CE-1100-10-31-5000-2005-00259-00(AC)-2005

PROVIDENCIA QUE RECHAZA ACCION DE CUMPLIMIENTO – No es tutelable al originarse en razones de interpretación de la norma / AUTONOMIA DEL JUEZ – La Constitución le reconoce un ámbito de libertad para su interpretación / RENUENCIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTO – El rechazo de la demanda por defectos en su constitución no es tutelable En criterio de la Sala puede no compartirse la interpretación que acogió el a quo del artículo 8, inciso 2, de la Ley 393 de 1997, "Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, según la cual el escrito de constitución en renuencia debe explícitamente indicar que ese es su propósito, sin embargo tal cuestión se encuentra dentro del ámbito previsto por el artículo 230 de la Constitución, conforme al cual "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.”. Esta disposición, al propio tiempo que garantiza la independencia y autonomía del juez en la aplicación de la norma, le reconoce un ámbito de libertad para su interpretación. En opinión de la Sala fueron razones de interpretación las que determinaron el rechazo de la acción de cumplimiento materia del debate y las discrepancias que de ella resulten no hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, lo contrario significaría establecer mediante la tutela un nuevo recurso ordinario, cuando esta tiene carácter especial, reservada a la protección de los derechos constitucionales fundamentales en el evento de que no se disponga de otro medio de defensa judicial. Es más, la Corte Constitucional ha considerado improcedente la acción de tutela para cuestionar la providencia que rechaza la acción de cumplimiento por

defectos en la constitución en renuencia, a pesar de considerar que tal interpretación de la norma puede llegar a considerarse como excesivamente rigorista o formalista, por no darse los elementos para que prospere la tutela contra providencia judicial. Como argumento adicional, resulta claro para la Sala que el Tribunal no incurrió en omisión respecto de la valoración de los derechos de petición arrimados con la demanda de acción de cumplimiento. Estos fueron expresamente apreciados, según se lee en la providencia impugnada, amén de que el Tribunal resaltó la falta de uno de los escritos de constitución en renuencia, y por todo ello concluyó que no se cumplieron los requisitos exigidos por el artículo 8, inciso 2, de la Ley 393 de 1997 y rechazó la acción de cumplimiento incoada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00259-00(AC)

Actor: CARLOS FERNANDO AGUIRRE TORRES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA ACCION DE TUTELA Decide la Sala, en primera instancia, la acción de tutela interpuesta contra el

Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión.

1. La demanda El señor CARLOS FERNANDO AGUIRRE TORRES, en escrito del 8 de marzo de 2005, interpuso acción de tutela contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal

Administrativo de Antioquia por haber incurrido, en su criterio, en violación de sus derechos constitucionales fundamentales al dictar la providencia del 23 de febrero de 2005, por la cual rechazó la acción de cumplimiento por él impetrada (Fls. 1 al 14). Solicitó el amparo, por vía de tutela, de los derechos constitucionales fundamentales de petición, al debido proceso, a la igualdad, a la educación (sic), al libre desarrollo de la personalidad, al reconocimiento de la personería jurídica, a la libre expresión y a las libertades de culto y de conciencia. Sustentó la vulneración del derecho de petición en el desconocimiento por parte del Tribunal Administrativo de la respuesta negativa que dio la Secretaría de Cultura, por considerar que tal respuesta no sirve como prueba para constituir en renuencia a la Administración. Sostuvo que al rechazar la acción de cumplimiento se incurrió en vicios de procedimiento, trasgrediendo de esta forma su derecho al debido proceso, en relación con lo cual enunció varios pronunciamientos jurisprudenciales. Señaló que es errónea y carece de validez la posición del Tribunal pues la respuesta negativa de la entidad accionada da a entender que la misma permaneció en la actitud de no cumplir las normas citadas y que, de ser acatadas, la entidad satisfaría el objeto de su solicitud. Para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales presentó dos peticiones, a saber, ordenar a la Administración que, “Haga una convocatoria publica, en la cual se citen las comunidades o sectores religiosos y/o espirituales para que elijan los respectivos representantes a ocupar un escaño por derecho

propio en el concejo municipal de la cultura.” y, además, que, “cree mecanismos de integración, para que las comunidades o sectores religiosos tengan suficiente y necesaria participación en el plan de desarrollo municipal.”. Como fundamento de sus pretensiones narró los siguientes hechos: En convocatoria realizada por Asencultura para la conformación del Consejo Municipal de Cultura, no se citó a los sectores religiosos y/o espirituales, como tampoco se les tuvo en cuenta en el plan de desarrollo del Municipio, lo que implica el desconocimiento del derecho a la igualdad. En escrito presentado en octubre de 2004 al Alcalde de Medellín y al Director del Plan de Desarrollo, responsables de las elecciones de los consejeros de la cultura, y a Asencultura, se manifestaron las dificultades de integración con las áreas convocadas, y no se obtuvo respuesta alguna. El actor le manifestó por escrito al Secretario de Cultura que al no convocar para la conformación del Consejo Municipal de Cultura a las comunidades religiosas y/o espirituales se estaba desconociendo la legislación existente. El Secretario emitió respuesta negativa, contrariando las normas invocadas en la acción de cumplimiento. Por esta razón impetró acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual desconoció las respuestas dadas por las entidades requeridas, por medio de las cuales ratificaron la decisión de desconocer el derecho que tienen las comunidades religiosas y/o espirituales para acceder a un escaño en el Consejo Municipal de Cultura. El requisito de constituir la renuencia fue cumplido pues al proceso se allegaron las respuestas negativas de las entidades accionadas. Sin embargo el Tribunal lo

desconoció y por este motivo rechazó la acción de cumplimiento, incurriendo con ello en violación de los derechos constitucionales fundamentales del actor.

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Consiste en decidir si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en violación de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la libertad de expresión y a la libertad de conciencia, así como al derecho a la educación del actor, CARLOS FERNANDO AGUIRRE TORRES, con motivo de la expedición de la providencia del 23 de febrero de 2005, por medio de la cual rechazó la acción de cumplimiento promovida por éste contra el Municipio de Medellín, la Secretaría de Planeación Municipal y la Secretaría de Cultura Municipal. 2.2. Análisis del caso Mediante peticiones presentadas el 24 de enero de 2005 al Consejo Municipal de Cultura, la Secretaría Municipal de Cultura y el Consejo Municipal de Planeación, todos del Municipio de Medellín, el actor solicitó la creación de un cupo en el Consejo Municipal de Cultura para los sectores religiosos y espirituales (Fls. 38 y ss y 61 y ss).

Por su parte, el Secretario de Cultura Ciudadana del Municipio de Medellín y el Jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Planeación del mismo ente territorial, contestaron indicando que las disposiciones legales no contemplaban la participación de los sectores religiosos y espirituales en el Consejo Municipal de Cultura, si bien se estimó que dicha participación podía tener lugar en los consejos zonales (Fls. 49 y 63).

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, rechazó la acción de cumplimiento presentada por el actor con el fin de que se otorgara un cupo para los sectores religiosos y espirituales en el Consejo Municipal de Cultura de Medellín, con base en las siguientes razones: "5. Antes de presentarse la demanda con la cual se ejerce la acción de cumplimiento es necesario constituir la prueba de la renuencia del funcionario en acatar la norma o normas que se invocan, pues sólo cuando: "...la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud", puede ocurrirse a la jurisdicción contencioso administrativa. La Sección Primera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Honorable Consejo de Estado, en lo relativo a la renuencia, ha expresado que el escrito de constitución en renuencia, debe contener explícitamente: "... el propósito, constituir en renuencia; el objeto, reclamar el cumplimiento del deber legal o administrativo, lo que supone, como se dijo, indicación de la norma incumplida y la acción u omisión que origina el incumplimiento; posibilidad de que la autoridad se ratifique o no en el incumplimiento, y término de diez (10) días para contestar la solicitud; y si se está en la situación de excepción que permita prescindir de ella, tal situación deberá ser sustentada en la demanda". (Sent. De 14 de mayo de 1998. Exp. ACU-257. Consejero

Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

6. Estima la Sala, que en el caso sub - judice, el señor CARLOS

FERNANDO AGUIRRE TORRES no satisfizo la exigencia de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, esto es, no acreditó en debida forma la constitución en renuencia de la entidad accionada, la cual es indispensable para acudir ante la jurisdicción en ejercicio de la acción invocada, por cuanto, no allegó escrito alguno que acreditara renuencia de las entidades. Dentro de los anexos de la demanda fueron aportados a fls. 31 y 32 respuestas dadas por la Personería de Medellín a derechos de petición formulados por el actor, entidad esta que no es demandada; a fls. 35, aporta igualmente una respuesta a un derecho de petición formulado ante la Secretaría de Cultura ciudadana, y finalmente a fls. 36 aporta la respuesta a un derecho de petición elevado ante el Municipio de Medellín, que no obstante si ser estas dos últimas, entidades demandadas; dichos derechos de petición, al tenor de la ley, no pueden llegar a constituir la renuencia requerida para el tramite (sic) de la presente acción, brillando además por su ausencia la constitución en renuencia para la otra entidad demandada, esto es, para la Secretaría de Planeación Municipal. Por lo anterior, como la parte accionante no acreditó la constitución en renuencia de la entidad accionada, se procederá a rechazar de plano la demanda.” (Fls. 17 y 18). En principio no procede la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo la jurisprudencia ha determinado que una decisión judicial puede ser impugnada a través de esta acción cuando constituye vía de hecho, lo cual

sucede si se presenta alguno de los siguientes eventos (Sentencia T-080/04) 1: a) Cuando la providencia enjuiciada incurre en defecto orgánico, sustantivo, fáctico o procedimental, ante el desconocimiento de las normas aplicables a un asunto específico. 1 Sentencia de la Corte Constitucional T-080 del 29 de enero de 2004, Magistrada ponente Clara Inés Vargas Hernández, Actor Rodrigo Luis Marquez Misal. De acuerdo con la Corte Constitucional2, (i) el defecto sustantivo opera cuando la decisión cuestionada se funda en una norma evidentemente inaplicable para el caso, ya sea porque perdió vigencia, porque resulta inconstitucional, o porque no guarda conexidad material con los supuestos de hecho que dieron origen a una controversia; (ii) el defecto fáctico tiene lugar cuando el juez carece del apoyo probatorio necesario para aplicar el supuesto normativo en el que fundamenta su decisión o, aunque teniéndolo, le resta valor o le da un alcance no previsto en la ley; (iii) el defecto orgánico se configura cuando la autoridad que dictó la providencia carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer de un caso; y finalmente, (iv) el defecto procedimental se presenta cuando el juez actúa por fuera del marco señalado en el ordenamiento para tramitar un determinado asunto. b) Cuando la providencia tiene graves problemas por insuficiente sustentación o justificación de la decisión, o por desconocimiento del precedente judicial. c) Las decisiones donde la vulneración de los derechos obedece a un error al que fue inducida la autoridad judicial, son denominadas vías de hecho por

consecuencia 3. d) Si la decisión del juez se adoptó haciendo una interpretación normativa que resulta incompatible con la Constitución, o cuando la autoridad judicial no aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser manifiesta la incompatibilidad con aquella y de haber sido solicitada expresamente4. En este caso, la Sala considera improcedente la acción de tutela incoada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, porque la providencia que se cuestiona no incurrió en ninguna de las hipótesis expuestas por la jurisprudencia mencionada. En efecto, el Tribunal rechazó la acción de cumplimiento porque consideró que los derechos de petición incoados ante las autoridades demandadas no cumplían con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para considerarlos como constitutivos de la renuencia. 2 Cfr. Sentencias T-231 de 1994, T-008 de 1998, SU-1185 de 2001 y T-382 de 2003, entre otras. 3 Cfr. Sentencias SU-014 de 2001, T-407 de 2001, T-1180 de 2001. 4 Cfr. Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-522 de 2001. El Tribunal invocó como sustento de su decisión, un fallo del Consejo de Estado en el que se dijo que la constitución en renuencia exige explícitamente el propósito de constituirla y ello no aparece en los derechos de petición que el actor considera equiparables a escritos de constitución en renuencia. De otra parte, agregó, no se constituyó en renuencia a la Secretaría Municipal de Planeación. En criterio de la Sala puede no compartirse la interpretación que acogió el a quo

del artículo 8, inciso 2, de la Ley 393 de 1997, "Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, según la cual el escrito de constitución en renuencia debe explícitamente indicar que ese es su propósito, sin embargo tal cuestión se encuentra dentro del ámbito previsto por el artículo 230 de la Constitución, conforme al cual "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.”. Esta disposición, al propio tiempo que garantiza la independencia y autonomía del juez en la aplicación de la norma, le reconoce un ámbito de libertad para su interpretación. En opinión de la Sala fueron razones de interpretación las que determinaron el rechazo de la acción de cumplimiento materia del debate y las discrepancias que de ella resulten no hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, lo contrario significaría establecer mediante la tutela un nuevo recurso ordinario, cuando esta tiene carácter especial, reservada a la protección de los derechos constitucionales fundamentales en el evento de que no se disponga de otro medio de defensa judicial. Es más, la Corte Constitucional ha considerado improcedente la acción de tutela para cuestionar la providencia que rechaza la acción de cumplimiento por defectos en la constitución en renuencia, a pesar de considerar que tal interpretación de la norma puede llegar a considerarse como excesivamente rigorista o formalista, por no darse los elementos para que prospere la tutela contra providencia judicial. Razonó así 5 : 5 Sentencia de la Corte Constitucional T-1120 del 9 de diciembre de 2002, Magistrado Ponente Dr. Manuel José Cepeda Espinosa “ 4.1 En relación con el rechazo de la primera acción de

cumplimiento, y la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia, la Corte considera que si bien el principio de prevalencia del derecho sustancial ha debido llevar al respectivo tribunal a entender como cumplida la exigencia de constitución en renuencia regulada en la Ley 393 de 1997, ya que los interesados se habían dirigido ya al Departamento Nacional de Planeación el 15 de mayo de 1997 para solicitar el cumplimiento del artículo 23 sin obtener respuesta positiva al respecto, lo cierto es que la interpretación hecha por el Tribunal Contencioso Administrativo, y luego refrendada por el H. Consejo de Estado, no constituye una vía de hecho, esto es, como una actuación arbitraria e inopinada de las autoridades judiciales. En efecto, los mencionados jueces contencioso administrativos limitaron el derecho a acceder a la justicia mediante el rigorismo y formalismo con que interpretaron la ley; pero de esta actuación no puede predicarse un actuar “en los extramuros del derecho”. Esto porque existen argumentos, así no hayan sido aducidos por tales jueces en su defensa, que respaldan su interpretación, a saber, que la inacción de la administración pública antes de expedida la Ley 393 de 1997 podía entenderse como un acto presunto consistente en un silencio administrativo negativo demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, no se configura en esta primera hipótesis la vulneración de los derechos fundamentales por vía de hecho.”. Como argumento adicional, resulta claro para la Sala que el Tribunal no incurrió en omisión respecto de la valoración de los derechos de petición arrimados con la

demanda de acción de cumplimiento. Estos fueron expresamente apreciados, según se lee en la providencia impugnada, amén de que el Tribunal resaltó la falta de uno de los escritos de constitución en renuencia, y por todo ello concluyó que no se cumplieron los requisitos exigidos por el artículo 8, inciso 2, de la Ley 393 de 1997 y rechazó la acción de cumplimiento incoada. Por las razones expresadas se desestimará la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión.

3. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA NIEGASE el amparo de los derechos constitucionales fundamentales de CARLOS FERNANDO AGUIRRE TORRES, identificado con cédula de ciudadanía No.10’162.835 de la Dorada, en la acción de tutela promovida contra el Tribunal

Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión en caso de no ser impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General