CE - 10_470012333000202100403011SENTENCIACONFIRMA20220324144709_TCListadoTitulados133113697596151140-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022)

CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 47001-2333-000-2021-00403-01

Solicitante: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY

Accionado: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS

Tema: INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS COMO CAUSAL DE

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONCEJALES SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante, en contra de la sentencia de 9 de diciembre de 2021, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, quien resultó elegido para el período constitucional 2016-2019.

I. ANTECEDENTES I.1. La solicitud de pérdida de investidura

1. El ciudadano Hernando Zabaleta Echeverry, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-, presentó solicitud1 con el fin de que se decrete la pérdida de la investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, elegido para el período constitucional 2016-2019, al considerar que incurrió en: (i) la prohibición

descrita en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, dirigida a los familiares de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, lo que, a juicio del solicitante, dio lugar a la transgresión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto como causal de pérdida de investidura en el numeral 2°del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y, (ii) en la comisión de la conducta prevista el numeral 3° del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, asociada a la indebida destinación de dineros públicos. 1 Documento 01. Demanda. Pdf. Expediente digital. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS I.1.1. Los hechos sustento de la solicitud

2. La Sala destaca, como hechos relevantes que sustentan la solicitud de pérdida de investidura, los siguientes: (i) el concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, cuando fungió como presidente de la corporación pública de elección popular celebró los Contratos de Prestación de Servicios ADFIN 011 de 1° de febrero de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016, con la señora Ledis Palomino Barraza, cónyuge del también

concejal Daniel Sánchez Marmolejo, sin contar con estudios previos, tal y como se puede evidenciar en la página del SECOP que avalaran la necesidad a satisfacer, el monto a pagar o las calidades que debe cumplir el contratista, con la finalidad de favorecerse políticamente y derivar un beneficio económico a favor de la contratista, en desmedro de los recursos públicos y del interés general, y (ii) el señor Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza se encuentran casados desde el 21 de diciembre de 1985 y su relación matrimonial es conocida ampliamente en los círculos sociales y políticos de la ciudad de Santa Marta. 1.1.2. La causal de pérdida de investidura invocada en la demanda

3. El solicitante invocó la prohibición prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 según la cual los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y sus parientes en los grados enunciados en esa norma no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente; así como lo dispuesto en los numerales 2° y 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, normas que disponen que los concejales y diputados perderán su investidura por haber violado el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y por indebida destinación de dineros públicos.

4. Justificación de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000. En cuanto a esta última norma se refiere, el accionante,

luego de transcribir el contenido del referido artículo 49 -norma que señala que los cónyuges de los concejales municipales y distritales no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa ni indirectamente-, expresó que, a pesar de la existencia de una prohibición expresa «[…] que dispone una incompatibilidad para contratar a la esposa de un concejal», el inculpado decidió de manera libre, voluntaria y consciente apartarse del ordenamiento jurídico para favorecer a la cónyuge del entonces concejal Daniel Sánchez Marmolejo, mediante la celebración de contratos de prestación de servicios para favorecerse desde el punto de vista político y derivar un beneficio económico a favor de la contratista. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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5. Justificación de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994: indebida destinación de dineros públicos. Luego de reproducir el contenido del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, sobre el principio de economía destacó que, previo a la apertura de un proceso de selección, o la firma del contrato en el caso de que la modalidad de contratación sea la directa, deben elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos.

6. A su juicio, el concejal inculpado tomó provecho de la contratación directa y de su condición de ordenador del gasto, para celebrar los contratos de prestación de servicios ADFIN 011 de 1 de febrero de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016, con la señora Ledis Palomino Barraza, sin contar con los estudios previos «[…] que justificaran la necesidad y el monto de los tres contratos que sin justificación le regaló», tal y como lo demuestran las capturas de pantalla de la plataforma del SECOP I.

7. Por otro lado, y en relación con el análisis del elemento subjetivo, anotó que el inculpado estaba en condiciones de comprender los hechos configurativos de las causales de pérdida de investidura invocadas en la demanda, porque tenía la condición de profesional, contaba con 24 años de experiencia como concejal y ha fungido en varias oportunidades como presidente de la corporación; lo que ubica su conducta en el escenario del dolo. En este orden de ideas, no atendió las normas jurídicas y resulta evidente que le era exigible otra conducta.

8. Para terminar, sostuvo que el inculpado de manera libre y voluntaria celebró contratos de prestación de servicios con la señora Ledis Palomino Barraza, cónyuge del también concejal Daniel Sánchez Marmolejo, para favorecerse políticamente y derivar un beneficio económico a favor de la contratista en desmedro de la defensa del interés general, quedando acreditado el elemento de la culpabilidad como lo exige la Corte Constitucional, en Sentencia SU-474 de 2000.

I.2. Trámite de la solicitud de pérdida de investidura en la primera instancia

9. La magistrada del Tribunal Administrativo del Magdalena a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 12 de noviembre de 20212, admitió la demanda y ordenó la notificación personal al acusado y al agente del ministerio público, en los términos de los artículos 9 y 10 de la Ley 1881 de 2018. 2 Documento 06. Auto que admite. Pdf. Expediente digital.

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SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS I.3. La contestación de la demanda por el acusado

10. El concejal accionado, por conducto de apoderado judicial, dio contestación oportuna a la demanda3, esgrimiendo los siguientes argumentos:

11. En lo que atañe a la prohibición prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, mencionó que por estos mismos hechos cursó una investigación disciplinaria en la Procuraduría Regional del Magdalena, radicada bajo el número IUS E-2018 076178, IUC D-2018-63-01133813, en contra de los señores Juan Carlos Palacios Salas, Carlos Alberto Pinedo Cuello y Daniel Sánchez Marmolejo, la cual culminó con el archivo de la investigación, al constatarse que si bien la señora Ledis Palomino

Barraza para la vigencia 2016-2017, estuvo vinculada con el concejo distrital de Santa Marta, a través de Contratos de Prestación de Servicios suscritos por el inculpado, en su condición de presidente de la corporación pública, lo cierto era que mediante la Escritura Pública No. 2714 de 19 de diciembre de 2005 de la Notaría Segunda del Círculo de Barranquilla se declaró la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico y la liquidación de la sociedad conyugal entre los señores Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza.

12. Indicó que no era cierto que los Contratos de Prestación de Servicios ADFIN 011 de 1 de febrero de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016 no contaran con los estudios previos, teniendo en cuenta que, en la inspección realizada por la Procuraduría Regional del Magdalena a los archivos del concejo del distrito de Santa Marta se aportaron todas las carpetas de los contratos celebrados con la profesional Ledis Palomino Barraza, debidamente foliadas, documentos que sí reposan en el SECOP.

13. Anotó que el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 contiene una prohibición dirigida a los familiares de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, y no comporta una causal de pérdida de investidura de los servidores públicos de elección popular, en este caso, de los concejales.

I.4. Trámite del proceso judicial en primera instancia

14. La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 29 de noviembre de 20214, abrió el proceso a pruebas y fijó fecha para la realización de la audiencia prevista en el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018, el día 6 de diciembre de 2021, hora: 9:30 am. En el día y hora señalada se celebró la audiencia pública, en cuyo desarrollo intervinieron el solicitante, el señor agente del ministerio 3 Documento 07 Contestación demanda. Pdf. Expediente digital. 4 Documento 08. Auto que fija fecha. Requiere. Pdf.

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SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS público en la primera instancia y el acusado. La parte demandante y el señor Procurador presentaron sus intervenciones por escrito.

15. Intervención del solicitante. La parte demandante solicitó que se descarte el análisis sobre la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, al reconocer que mediante la Escritura Pública 2714 de 19 de diciembre de 2005 de la Notaría Segunda del Círculo de Barranquilla se declaró la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico y la liquidación de la sociedad conyugal entre los señores Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza, quedando

legalmente divorciados. Empero, insistió en la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, en razón a que los referidos contratos no contaron con estudios previos desconociendo el principio de planeación y publicidad en la contratación estatal. Además de lo anterior agregó que se transgredió el principio de economía, pues, en lugar de haberse suscrito un solo contrato se fraccionó en cuatro (4), lo cual, en su opinión, generó unos mayores costos de funcionamiento para el concejo del distrito de Santa Marta5.

16. Intervención del señor agente del Ministerio Público. El Procurador 43

Judicial II para Asuntos Administrativos emitió concepto en el cual solicitó que se debía mantener la investidura del concejal acusado.

17. En primer término, afirmó que no resulta posible encuadrar la prohibición del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, como causal de desinvestidura, en tanto que dicha norma consagra una prohibición dirigida para sus parientes, pero no comporta la desinvestidura de los servidores públicos de elección popular.

18. En segundo lugar, aseguró que no resultaba cierto que los contratos de prestación de servicios suscritos entre la Mesa Directiva del concejo distrital de Santa Marta y la señora Leidis Palomino Barraza no hubieren contado con los respectivos estudios de conveniencia y de mercado, pues las piezas que obran en el proceso disciplinario dan cuenta de su existencia. Con todo, precisó que la eventual omisión de publicar dichos documentos en el SECOP dentro de los tres (3) días siguientes a su elaboración podría eventualmente dar origen a un proceso

disciplinario. De esta manera y en concepto del señor agente del Ministerio Público no se logró demostrar el elemento objetivo y teleológico de la causal endilgada, esto es, que el fin perseguido por el inculpado hubiere sido destinar indebidamente los dineros públicos. 5 En síntesis, solicitó que «[…]se levante la investidura del demandado por haber incurrido en la causal de destinación indebida de recursos públicos, al haber hecho es un fraccionamiento, indebido, innecesario y antieconómico de un mismo objeto contractual para dársela a una misma persona en cuatro contratos, sin contar ninguno de ellos con estudios previos serios que avalaran la necesidad, el monto a pagar y la duración de los mismos y ocasionándole al Concejo Distrital de Santa Marta unos mayores gastos de funcionamiento por el mayor consumo de elementos de oficina, cafetería, servicios públicos y horas de trabajo de los funcionarios de planta que tuvieron relación con el proceso contractual, como el jurídico, el contador y el pagador». Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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19. Por último, anotó que los alegatos de conclusión no constituyen una oportunidad para introducir nuevos argumentos de aquellos que fueron esgrimidos en la demanda, motivo por el cual se abstenía de emitir pronunciamiento alguno relacionado con los presuntos sobrecostos derivados del fraccionamiento del

contrato y la presunta vulneración del principio de economía y de planeación.

20. Intervención del acusado. Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, por lo que solicitó que se debían despachar negativamente las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura.

I.5. La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena

21. La Sala Plena del Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia el día 9 de diciembre de 2021, en virtud de la cual denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, quien resultó elegido para el período constitucional 2016-20196. En este sentido,

dispuso: «[…] FALLA: Primero: Declárase probada de oficio, la caducidad del medio de control de la referencia en relación con los hechos configurativos de las señaladas causales con anterioridad al 10 de noviembre de 2016, de acuerdo con las razones vertidas en la parte considerativa de esta providencia Segundo: Deniégase la solicitud de desinvestidura del señor Juan Carlos Palacio Salas, en su calidad de concejal del Distrito de Santa Marta periodo (sic) 2016-2019, formulada, a través del medio de control de pérdida de investidura, por el señor Hernando Zabaleta Echeverry, de conformidad con los motivos que precedentemente se exponen en este proveído.

Tercero: En firme esta decisión, archívese el expediente de la referencia, dejando las constancias de rigor».

22. Previo a abordar el asunto de fondo, teniendo en cuenta que la causal de pérdida

de investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades e indebida destinación de dineros públicos se edifica en la celebración de los Contratos ADFIN 011 de 1° de febrero de 2016, ADFIN 042 de 3 de junio de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016, precisó que el análisis del término de la caducidad de la acción de pérdida de investidura se analizaría de manera individual para cada uno de los contratos.

23. En definitiva, y como quiera que la demanda fue radicada el día 10 de noviembre de 2021, según lo confirma el acta individual de reparto que obra en el proceso, 6 Documento 016. Sentencia. Pdf. Expediente digital.

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SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS concluyó que los hechos configurativos de las causales relacionados con los contratos suscritos con anterioridad al 10 de noviembre de 2016, estaban afectados de caducidad. Por ello, y en cumplimiento del artículo 6° de la Ley 1881 de 2018, aclaró que el fondo del asunto se efectuaría de cara al último de los contratos suscritos, esto es, el ADFIN 117, acuerdo de voluntades suscrito el 30 de noviembre de 2016. Hecha la anterior aclaración, entró a abordar el fondo de la litis7.

24. El estudio de la conducta prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000.

Siguiendo para tales efectos el criterio uniforme y pacífico de esta Corporación, sostuvo que el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 consagra una prohibición dirigida para los parientes de los concejales, pero no constituye causal de pérdida de investidura, pues no es posible realizar interpretaciones extensivas o analógicas. Con todo, estimó que la alegada prohibición no se configuró en el sub examine, en la medida que existe prueba de la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico entre el señor Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza, según consta en la Escritura Pública 2714 de 19 de diciembre de 2005, por lo que era evidente que sobre aquella funcionaria no pesaba tal prohibición, hecho que incluso fue aceptado por el solicitante en la audiencia pública.

25. El estudio de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. El a quo abordó el análisis de los elementos que integran la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, a partir de los requisitos que ha identificado la jurisprudencia, esto es,

(i) que se ostente la calidad de concejal; (ii) que los dineros sean públicos y, (iii) que los dineros sean indebidamente destinados. Así, encontró demostrados los dos primeros requisitos, pero no el referido a que se trate de dineros destinados de manera indebida.

26. Para tales efectos, el Tribunal se refirió a la prueba documental aportada al

proceso. Así, destacó que, entre el presidente del concejo del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas y la señora Ledis Palomino Barraza se suscribió el Contrato ADFIN 117, con el siguiente objeto: «[…] Prestación de servicios profesionales como administradora pública apoyando la gestión de la asesora de Control Interno, en todas aquellas funciones y labores que le sean encomendadas por la misma». Así mismo, la contratista se obligó a «[…] cumplir con el objeto contractual, en la forma establecida en los estudios previos y en la oferta presentada por el contratista» y también «[…] apoyar a la Asesora de Control Interno en la 7 En el contexto de la decisión, el tribunal de la primera instancia se refirió a la institución de la pérdida de investidura, como un proceso sancionatorio que forma parte del derecho punitivo del Estado, con propósitos éticos con el que se busca sancionar comportamientos contrarios a la dignidad obtenida en ejercicio del poder democrático y participativo y que se caracteriza por ser un juicio de carácter subjetivo. A renglón seguido, hizo eco a las diferencias existentes entre el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previstas como causales de pérdida de investidura de los concejales. También se refirió a los contornos de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y los eventos para su configuración, a partir de los desarrollos jurisprudenciales. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS definición de estrategias para desarrollar procesos por etapas de planeación, ejecución, evaluación, objetivación de hallazgos y comunicación de resultados».

27. Dicho documento, precisó, contrario a lo afirmado por el solicitante sí estuvo precedido de estudios previos, de la oferta de servicios, del certificado de disponibilidad presupuestal y del registro presupuestal, documentos necesarios a la luz de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, los cuales fueron aportados junto con el expediente disciplinario que fue incorporado como prueba trasladada al proceso. Luego, entonces, dichas pruebas «[…] no hacen nada distinto que demostrar que el presidente del Concejo del Distrito de Santa Marta además de estar facultado legal y reglamentariamente para suscribir contratos, este en particular no se aprecia irregularidad que lleve a tener por insatisfecha la causal alegada en la demanda».

28. Por otro lado, resaltó que el Contrato ADFIN 117 se encuentra debidamente justificado en la necesidad de contratar personal que ejerciera las actividades contratadas, a lo que agregó que se afectó el presupuesto de funcionamiento en debida forma sin que pueda predicarse, entonces, que se haya trasladado o tomado un rubro diferente para el cual fue establecido. Adujo, además, que la celebración del contrato no reportó un beneficio a favor del concejal o de la contratista si se tiene en cuenta que existen documentos que evidencian el cumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de la señora Ledis Palomino Barraza.

29. Finalmente, se adhirió a los argumentos formulados por el señor agente del Ministerio Público, en el sentido de que no se pronunciaría en relación con la exposición efectuada por el solicitante en la audiencia pública relacionada con los mayores costos y el fraccionamiento del contrato, teniendo en cuenta que dicho argumento no fue invocado, como tal, en el libelo de la demanda.

I.6. El recurso de apelación interpuesto por el solicitante

30. El accionante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, a través del cual solicita que se revoque esa decisión y, en su lugar, se acceda a la solicitud de pérdida de investidura8.

31. El recurrente fincó su reproche en relación con la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. Al respecto, insistió en que el concejal Juan Carlos Palacio Salas celebró contratos de prestación de servicios con la señora Ledis Palomino Barraza, desconociendo el principio de planeación en la contratación, pues los estudios previos no figuran en el SECOP.

8 Documento 017-Recurso Apelación Parte Demandante. Pdf. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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32. Argumentó que los estudios previos que fueron aportados al expediente

contienen una serie de inconsistencias que «denotan su elaboración a posteriori».

33. A título enunciativo, indicó que «[…] en la página 16 del archivo PDF denominado contrato 117 LEDIS PALOMINO BARRAZA (2) se tiene que, en los supuestos estudios previos, se hace referencia al CDP 228, cuando los CDP se elaboran después de que ya los estudios previos existen y concomitantemente con el contrato. [….] Otro documento ubicado en la página 21 del mismo archivo, suscrito por el demandado y dirigido a la Jefe de la Oficina Jurídica, demuestra cómo desde antes de la elaboración de los estudios previos ya se sabía que a quien debía contratarse era a una MUJER ADMINISTRADORA PÚBLICA». De esta manera, a su juicio «[…] queda absolutamente desvirtuada la utilización de los estudios previos, lo que hubo aquí fue una orden directa y dolosa del demandado, para contratar a una persona determinada ex ante, e indicando el objeto y hasta el sexo de la persona a contratar».

34. Precisó que un proceso contractual que no cuenta con estudios previos nace viciado, pues su propósito no es satisfacer el interés general sino el particular, y cuando eso ocurre no existe duda que se está realizando un uso indebido de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura.

35. Por otro lado, argumentó que hubo un uso indebido de recursos públicos con ocasión del fraccionamiento irregular del contrato, vulnerando los principios de economía y transparencia en la contratación, lo cual se tradujo en mayores costos de funcionamiento al concejo distrital de Santa Marta. En relación con este aspecto,

puntualizó: «[…] El Tribunal Administrativo del Magdalena, no tuvo en cuenta que fraccionar un mismo objeto contractual que según los “estudios” elaborados por la misma entidad era “necesario para el normal funcionamiento de la Corporación”, en cuatro contratos distintos, ocasionó mayores costos para la entidad sin que sea necesario entrar a determinar a cuánto ascienden los mismos porque es evidente, de conformidad con las reglas de la experiencia y la sana crítica, que los mayores costos sí se presentaron y para ello bastaba un simple ejercicio lógico o de comparación, con la forma en la que entidades respetuosas de las normas de la contratación estatal, adelantan sus procesos contractuales. En efecto, SÍ hubo una gestión antieconómica al adjudicarle cuatro contratos iguales a una misma persona en lugar de uno y para ello basta comparar la contratación fraccionada del demandado con la contratación de las entidades públicas de Bogotá, acá los contratos se firman desde el 15 de enero hasta el 31 de diciembre, en cumplimiento de los principios de planeación y economía se elabora un estudio previo, un contrato, un CDP, un RP, un acta de inicio y un acta de liquidación en una sola carpeta que contiene la hoja de vida del contratista con todos sus anexos. […] Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Siendo expuesta esta situación, resulta evidente, claro y diáfano, que hubo un uso indebido de recursos públicos al causársele mayores costos de funcionamiento al Concejo de Santa Marta por el fraccionamiento de los contratos y haciendo énfasis en que ninguno de los contratos celebrados en la vigencia fiscal 2016, tenía estudios previos o de mercado que hubieran sido elaborados con anterioridad al contrato […]».

36. Para terminar, indicó que los argumentos esgrimidos en la audiencia pública relacionados con el fraccionamiento del contrato fueron expuestos en el libelo de la demanda y, además de ello, la parte acusada, sí tuvo la oportunidad para pronunciarse en el escrito de contestación de la demanda en relación con este aspecto.

I.7. Trámite del recurso de apelación

37. La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en la primera instancia, mediante providencia de 24 de enero de 20229 concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el solicitante en contra de la sentencia de 9 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

38. Repartido el proceso en segunda instancia10, mediante auto de 11 de febrero de 202211 se admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018.

39. Notificada a las partes la precitada providencia judicial, solo el acusado intervino12, para lo cual afirmó que el recurso de apelación carece de fundamento fáctico y jurídico, pues se fundamenta en afirmaciones «injuriosas, malévolas,

temerarias y calumniosas», motivo por el cual solicitó la confirmatoria de la sentencia de primera instancia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

40. La Sala de Decisión y con el propósito de resolver la presente controversia abordará el análisis de los siguientes aspectos que conducirán a la solución del caso concreto: (i) la competencia; (ii) la acreditación de la condición de concejal de la parte acusada para la época de los hechos juzgados; (iii) cuestión previa: de la 9 Documento 18. Auto Concede Recurso Apelación. Expediente digital. 10 Índice 1 del Expediente digital. 11 Índice 4 del Expediente digital. 12 Índice 8 del Expediente digital.

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SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS procedencia de analizar el argumento relacionado con el fraccionamiento del contrato y los mayores costos; (iv) el planteamiento del problema jurídico a resolver en el sub judice; (v) la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y su desarrollo jurisprudencial; (vi) análisis del caso concreto y de los elementos de la causal, para finalmente arribar a (vii) las conclusiones del caso.

II.1. La competencia

41. Esta Sala de Decisión es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617; en el artículo 13 del

Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201913; y en el artículo 150 del CPACA14. II.2. La acreditación de la condición de sujeto pasivo del pres