CE - 10_760012331000200201290011SENTENCIA20220527151031_TCListadoTitulados133131842170464385-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 760012331000 20020129 001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandada: Departamento del Valle del Cauca Acción: Controversia Contractual La Sala procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de la referencia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I. LA SENTENCIA CONSULTADA

1. El 24 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la siguiente decisión1 (se transcribe literalmente, incluso, con errores): “PRIMERO. - DECLARAR no probada la excepción de caducidad de la acción formulada por el Departamento del Valle del Cauca.

SEGUNDO. - LIQUIDAR El convenio Interadministrativo No. 0397 de 2 julio de 1998 y sus respectivas adiciones, celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y el Departamento del Valle del Cauca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO. - Con fundamento en la anterior declaración, ORDENAR al Departamento del Valle del Cauca al pago de una suma de dinero equivalente a setecientos millones doscientos setenta y un mil setecientos cincuenta y cinco

pesos ($700.271.755), a favor del Instituto Nacional de VíasINVIAS, resultante de la liquidación practicada en esta providencia. CUARTO.- SIN COSTAS en esta instancia. QUINTO.- LIQUIDAR los gastos del proceso y si existieren, devolver los remanentes a la parte demandante. SEXTO.- ORDENAR para que la Secretaría proceda a inscribir el presente proveído en el sistema de justicia XXI. SÉPTIMO.- En el evento que la presente providencia no sea objeto del recurso de apelación DÉSE trámite al grado jurisdiccional de consulta conforme a lo estipulado por el artículo 184 del C.C.A”

2. El anterior proveído resolvió la demanda presentada el 21 de marzo de 2002 por el Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS, Instituto o demandante), en 1 Folio 228 a 237 cuaderno Consejo de Estado.

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca Acción: Controversia Contractual contra del departamento del Valle del Cauca (en adelante el Departamento o demandado)2, cuyas pretensiones y principales fundamentos de hecho y de derecho

son los siguientes: Pretensiones

3. El demandante solicitó que se hagan las siguientes declaraciones y condenas

(se transcribe literalmente, incluso, con errores): “PRIMERA: Que se liquide en sede judicial el contrato interadministrativo 397 de 1998, cuyo objeto consistía en ‘La Construcción y pavimentación AnsermanuevoLímites Risaralda de la carretera ToroAnsermanuevo – La Virginia’

SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al Departamento del Valle del Cauca, la devolución de los recursos no ejecutados, de acuerdo con los parámetros contractuales.

TERCERA: Que se ordene al Departamento del Valle del Cauca, el reintegro al INVIAS de los recursos no ejecutados o no invertidos, debidamente actualizados desde la fecha en que se entregaron al Departamento del Valle del Cauca, hasta la fecha que se haga efectivo el pago.

TERCERA: Que se condene a la parte demandada al pago de las agencias en derecho y demás costas que se generen con ocasión de este proceso.”

Hechos

3. La parte demandante enunció, en síntesis, los siguientes hechos: 3.1. Relató que el 2 de julio de 1998 el INVIAS y el Departamento suscribieron el contrato interadministrativo No. 0397, cuyo objeto consistió en “la Construcción y pavimentación Ansermanuevo - Límites Risaralda de la carretera ToroAnsermanuevo – La Virginia”. 3.2. Señaló que el valor del contrato se pactó en $885’000.000, de los cuales, el 50% se pagaría al Departamento una vez presentara la póliza de manejo y el 50% restante cuando el supervisor del proyecto designado por el INVIAS emitiera la certificación en la que constara que el demandado había ejecutado la obra correspondiente al ochenta por ciento (80%) del valor de la primera entrega, valor que se giraría previa verificación del cumplimiento de la obligación relacionada con la rendición de cuentas que estaba a su cargo. 3.3. Refirió que el plazo de ejecución se pactó en 12 meses que corrieron a partir

del 22 de julio de 1998, pero que, por acuerdo entre las partes contenido en documento del 21 de julio de 1999, se amplió hasta el 21 de marzo del 2000. 3.4. Mencionó que el 26 de abril de 1999 el contrato fue modificado con el fin de “dar alcance al objeto principal” en el sentido de facultar al Departamento para celebrar los contratos de elaboración de fichas prediales, interventorías, prácticas de 2 Folio 83 a 87 del cuaderno 1. 2

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca Acción: Controversia Contractual avalúos, adquisición de predios necesarios para el cumplimiento del objeto pactado; asimismo, se lo facultó para realizar los pagos de los predios, las mejoras, los botaderos y los gastos de escrituración y registro. 3.5. Por último, indicó que, desde la culminación del plazo del contrato, el INVIAS requirió al Departamento con el fin de que rindiera cuentas, reintegrara los recursos no ejecutados y se procediera a la liquidación, sin obtener respuesta positiva de su parte. Aseguró que se llevaron a cabo reuniones en las que funcionarios del demandado presentaron propuestas para el cruce de cuentas y para adelantar los reintegros del caso sin que se hubiera obtenido un resultado positivo, por lo que concluyó que la única alternativa para liquidar el negocio era la vía judicial.

4. En el acápite de fundamentos de derecho la parte demandante hizo alusión a las siguientes normas, sin sustentar las razones por las cuales se refirió a ellas:

artículo 32 de la Ley 446 de 1998 y demás concordantes; artículos 60 y 61 y concordantes de la Ley 80 de 1993; artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y Código de Procedimiento Civil. Contestación de la demanda

5. El 19 de diciembre de 2002, el Departamento contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones3. Como fundamento de su oposición expresó lo que la Sala se permite resumir de la siguiente manera: 5.1. Señaló que es verdad que la liquidación del contrato no se pudo llevar a cabo, pero advirtió que esto obedeció a causas extrañas no atribuibles al Departamento, debido a las discrepancias que surgieron respecto del pago de 5 predios por valor de $214’242.000, cuyas escrituras fueron corridas después del 21 de marzo de 2000 –fecha de terminación del plazo del contrato–. Indicó que esto se puede refrendar con el acta de recibo provisional del 2 de julio de 1998. 5.2. Dijo que rindió cuentas el 26 de septiembre de 2001 por la suma de $215’142.000 y que, por tanto, quedó un saldo pendiente de ejecutar de $669’858.000 frente al cual afirmó que el 7 de mayo de 2002 se adelantó un proceso de conciliación prejudicial por el valor de $195’439.000 correspondiente al valor de 4 predios afectados por la construcción de la Troncal del Pacifico, tramo Ansermanuevo – La Virginia, y que faltaban por adquirir 6 predios que tendrían un valor aproximado de $252’329.969, información que se había puesto en

conocimiento del INVIAS a través de oficio 1072 del 29 de abril de 2002. Agregó que para la fecha de contestación de la demanda se estaba en proceso de conciliación de 4 predios más por valor de $196’872.76. 5.3. Determinó como saldo no ejecutado la suma de $472985.240.00 resultante de descontar del valor del contrato –$885000.000– el valor de los avalúos realizados por $900.000, el de los 5 predios adquiridos con escrituras suscritas en mayo y agosto de 2000, por $214242.000 y la suma de la adquisición de los 4 predios más por valor de $196872.760. 3 Folios 112 a 116 cuaderno 1. 3

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca Acción: Controversia Contractual 5.4. Finalmente, propuso como excepciones las que llamó (i) “INNOMINADA” para que se establezca que el Departamento no tiene la obligación de indemnizar los perjuicios reclamados por la demandante, según los actos o hechos que se prueben dentro del proceso y la de (ii) “CADUCIDAD DE LA ACCIÓN”, con fundamento en que el contrato culminó el 21 de marzo de 2000, por lo que, según dijo, a la fecha de presentación de la demanda –21 de marzo de 2002– la acción ya se encontraba caducada.

Los fundamentos de la sentencia de primera instancia.

6. Como sustento de su decisión el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expresó las siguientes razones: 6.1. Declaró no probada la excepción de caducidad de la acción. Señaló que el

contrato se terminó el 21 de marzo de 2000, por lo cual, el plazo para realizar la liquidación bilateral –4 meses– corrió hasta el 21 de julio siguiente, y el de 2 meses para que se hiciera la liquidación unilateral finalizó el 21 de septiembre del mismo año; por tanto, señaló que la demanda podía presentarse hasta el 22 de septiembre de 2002. Como se instauró el 21 de marzo de ese año, concluyó que fue oportuna. 6.2. En lo que concierne a la liquidación, dijo que las partes contratantes coincidieron en la necesidad de que ese acto se realizara por vía judicial. Para proceder a ello, puso de presente, entre otras cosas, que: (i) se acreditó que el INVIAS giró al Departamento $885’000.000, según “acta de recibo provisional del contrato interadministrativo No. 0397-98” del 14 de noviembre de 2001; (ii) el supervisor del proyecto reconoció que el Departamento realizó pagos por $214’242.000 para la adquisición de los predios; (iii) el 17 de noviembre de 2001 la Secretaría de Hacienda del demandado expidió una certificación en la que se dejó evidencia de los pagos realizados por valor de $215’141.000; (iv) según certificación expedida por esa misma funcionaria, el Departamento invirtió para la ejecución del contrato la suma de $529’414.760; (v) durante los alegatos de conclusión las partes coincidieron en que el saldo que el Departamento debe reintegrar al INVIAS asciende a la suma de $354’785.240; finalmente, concluyó que (vi) el acuerdo de las partes

era coincidente con la última certificación expedida por la Secretaría de Hacienda del Departamento, por lo que el valor que debía reconocer el demandado al Instituto era el de $354’785.240 que actualizados a la fecha de la sentencia ascendieron a $700’271.755. 6.3. El 11 de abril de 2016 se ordenó tramitar el grado jurisdiccional de consulta y durante el traslado para alegar de conclusión, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES El grado jurisdiccional de consulta – objeto y alcance

7. El grado jurisdiccional de consulta ha sido instituido por el legislador como un mecanismo de protección y garantía de diferentes fines e intereses de rango superior asociados a principios y derechos fundamentales de carácter constitucional4. 4 Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-153 de 1992.

4

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca

Acción: Controversia Contractual

8. En el marco de la jurisdicción de lo contencioso administrativo tales fines gravitan, de una parte, alrededor de la protección de los intereses de sujetos procesales que han estado en una posición desventajosa desde la perspectiva de sus derechos procesales, en tanto, aun cuando estuvieron representados por un curador ad litem, no acudieron directamente al proceso para defender sus intereses y, de otra, giran en torno a la protección del interés público y se asocia, para los propósitos de la consulta, con el cumplimiento de la ley y, de la mano con ello, con

la defensa de los derechos y del patrimonio de las entidades públicas5.

9. En ese sentido, el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo6 (en adelante, CCA) disponía que el grado jurisdiccional de consulta procedía en aquellos casos en los cuales, a través de sentencia de primera instancia, se impusiera una condena en concreto7 que superara los 300 SMLM en contra de una entidad pública o en contra de quien hubiere estado representado por curador ad litem.

Adicionalmente, la norma preveía que la consulta se entendía interpuesta a favor de la entidad pública condenada o del representado por curador ad litem.

10. En virtud de tales propósitos, el mecanismo no se activa por petición que formule cualquiera de las partes del proceso para que se revise la legalidad del fallo condenatorio de primera instancia, sino que, precisamente, surge de manera oficiosa ante la falta absoluta de reparos contra esa decisión. De manera que, a diferencia de lo que ocurre en el marco de una apelación en el que la competencia del ad quem se delimita en función de los reparos de la parte impugnante8, en la consulta el juez está habilitado para revisar oficiosamente todos los aspectos que puedan llegar a comprometer la legalidad de la condena, desde los procesales hasta los de mérito, en aras de corregir la providencia en los defectos jurídicos de los que adolezca, o de confirmarla si está libre de ellos, en tanto no está limitado por una formulación de cargos de parte. En esta misma línea, en providencia del 19 de septiembre de 20189, se indicó: “Teniendo en cuenta la naturaleza y la finalidad del grado jurisdiccional de

consulta, resulta claro que el ad quem está facultado para analizar los aspectos que involucren la legalidad de la condena impuesta, entre ellos, aquellos temas procesales sin los cuales no es posible emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto son consustanciales a la labor de defensa del ordenamiento jurídico10”. 5 Corte Constitucional, sentencia C-153 del 5 de abril de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell: “La consulta se convierte en una garantía más que se otorga a las entidades de derecho público para asegurar de la mejor manera posible el valor constitucional que representa el interés general dentro del Estado Social de Derecho, habida cuenta de las consecuencias que pueda entrañar para el patrimonio público una condena adversa que carezca de una fundamentación ajustada al derecho y a la justicia (…)”. 6 Aplicable a este caso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 7 Si la condena era en abstracto la consulta procedía junto con el auto de la liquidación. 8 Y comporta también los aspectos globales y los que deban declararse oficiosamente. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de abril de 2018, Exp. 46005. C.P. Danilo Rojas Betancourth.

9 Expediente 59815, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 Cita original de la providencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 28 de mayo de 2015, exp. 53624, M.P. Hernán Andrade Rincón; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 2 de marzo de 2016, exp. 36077, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 22 de enero de 2018, exp. 41150, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; 5

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca

Acción: Controversia Contractual

11. Pues bien, definido como está que en el marco del grado jurisdiccional de consulta el juez no solo puede, sino que debe realizar un análisis minucioso de los fundamentos de la decisión y de la condena impuesta –en lo que interesa a este caso– en contra de una entidad pública, y en atención a que, para ello, debe estudiar todos los aspectos, incluso, procesales que puedan comprometer esa determinación de primera instancia en tanto son consustanciales a la labor de defensa del ordenamiento jurídico y, por esa vía, necesarios para satisfacer el propósito de proteger el interés general que inspira el mecanismo en tratándose de condenas impuestas en contra de entidades públicas, la Sala procede, con ese alcance, a

revisar la decisión adoptada por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 24 de julio de 2015, por medio de la cual ordenó al Departamento a pagarle al INVIAS la suma de $700’271.755, superior a 300 SMLM de la época.

12. Para los efectos antes indicados, y por resultar relevante para la decisión que se apresta a tomar, la Sala se detendrá inicialmente en el análisis de los siguientes aspectos: El objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: controversias

13. En el artículo 82 del CCA se consagró el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los siguientes términos: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. (…)” (énfasis agregado).

14. El texto de la norma transcrita denota que el objeto de esta jurisdicción es de naturaleza eminentemente contradictorio, en tanto se dirige a juzgar las “controversias y litigios” que puedan surgir en torno a la actividad de las entidades públicas, los cuales se trasladan al juez como tercero neutral para que, surtido el

proceso judicial respectivo en el que las partes tendrán oportunidad de esgrimir sus ataques y defensas, se pronuncie sobre aquellos y los resuelva.

15. Cabe precisar en este punto que no todo proceso que se surte ante esta jurisdicción supone propiamente un litigio entendido como el enfrentamiento o la pugna entre diversos intereses subjetivos opuestos, aunque, también se advierte, no por ello los procesos que no participan de esta condición dejan de ser contenciosos Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A auto del 3 de mayo de 2018, exp. 48301, M.P. María Adriana Marín, entre muchas otras”.

6

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca Acción: Controversia Contractual –por oposición a los procesos de jurisdicción voluntaria11–, pues, en todo caso, existen posiciones opuestas o controversiales, aunque sea a nivel meramente objetivo o legal, que se revelan en las condiciones de demandante y demandado y a través suyo siempre se busca una declaración que vincule a la parte demandada.

16. En este sentido, la doctrina autorizada señala que en las acciones de nulidad que se surten ante esta jurisdicción hay ausencia de litigio en cuanto no se pretende la reparación de un derecho conculcado ni el reconocimiento de perjuicios sufridos, sino solamente la declaración de nulidad de un acto administrativo (proceso declarativo “puro”12); mientras que cuando ese tipo de pretensiones se formulan hay un verdadero litigio con la administración (procesos de “condena o de prestación13”),

pero, advierte “en ambos casos el proceso es contencioso”14.

17. En ese contexto y para lo que interesa a este asunto, la Sala destaca que en el campo de los procesos contencioso subjetivos que se surten ante esta jurisdicción siempre se parte de la existencia previa de un litigio entre las partes que se traslada al juez para que sea éste el que lo resuelva. Entonces, básicamente, tal conflicto, a la vez que causa del proceso, es el objeto del pronunciamiento del juez y, por lo mismo, delimita su competencia.

18. Ahora, a partir del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa, se puede derivar con toda contundencia que la labor del juez no consiste, en manera alguna, en reemplazar a la administración en el ejercicio de las funciones que por ley le han sido atribuidas, ni sustituirla a ella o a los sujetos con los que interactúa en el cumplimiento de los deberes que surjan en cabeza de cada uno de ellos a raíz de tal relacionamiento; por lo mismo, no es su función, en el marco de las “controversias” asociadas a contratos estatales, reemplazar a las partes en el cumplimiento de sus deberes negociales, ni a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones 11 “En Colombia puede decirse que lo que caracteriza el proceso de jurisdicción voluntaria civil es que, inicialmente, no existe conflicto de intereses ni de voluntades, en cuanto a la petición en sí misma que inicia el proceso, y el hecho, por lo tanto, de que la declaración del juez se solicita respecto de cierta o ciertas personas y no en contra de otra”. DEVIS ECHANDÍA, Hernando. “TEORIA GENERAL DEL PROCESO”. Segunda

reimpresión, Editorial Temis S.A., Bogotá, 2017, pág. 149. 12 “Cuando el interesado solicita al juez que declare la existencia o inexistencia de un derecho o relación jurídica, sin que se trate de imponer al demandado ninguna responsabilidad, ni de alegar el incumplimiento, ni de pedir que se modifique una relación jurídica existente y que se constituya una nueva, nos hallamos en presencia de un proceso declarativo puro, que busca la certeza jurídica del derecho o la relación jurídica. (…) En lo contencioso-administrativo existen los procesos declarativos puros cuando se tramitan en acción pública para la simple declaración de nulidad de un acto de la administración, sin que pueda pedirse indemnización ni restablecimiento de derechos subjetivos vulnerados”. Ob. cit, págs. 142 y 143. 13 “Tiene lugar cuando una parte pretende frente a la otra que esta reconozca la existencia de un derecho de la primera, quede obligada por él y lo satisfaga, o que quede sujeta a las consecuencias del incumplimiento de una obligación suya y se le imponga la consecuente responsabilidad. Es decir, cuando se persigue que se imponga al demandado una condena cualquiera”. Ob. Cit, pag. 144. 14 Para explicar el proceso contencioso, el tratadista parte de su diferencia con el de jurisdicción voluntaria, así: “a) Por la posición que las partes ocupan en la relación jurídica procesal”, en la voluntaria los interesados persiguen determinados efectos jurídicos para ellos mismos, en la contenciosa los demandantes, además, buscan producir efectos sustanciales obligatorios y vinculantes para los demandados; “b) Por la posición del juez

al dictar sentencia”, en la voluntaria solo se pronuncia respecto del interesado, en la contenciosa lo hace respecto de los litigantes; “c) Por los sujetos de la relación jurídica procesal”, en la voluntaria solo hay interesado, en la contenciosa hay demandante y demandado; “d) Por el contenido de la relación jurídica procesal al iniciar el proceso”, en la voluntaria se persigue dar certeza o precisión a un derecho o legalidad a un acto, o cierto efectos jurídicos materiales, sin presentarle al juez inicialmente ninguna controversia ni litigio para su solución en la sentencia, ni siquiera se le pide una declaración contra otra persona, en la contenciosa se le pide la solución de un conflicto con el demandado, o, al menos, que haga una declaración que lo vincule; y “e) Por los efectos de la sentencia” en la voluntaria no constituye cosa juzgada, en la contenciosa sí, siempre y cuando se profiera una decisión de mérito”. Ob. cit, pág. 75. 7

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca Acción: Controversia Contractual legales, mientras tal competencia subsista, como ocurriría, por ejemplo, en la liquidación.

19. Para esta Sala, la apertura de la jurisdicción administrativa, como especie de la justicia administrativa, emerge como un instrumento jurídico de control judicial y de resolución de los conflictos originados en las relaciones del Estado con los administrados e, incluso, entre entes públicos, pero nunca como un mecanismo de coadministración, pues ello sería contrario al principio de separación de poderes. Es

por esta circunstancia que la jurisdicción contencioso - administrativa solo viene a revelarse como dispositivo de defensa y protección de los derechos e intereses que en desarrollo de las actuaciones de la administración se puedan ver comprometidos.

20. No por otra razón se afirma que la jurisdicción administrativa se asocia directamente con la noción de justicia administrativa, en tanto especie de tal género, sin que por ello sean sinónimos, pues esta última comprende el conjunto de instrumentos jurídicos encaminados a garantizar que la actividad de la administración pública se dirija a lograr la satisfacción del interés general, con pleno respeto de los derechos de los administrados, de manera que su objeto está orientado, principalmente, a servir de mecanismo de resolución de los conflictos que puedan surgir de tal interacción. Se trata de un conjunto de mecanismos de doble vía, en tanto no se limitan a controlar la actividad de la administración pública, sino que se tornan, principalmente y por esa misma vía, en dispositivos de defensa, protección o tutela de los derechos subjetivos y los intereses que pueden verse comprometidos a partir o con ocasión del actuar de la administración. La jurisdicción administrativa, por su parte, constituye uno de los instrumentos jurídicos de los que se sirve la justicia administrativa para lograr su cometido15.

21. Todo lo dicho hasta ahora confirma, como surge del contenido del artículo 82 del CCA previamente transcrito, que la función de la jurisdicción contencioso administrativa, que en Colombia está asignada, principalmente, a un órgano de carácter jurisdiccional especializado16, supone, al menos en el marco del contencioso

subjetivo, la existencia previa de un litigio originado en la pugna de intereses subjetivos contrapuestos que se pone a consideración del juez como tercero neutral, para que lo resuelva con carácter vinculante para las partes, pues a falta de ello, la intromisión de la jurisdicción implicaría patrocinar el desplazamiento de las competencias de la administración para que el juez las asuma y ejecute.

22. Precisado el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los anteriores términos, bien puede concluirse que las acciones contempladas en los artículos 85 a 87 del CCA son una clara expresión de que la jurisdicción administrativa es un mecanismo de resolución de conflictos dispuesto para la 15 Otro está dado por los procedimientos administrativos que regulan la formación de la voluntad de la administración con participación del afectado tanto en la etapa previa de creación como en la posterior a través de los recursos de la vía gubernativa. 16 Existen diversos sistemas de funcionamiento de la jurisdicción administrativa, en algunos esta función se ubica, de manera general, en cabeza de los jueces, sin distinguir una especialidad; en otros, se radica de manera exclusiva en órganos jurisdiccionales especializados que pueden pertenecer a la administración o no; en otros, se reparte entre jueces especializados y otros que no lo son. Al respecto se puede consultar: VIDAL PERDOMO, Jaime. MOLINA BETANCUR, Carlos. “Derecho Administrativo”, pág. 575. Sin embargo, sea cual fuere su sistema, su finalidad es la misma: resolver los conflictos que surgen en el marco de las actuaciones de la administración pública, con miras a la defensa y protección de los derechos que pueden resultar afectados en

desarrollo de tales actuaciones. 8

Radicación: 76001233100020020129001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vías -INVIASDemandado: Departamento del Valle del Cauca Acción: Controversia Contractual defensa, protección y tutela de los derechos e intereses que puedan resultar afectados en el marco del actuar de la administración pública y, parten, por tanto, todos estos, de un litigio previo que reclama la intervención de un tercero neutral para su resolución; de manera que es con este objeto que deben plantearse las pretensiones que se formulen a través de tales acciones, incluida la de “controversias contractuales”.

Las potestades públicas de la administración frente al contrato – irrenunciabilidad

23. En este punto, la Sala pone de relieve que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales se rigen por las disposiciones del derecho común; por tanto, están inspirados en la autonomía de la voluntad de los sujetos contratantes que al concertarse da lugar al surgimiento de una determinada relación negocial; no obstante, según esa misma norma, el régimen jurídico que los gobierna también está integrado por disposiciones especiales de derecho público17 que se erigen como garantía del cumplimiento de los fines del Estado18 y que, por ello, buscan la conservación y prevalencia del interés general y la satisfacción de las necesidades de la comunidad como fines innatos de la contratación estatal.

24. En ese sentido, el artículo 3º de la Ley 80 de 1993 señala que con la celebración de los contratos estatales se busca el cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de

los de