a.m. y las 6:00 p.m. Refieren que el 13 de enero de 2011 hubo un atentado terrorista en contra de la 2.2. señora Sandra Elena Toro y, como consecuencia del mismo, el joven Hernán David Gómez Silva resultó gravemente lesionado. Señalan que, aunado a lo anterior, tuvieron que abandonar su lugar de 2.3. domicilio y que fueron víctimas de desplazamiento forzado, ya que fueron testigos

del ataque terrorista. Con ocasión a lo anterior, el joven Hernán David Gómez Silva y su grupo 2.4. familiar conformado por Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que le fuesen reparados los daños padecidos. Exponen que, mediante sentencia de 23 de octubre del 2017, el Juzgado 2.5. Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa accedió a las pretensiones de la demanda. Comentan que la decisión de primera fue apelada y que el Tribunal 2.6. Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2020, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la excepción de hecho de un tercero. Explican que la sentencia de 11 de noviembre de 2020 incurrió en un defecto 2.7. fáctico, en una decisión sin motivación, en un defecto sustantivo y en una violación del artículo 90 constitucional.

III. PRETENSIONES La parte accionante formuló, en su demanda de tutela, las siguientes

3. pretensiones: […] 5.1.- PRINCIPALES PRIMERA. Tutelar los Derechos Fundamentales de mis poderdantes al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, y los que su señoría encuentre pertinentes vulnerados por El Tribunal

Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión. SEGUNDO. Subsecuentes de lo anterior se determine dentro de las cuarenta y ochos horas siguientes a la providencia que decida de fondo

el control de legalidad de las actuaciones de la entidad accionada y en lo pertinente se solicita respetuosamente el apego al debido proceso y se proceda a confirmar la sentencia de primera instancia emitida por el

H. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, en fecha del veintitrés (23) de octubre del 2017. 5.2 SUBSIDIARIAS TERCERO. Condénese a la accionada en costas procésales y demás gastos que demande la presente ACCIÓN DE TUTELA. […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El consejero de Estado a cargo de la sustanciación de este proceso, mediante 4. auto de 13 de mayo de 2021, admitió la acción de tutela promovida por la parte actora en contra de la sentencia de 20 de noviembre de 2020, proferida por el

Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión. En la referida providencia se vincularon, como terceros con interés directo en los 5. resultados del proceso, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa. Aunado a lo anterior, se solicitó en préstamo el expediente contentivo del 6. proceso de reparación directa número 86001-33-40-002-2013-00128-00/01.

V. INTERVENCIONES Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas,

7. se produjeron las siguientes intervenciones: La Policía Nacional, mediante escrito de 20 de mayo de 2021, se opuso a la 7.1. prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela por las siguientes razones:

1. los derechos fundamentales de la parte accionante no fueron desconocidos por la autoridad judicial, y ii) la acción de tutela es improcedente en el sub judice, ya que no se está en presencia de un perjuicio irremediable.

Las demás entidades accionadas y vinculadas optaron por guardar silencio. 7.2.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la acción de tutela 8. presentada por Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, a través de apoderada judicial, en contra de la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, en virtud de lo previsto en el el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de mayo de 20212 y en armonía con el Acuerdo 080 de 2019, que regula de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.

VI.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: 9. a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la sentencia 11 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, vulneró los derechos constitucionales fundamentales de los accionantes, en

tanto que la referida providencia judicial revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa número 86001-33-40-002-2013-00128-00/01. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos 10. planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20123, la Sala Plena del Consejo de Estado 11. cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte

12. Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia 13. constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al 14. juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial4, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución5. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una 15. demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 3 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 4 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 5 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de

jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole

de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión6” que se encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de 16. procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la 17. Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto Los ciudadanos Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva, 18. María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, quienes actúan a través de apoderada judicial, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, dentro del medio de control de reparación directa con número de radicado 86001-33-40-0022013-00128-01, y mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda. Los accionantes sostienen que la sentencia enjuiciada incurrió en un defecto 19. fáctico, en una decisión sin motivación, en un defecto sustantivo y en una

violación del artículo 90 constitucional. Sin embargo, la Sala debe precisar que, aunque los actores consideran que se 20. incurrió en los precitados defectos, se advierte que los argumentos que sustentan la presente acción de tutela se enmarcan, en realidad, dentro de la órbita del desconocimiento del precedente jurisprudencial y del defecto fáctico, por ello se analizará si la providencia objeto de tutela incurrió en las referidas causales de procedibilidad. VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 6 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. Ahora bien, la Sala encuentra que, acuerdo con los parámetros planteados, se 21. cumplen los requisitos generales de procedencia. Con base en los siguientes argumentos: En el escrito de tutela se invoca la vulneración de derechos de orden 21.1. fundamental como lo son la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. La acción de tutela fue promovida dentro de un término razonable, habida 21.2. cuenta de que la sentencia judicial objeto de tutela fue notificada el 26 de noviembre de 2020 y la solicitud de amparo se instauró el 11 de mayo de 2021. Esto quiere decir que la acción de tutela se promovió antes del término de seis meses considerado como razonable por esta Corporación. La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales 21.3. fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela. No se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no es

21.4. necesario efectuar un análisis al respecto. La acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un 21.5. proceso de idéntica naturaleza o índole. Los accionantes no cuentan con otro mecanismo judicial para que se protejan 21.6. los derechos que estiman como vulnerados, por lo que la acción de tutela se erige como el único medio de defensa judicial a través del cual pueden obtener el amparo de los derechos fundamentales que anuncian como vulnerados. VI.4.2. Análisis de los requisitos específicos de la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia 22. de la acción de tutela, la Sala abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por los accionantes. VI.4.2.1. Caracterización del desconocimiento del precedente jurisprudencial En cuanto a estos defectos, debe señalarse que la jurisprudencia7 ha entendido 23. por precedente, la sentencia o el conjunto de sentencias proferidas con anterioridad al asunto que debe resolverse que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de i) patrones fácticos y ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso. Se debe distinguir entre el precedente horizontal y el vertical, teniendo en 24. cuenta la autoridad que profiere la providencia. Así, el primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las

7 Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. “La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción. Un juez -individual o colegiadono puede separarse, sin una explicación 25. suficientemente y sustentada del precedente fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del precedente establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes. En este contexto, se destaca que el desconocimiento del precedente puede ser 26. alegado de dos formas, a saber: i) como causal autónoma, cuando la providencia judicial enjuiciada se aparta de un precedente contenido en sentencias proferida por la Corte Constitucional, y ii) como defecto sustantivo, el cual se configura

cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical fijado por la jurisdicción contenciosa y sin justificación suficiente, lo cual conduce a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo8. La jurisprudencia constitucional también ha diferenciado los conceptos de

27. antecedente y precedente, así9: […] El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos, interpretaciones, preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad […]10”. (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso […]11. VI.4.2.2. Caracterización del defecto fáctico De conformidad con lo previsto en la sentencia T-008 de 2019 de la Corte 28. Constitucional, este defecto se presenta cuando el operador jurídico decide

separarse por completo de los hechos debidamente probados, y resuelve a su arbitrio el asunto jurídico sometido a su consideración, o cuando aprecia una prueba allegada al proceso que se encuentra viciada. También se configura cuando la autoridad judicial a pesar de que en el proceso existen elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en 8 Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. “La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 T-102 de 25 de febrero de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 T-292 de 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Vargas. 11 Texto tomado de la sentencia de 27 de noviembre de 2015, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo

de Estado, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente. VI.4.2.3. De la responsabilidad del Estado por actos terroristas Resulta pertinente señalar que el régimen de responsabilidad del Estado por 29. actos terroristas tiene como fundamento constitucional la cláusula general de responsabilidad del artículo 90 de la Constitución Política, norma cuyo tenor literal dispone: […] El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas […]. El Consejo de Estado, a través de la Sección Tercera de esta Corporación, ha 30. reconocido que el Estado puede ser hallado responsable por los daños causados a los particulares, como consecuencia de lo que la jurisprudencia ha denominado como «actos violentos de terceros». En dicho contexto, la jurisprudencia contenciosa prevé que la responsabilidad del Estado se puede ver comprometida en razón a: i) una falla en el servicio, ii) la materialización de un riesgo excepcional, y iii) un daño especial, o también cuando agentes del Estado participan, en conjunto con terceros, o facilitan a los terceros las acciones violentas causantes del daño antijurídico. El precedente jurisprudencial de la Corporación, en la materia, se encuentra 31. contenido en la sentencia de unificación de 20 de junio de 2017, a través de la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó las reglas jurisprudenciales

en el régimen de responsabilidad del Estado por los actos terroristas realizados por terceros. De la lectura de la sentencia de unificación resulta importante señalar que «la 32. Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación a fin de atribuirle responsabilidad al Estado, [por lo que] tampoco el juez contencioso administrativo podía escoger un único título de imputación para juzgar este tipo de casos, toda vez que en función de la situación fáctica probada dentro del proceso los escenarios podrían variar». Por ende, «el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en 33. consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado». Con base en lo anterior, cabe iterar que es el juez contencioso quien, en cada 34. caso particular, debe determinar cuál es el título de imputación aplicable, a efectos de analizar si existió o no responsabilidad del Estado. Ahora bien, el juez contencioso debe tener en consideración que, para la 35. prosperidad de las pretensiones de la demanda de reparación, desde la perspectiva del título de imputación de falla en el servicio, resulta indispensable que se encuentre acreditado que el atentado terrorista era previsible y resistible por las autoridades públicas y que, no obstante lo anterior, el Estado omitió adoptar medidas para revertir la situación, para mitigarla o para prevenirla. Por otra parte, si el operador judicial se inclina por la aplicación de un título de 36. imputación de naturaleza objetiva, entre ellos, el riesgo excepcional, es

indispensable que se acredite en el plenario que «el acto violento [estaba] dirigido en contra de altos funcionarios, bienes o elementos representativos del Estado y que el fundamento de imputación, esto es, el riesgo creado por la administración a la población civil o a sus bienes sea cierto y lícito y de naturaleza excepcional, es decir, caracterizado por exceder las cargas públicas en relación con el provecho o utilidad para el Estado y la sociedad». Por último, si el título de imputación que pretende utilizar el operador judicial es 37. el daño especial, resulta necesario que se acredite la existencia de una «conducta estatal (…) lícita, no riesgosa y que se ha desarrollado en beneficio del interés general, pero produce al mismo tiempo un daño de naturaleza grave o anormal que impone un sacrificio mayor a un individuo o grupo de individuos determinado con lo que se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas, el fundamento de la responsabilidad será también objetivo bajo la modalidad de daño especial». Al respecto señala la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado lo siguiente: […] [E]n el caso de los daños producidos por actos terroristas provenientes de terceros cuya responsabilidad del Estado ha sido declarada a la luz del título de imputación de daño especial, se requiere la intervención positiva, legítima y lícita de la entidad estatal; por consiguiente, a fin de que sea viable el resarcimiento solicitado, se debe establecer que el daño proviene de una acción positiva y lícita estatal; a contrario sensu, se excluiría de uno de los elementos estructurantes de la responsabilidad como lo es la imputabilidad […]. (Negrillas de la Sala)

VI.4.2.1.3. Solución del caso concreto En primer lugar, y como fundamento del desconocimiento del precedente, los 38. accionantes sostienen que la decisió