CE - 10_250002326000200700764011SENTENCIA20220509190243_TCListadoTitulados133124217579225746-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 18 de marzo de 2022

Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa (Decreto 1 de 1984) Temas: Reparación directa – Responsabilidad extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad – Ausencia de prueba del daño Síntesis del caso: La demandante principal afirmó que fue privada de la libertad con ocasión del proceso penal adelantado en su contra por la presunta comisión del delito de peculado por acción. Dicha actuación finalizó con sentencia absolutoria a su favor Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 8 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, que declaró la caducidad de la acción.

La Sala es competente para proferir esta providencia por tratarse de un recurso de apelación en contra de una sentencia emitida por un Tribunal Administrativo, con independencia de la cuantía de las pretensiones solicitadas en la demanda, de conformidad con lo previsto por el artículo 73 de la Ley 270 de 19961.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada;

1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 23 de mayo de 2007, Elcida Molina Méndez, con su grupo familiar, presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, para obtener la reparación de los perjuicios que, según afirmó, sufrió con ocasión de la privación de su libertad ocurrida dentro del proceso penal No. 22.855, adelantado en su contra por la presunta comisión del delito de prevaricato por acción2. 1 De acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto de Unificación de 9 de septiembre de 2008, radicación No. 11001-03-26-000-2008-00009-00.

2 Folios 1 al 41 del cuaderno No. 1.2 del tribunal. Mediante Auto de 9 de diciembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, admitió la adición y aclaración de la demanda, en la que se Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________

2. En la demanda se formuló la siguiente pretensión declarativa (se

trascribe): “1º. Que la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, son administrativamente responsables por los perjuicios materiales y morales causados a mis mandantes, con motivo de la investigación arbitraria e injusta que conllevó el proferimiento de medida de aseguramiento de detención preventiva sustituida por detención domiciliaria contra la doctora ELCIDA MOLINA MÉNDEZ, dentro del proceso penal No. 22.855 que cursó en la Corte Suprema de Justicia, (Radicado U.I. 7.541 de la Unidad Nacional de Fiscalías Delegada ante la Corte Suprema de Justicia de la Fiscalía General de la Nación)”3.

3. Por lo anterior, solicitó que se condenara a la entidad demandada a

pagar los siguientes montos: Perjuicio Demandante Calidad Monto Elcida Molina Méndez Víctima directa 1.000 SMLMV4 Jenny Adriana Santander 1.000 SMLMV Hija de la víctima Molina Perjuicios Elsy Liliana Santander Molina Hija de la víctima 1.000 SMLMV morales Rosa Molina Méndez Hermana de la víctima 1.000 SMLMV Ana Francisca Molina 1.000 SMLMV Hermana de la víctima Méndez

Lucro cesante:

93 SMLMV

Elcida Molina Méndez Víctima directa Perjuicios Daño emergente: materiales 348 SMLMV Rosa y Ana Francisca Molina Daño emergente: Hermanas de la víctima Méndez 44 SMLMV Perjuicios por daño a la A favor de cada una de las demandantes 2.000 SMLMV

vida de relación

4. Finalmente, pidió que se diera cumplimiento a lo previsto por el artículo 178 del C.C.A.

5. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante refirió, en síntesis, los siguientes hechos: solicitaron nuevas pruebas y se señaló que “los hechos enunciados en la demanda guardan relación con la medida de aseguramiento de detención preventiva proferida contra la Doctora Elcida Molina Méndez, mediante Resolución de fecha 25 de septiembre de 2003, la cual fue dejada sin efecto por la Sala de Casación de la Corte

Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 25 de mayo de 2005” (folio 84 del cuaderno No. 1 del tribunal). Debido a lo anterior, durante el proceso solo se analizó la privación injusta de la libertad alegada por la parte demandante. 3 Folio 6 del cuaderno No. 1.2. del tribunal. 4 La expresión “SMLMV” se refiere a salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2 de 8

Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ 6. 1) El 8 de agosto de 2003, la fiscalía profirió resolución de apertura de instrucción en contra de Elcida Molina Méndez, por la supuesta comisión del delito de prevaricato por acción. La actuación se radicó bajo el número

7.541. 7. 2) Lo anterior, con ocasión de la denuncia formulada por Gladys María Montes, quien afirmó que la aquí demandante había incurrido en ese delito, al proferir, en calidad de fiscal delegada, la Resolución de 17 de julio de 2003, dentro del proceso No. 53.963, mediante la cual ordenó la entrega definitiva de un vehículo y dispuso la preclusión de la investigación. 8. 3) El 25 de septiembre de 2003, el ente acusador le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva, sustituida por detención domiciliaria, y el 9 de diciembre de 2003 cerró la etapa instructiva. 9. 4) El 19 de agosto de 2004 revocó la medida de aseguramiento y, el 23 de agosto siguiente, profirió resolución de acusación en su contra. 10. 5) El 25 de mayo de 2005, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, profirió sentencia de única instancia, en la que absolvió a Elcida Molina Méndez de los cargos imputados, por atipicidad de la conducta. 11. 6) La medida de aseguramiento nunca se hizo efectiva, dado que la entonces sindicada estaba privada de la libertad, con ocasión de la medida impuesta dentro del proceso penal No. 7.228, adelantado en su contra, también, por la supuesta comisión del delito de prevaricato por acción. Dicha actuación finalizó con sentencia absolutoria a su favor, por lo que la parte actora presentó demanda de reparación directa en contra de la Fiscalía General de la Nación. 12. 7) Los mencionados procesos penales tuvieron origen en “la

persecución que se impuso en las fiscalías de Cúcuta por parte del señor Fiscal General de la Nación para la época, doctor Luis Camilo Osorio Isaza”, consistente en “la política de depuración implantada contra todos los fiscales que no fueran afectos (…) a la organización paramilitar del Bloque Catatumbo”.

13. De acuerdo con lo afirmado por la parte actora, en el proceso penal se presentaron las siguientes actuaciones: 1) El 8 de agosto de 2003, la fiscalía profirió resolución de apertura de instrucción en contra de Elcida Molina Méndez, por la supuesta comisión del delito de prevaricato por acción; 2) el 25 de septiembre de 2003 se le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva, sustituida por detención domiciliaria; 3) el 9 de diciembre de 2003 cerró la etapa instructiva; 4) el 19 de agosto de 2004 se revocó la medida de aseguramiento; 5) el 23 de 3 de 8

Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ agosto siguiente se profirió resolución de acusación en su contra y 6) el 25 de mayo de 2005, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, profirió sentencia de única instancia, en la que absolvió a la demandante principal de los cargos imputados. 1.2. Posición de la parte demandada

14. El 3 de noviembre de 2010, la Fiscalía General de la Nación presentó escrito de contestación a la demanda, en el que se opuso a las pretensiones formuladas, con fundamento en que el daño alegado no estaba probado5.

Al respecto, sostuvo que la demandante principal no estuvo privada de la libertad con ocasión de la medida de aseguramiento impuesta dentro del proceso penal No. 7.541 – radicado No. 22.855 en etapa de juicio-, dado que esta nunca se hizo efectiva, porque la entonces procesada se encontraba detenida por cuenta de la medida de aseguramiento decretada en la investigación penal No. 7.228. En todo caso, sostuvo que actuó conforme a derecho, que los montos solicitados por concepto de perjuicios estaban sobrestimados, y formuló la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. 1.3. Sentencia de primera instancia

15. El 8 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, profirió Sentencia de primera instancia, que declaró la caducidad de la acción6. En ese sentido, señaló que, la sentencia que puso fin al proceso penal fue proferida el 25 de mayo de 2005, y como no se allegó la constancia de ejecutoria, el término se contaría desde ese día. Por lo tanto, la parte actora tenía hasta el 28 de mayo de 2007 -día hábil siguiente al vencimiento del términopara presentar la demanda en oportunidad. Sin embargo, la radicó el 16 de enero de 2008,

es decir, cuando ya habían pasado los 2 años previstos por el artículo 136, numeral 8, del C.C.A. 1.4. Recurso de apelación

16. El 9 de abril de 2013, la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda,

5 Folios 88 al 102 del cuaderno No. 1 del tribunal. 6 Folios 228 al 231 del cuaderno No. 1 del tribunal. En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción de reparación directa; SEGUNDO: Sin condena en costas; TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría liquídense los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes al interesado. Pasados 2 años sin que hubieran sido reclamados dichos remanentes, se considerarán prescritos a favor de la Rama Judicial”. 4 de 8

Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ dado que no había operado la caducidad de la acción7. De acuerdo con el sello de la Oficina de Apoyo Judicial de Cúcuta, la demanda fue presentada personalmente el 22 de mayo de 2007, es decir, cuatro días antes del vencimiento del término, razón por la cual debía estudiarse el

fondo del asunto.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán; 2.2. Identificación del daño; 2.3. Costas 2.1 Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán

17. La parte demandante pretende la indemnización de los perjuicios que, según afirmó, le fueron causados con ocasión de la privación de la libertad de Elcida Molina Méndez ocurrida dentro del proceso penal que se siguió en su contra. De otro lado, la Fiscalía General de la Nación sostiene que no se debe declarar su responsabilidad patrimonial en este caso, debido a que no se demostró el daño alegado.

18. Se encuentra probado en el expediente que, en contra de la demandante principal se adelantó un proceso penal por la presunta comisión del delito de peculado por acción, el cual finalizó con sentencia absolutoria a su favor8. En esta providencia, la Sala estudiará el fondo del asunto porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar, entre ellos, la presentación de la demanda dentro del término legal. En efecto, la sentencia que puso fin al proceso penal fue proferida el 25 de mayo de 2005 y, si bien no se cuenta con la constancia de ejecutoria, de acuerdo con las respectivas normas procesales, debió quedar ejecutoriada, por lo menos, el 16 de junio de 20059. Por tanto, como la demanda se presentó el 23 de mayo de 200710, la acción se ejerció dentro del término de 2 años previsto por el artículo 136, numeral 8, del C.C.A., tal y como se señaló en el recurso

de apelación.

19. Así las cosas, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia, dado que negará las pretensiones de la demanda, al no haberse

7 Folios 233 al 235 del cuaderno No. 1 del tribunal. 8 Sentencia proferida el 25 de mayo de 2005 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Folios 121 al 188 del cuaderno No. 2 del tribunal. 9 En el resuelve de la sentencia se señaló que, contra esa providencia no procedía recurso alguno, dado que se trataba de un proceso de única instancia (folio 188 del cuaderno No. 2 del tribunal). Ahora bien, si se tiene en cuenta el artículo 180 de la Ley 600 de 2000 -norma procesal vigente-, que regulaba la notificación por edicto de una sentencia, dicha decisión debió quedar ejecutoriada, por lo menos, el 16 de junio de 2005. En efecto, según el edicto que obra a folio 192 del cuaderno No. 13 del tribunal, este se desfijó el 13 de junio de 2005, por lo que después corrió el término de ejecutoria, los días 14,15 y 16 de junio de 2005. En consecuencia, este último día habría quedado ejecutoriada la aludida providencia. 10 Se tiene en cuenta la fecha del acta individual de reparto del Tribunal Administrativo de Norte de Santander (folio 382 del cuaderno No. 2 del tribunal), toda vez que en la demanda no consta la fecha de su presentación. De acuerdo con el Auto de 11 de octubre de 2007, dicho despacho remitió el proceso, por competencia, al

Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 387 y 388 del cuaderno No. 2 del tribunal). 5 de 8

Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ probado el daño alegado. Con este fin, la Sala profundizará en las razones por las cuales no se encuentra acreditada la afectación del derecho a la libertad y, finalmente, declarará improcedente la condena en costas. 2.2. Identificación del daño

20. En este caso, el hecho alegado como generador del daño deriva de la medida de aseguramiento de detención preventiva, sustituida por detención domiciliaria, que le fue impuesta a Elcida Molina Méndez, con ocasión del proceso penal No. 22.855 -U.I. 7.541-, que se adelantó en su contra por la presunta comisión del delito de peculado por acción. De las pruebas que obran en el expediente se advierte que, en efecto, a la demandante principal le fue impuesta medida aseguramiento dentro del mencionado proceso, sin embargo, esta nunca se hizo efectiva.

21. Según la Resolución de 25 de septiembre de 2013, mediante la cual se resolvió su situación jurídica, para esa fecha, la entonces procesada se encontraba “cobijada por detención preventiva, sustituida por detención domiciliaria”, decretada dentro del proceso penal No. 21.841 -U.I. 7.228-. Por

lo tanto, se ordenó “hacer efectiva la medida cautelar personal cuando desaparezca la medida de aseguramiento (…) proferida dentro de la radicación 7.228”11. Luego, mediante providencia de 19 de agosto de 2014, la Fiscalía delegada ante la Corte Suprema de Justicia revocó la mencionada medida de aseguramiento impuesta dentro de la actuación penal que dio origen al presente proceso, sin embargo, señaló que, “como por cuenta de este proceso no pesa materialmente sobre la sindicada medida alguna restrictiva de la libertad, no procede la concesión de ésta”12.

22. Lo anterior encuentra respaldo en las copias del proceso penal No. 21.841 -U.I. 7.228-, en las que se observa que Elcida Molina Méndez estuvo privada de la libertad, pero con ocasión de la medida de aseguramiento impuesta en esa investigación penal. De hecho, en la demanda se señaló que, en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander cursaba un proceso de reparación directa contra la Fiscalía General de la Nación, por la detención ocurrida en dicha actuación, y que la medida cautelar de carácter personal que se impuso en proceso penal No. 22.855 -U.I. 7.541-, nunca se materializó por la situación descrita.

23. El daño en los casos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad consiste en la lesión efectiva de la libertad del individuo, lo cual no se advierte en el presente asunto. El hecho de que la medida de aseguramiento de detención preventiva nunca se materializara, impide

11 Folio 37 del cuaderno No. 2 del tribunal. 12 Folio 94 del cuaderno No. 2 del tribunal.

6 de 8

Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ entender este caso bajo ese supuesto, al no haberse vulnerado, de manera cierta, este derecho fundamental.

24. Así las cosas, la Sala negará las pretensiones de la demanda, pero no porque encuentre probada la caducidad de la acción, como se concluyó en la sentencia de primera instancia, sino al no haberse acreditado la existencia del daño causado por el Estado, por la presunta privación injusta de la libertad

de Elcida Molina Méndez. 2.3. Costas

25. En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto por el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la ley, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida el 8 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, que declaró la caducidad de la acción.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas.

CUARTO: Por Secretaría de la Sección, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 7 de 8

Radicación: 25000-23-26-000-2007-00764-01 (48.485)

Actor: Elcida Molina Méndez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 8 de 8