CE-11001-00-00-000-1997-1932-01-2003

JURISDICCIÓN COACTIVA - Librar mandamiento de pago impide que se configure pérdida de fuerza ejecutoria del acto / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Inexistencia. Librar mandamiento de pago impide que aquella se configure Según el artículo 66, numeral 3°, del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. Al respecto, para la Sala es claro que si bien es cierto que entre la fecha de ejecutoria de las resoluciones que sirven de título ejecutivo y la fecha de notificación del mandamiento de pago -que tuvo lugar el 20 de diciembre de 2002, transcurrió el lustro indicado en la norma citada, esa circunstancia no conduce, en este caso, a la pérdida de la fuerza ejecutoria de tales actos administrativos. En efecto, cuando la norma dispone la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos cuando al cabo de cinco años la administración “no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos”, no está indicando que tales diligencias sólo cuentan a partir de la notificación del auto del mandamiento de pago, como lo entiende el excepcionante. Una interpretación como la que se plantea, además de no corresponder al preciso sentido del texto normativo, resta valor, para los efectos pretendidos por la ley, a las actuaciones encaminadas a ejecutar la decisión administrativa que tuvieron lugar antes de tal notificación. Y es que en el ámbito de la jurisdicción coactiva, de forma previa a la notificación del auto de mandamiento de pago, se encuentra

una actuación de la administración que, sin duda, se encamina a ejecutar el acto administrativo y que ocurre cuando se libra orden de pago contra el obligado. Así las cosas, se tiene que en este caso, al haberse librado el auto de mandamiento de pago el 16 de abril de 1997, es decir, apenas unos meses después de quedar en firme las Resoluciones números 1301 del 28 de octubre de 1996, 1302 del 28 de octubre de 1996, 1303 del 28 de octubre de 1996 y 1304 del 28 de octubre de 1996 del Subdirector de Operaciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, la administración realizó uno de los actos que le correspondía para ejecutarlos dentro del término señalado en el numeral 3° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esos actos administrativos no han perdido fuerza ejecutoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-00-00-000-1997-1932-01

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR

Demandado: DEPÓSITOS UNIDOS PENDAS RAMÍREZ LTDA.

Se resuelven las excepciones propuestas por el curador ad litem de la parte obligada contra el auto de mandamiento de pago del 16 de abril de 1997 proferido por el Jefe del Grupo de Cobro Coactivo del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex.

ANTECEDENTES El Jefe del Grupo de Cobro Coactivo del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, mediante auto del 16 de abril de 1997, libró orden de pago por la vía de jurisdicción coactiva a favor del Tesoro Nacional y en contra de Depósitos Unidos Pendas Ramírez Ltda. por la suma de $11524.080 y por los intereses y las costas que se causen (folio 30). Fundamento de la orden de cobro son las Resoluciones números 1301 del 28 de octubre de 1996, 1302 del 28 de octubre de 1996, 1303 del 28 de octubre de 1996 y 1304 del 28 de octubre de 1996 del Subdirector de Operaciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, mediante las cuales declaró el incumplimiento por parte de la ejecutada de las obligaciones contraídas en las garantías números 019186 del 21 de junio de 1990, 021885 del 17 de julio de 1990, 020964 del 10 de enero de 1991 y 018091 del 11 de diciembre de 1990 y ordenó hacerlas efectivas (folios 3 a 23). El mandamiento de pago fue notificado al curador ad litem de la sociedad Depósitos Unidos Pendas Ramírez Ltda. el 20 de diciembre de 2002 (folio 78), quien propuso las siguientes excepciones de mérito: 1.- Prescripción y/o pérdida de ejecutoriedad o de fuerza ejecutoria. Desde la fecha en que se hicieron exigibles las obligaciones con la ejecutoria de las Resoluciones que declararon su incumplimiento y ordenaron el pago correspondiente al momento de la notificación del mandamiento de pago

transcurrió más del término de cinco años previsto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Por tanto, prescribió la acción ejecutiva para el cobro coactivo de tales sumas. “Es impensable predicar que en este caso se aplica el término de prescripción de la acción ordinaria de que trata la primera parte del artículo 2536 del C. Civil, que es de diez años, pues evidentemente no nos encontramos frente a tal clase de acción, esto es a la acción ejecutiva ordinaria, sino a la acción ejecutiva para el cobro coactivo”. 2.- Caducidad de la sanción. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el término de que disponía la administración para imponer la sanción pertinente empezó a correr desde junio y julio de 1992 y venció en los mismos meses de 1995, respectivamente, es decir, mucho antes de que se expidieran las Resoluciones que sirven de título de ejecución. Por lo tanto, “es evidente que tales resoluciones devienen ilegales, por lo que comedidamente solicito se declare la caducidad de dichas sanciones”. 3.- Inexistencia de título ejecutivo. No aparece en el expediente el documento original de las garantías y como sólo obra copia simple de las mismas, de conformidad con los artículos 252, 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil, carecen de valor probatorio. CONSIDERACIONES Competencia.- Conforme al artículo 128, numeral 13, del Código de Procedimiento Administrativo, subrogado por el artículo 2° del Decreto 597 de 1998, en concordancia con el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1996, y hasta

cuando entren en funcionamiento los juzgados administrativos, esta Sección es competente para conocer en única instancia del incidente de excepciones propuesto. De las excepciones propuestas. El curador ad litem de la sociedad ejecutada solicita que se declaren probadas la excepciones que denominó “Prescripción y/o pérdida de ejecutoriedad o de fuerza ejecutoria”, “Caducidad de la sanción” e “Inexistencia del título ejecutivo”.

I. En relación con la excepción denominada “pérdida de fuerza ejecutoria”, sea lo primero señalar que en este caso el título ejecutivo, esto es, las Resoluciones números 1301 del 28 de octubre de 1996, 1302 del 28 de octubre de 1996, 1303 del 28 de octubre de 1996 y 1304 del 28 de octubre de 1996 del Subdirector de Operaciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, contienen obligaciones claras y expresas, que se notificaron y adquirieron ejecutoria.

Ahora bien, según el artículo 66, numeral 3°, del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. Al respecto, para la Sala es claro que si bien es cierto que entre la fecha de ejecutoria de las resoluciones que sirven de título ejecutivo (folios 9, 14, 21 y 28) y la fecha de notificación del mandamiento de pago -que tuvo lugar el 20 de diciembre de 2002 (folio 78)- transcurrió el lustro indicado en la norma citada, esa circunstancia no conduce, en este caso, a la pérdida de la fuerza ejecutoria de

tales actos administrativos. En efecto, cuando la norma dispone la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos cuando al cabo de cinco años la administración “no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos”, no está indicando que tales diligencias sólo cuentan a partir de la notificación del auto del mandamiento de pago, como lo entiende el excepcionante. Una interpretación como la que se plantea, además de no corresponder al preciso sentido del texto normativo, resta valor, para los efectos pretendidos por la ley, a las actuaciones encaminadas a ejecutar la decisión administrativa que tuvieron lugar antes de tal notificación. Y es que en el ámbito de la jurisdicción coactiva, de forma previa a la notificación del auto de mandamiento de pago, se encuentra una actuación de la administración que, sin duda, se encamina a ejecutar el acto administrativo y que ocurre cuando se libra orden de pago contra el obligado. Así las cosas, se tiene que en este caso, al haberse librado el auto de mandamiento de pago el 16 de abril de 1997, es decir, apenas unos meses después de quedar en firme las Resoluciones números 1301 del 28 de octubre de 1996, 1302 del 28 de octubre de 1996, 1303 del 28 de octubre de 1996 y 1304 del 28 de octubre de 1996 del Subdirector de Operaciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, la administración realizó uno de los actos que le correspondía para ejecutarlos dentro del término señalado en el numeral 3° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esos actos administrativos no han perdido fuerza ejecutoria.

Por otra parte, respecto de la prescripción de la acción de cobro, que es fenómeno distinto de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo (la primera está referida a la acción ejecutiva, mientras que la segunda a uno de los caracteres del acto administrativo), la norma aplicable en los procesos por jurisdicción coactiva es el artículo 2536 del Código Civil que, para la época en que fue propuesta la excepción de prescripción, es decir, antes de ser modificado por el artículo 8° de la Ley 791, señalaba: “Artículo 2536.- La acción ejecutiva se prescribe por diez años, y la ordinaria por veinte. La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de diez años, y convertida en ordinaria durará solamente otros diez”. De manera que contado el término de la ejecutoria de las resoluciones que sirve de título de recaudo hasta la integración procesal con la notificación del mandamiento de pago al curador ad litem el 20 de diciembre de 2002, se deduce que no ha transcurrido la totalidad del tiempo que la ley fija al ejecutante para ejercer la acción respectiva y poner en movimiento los mecanismos de recaudo forzoso a fin de obtener el pago de deuda. Por lo tanto, no prospera la excepción de prescripción y/o pérdida de ejercutoriedad o fuerza ejecutoria

II. En relación con la caducidad de la sanción, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo dispone: “Artículo 38.- Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los

tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.” Ese término ha de contarse entre la fecha en que habría acaecido la falta que ha de sancionarse y aquella en que se imponga la sanción, de manera que transcurrido pierde la autoridad la facultad de sancionar, pues se trata de la caducidad de esa facultad y no de una forma de prescripción de la acción para ejecutar la sanción, como lo entiende el excepcionante. En el fondo, lo que se aduce son argumentos que ponen en tela de juicio la legalidad de la actuación administrativa, como él mismo lo indica al señalar que las resoluciones que sirven de título ejecutivo “devienen ilegales”. Por tanto, no prospera su petición, pues se recuerda que dentro de los procesos ejecutivos adelantados para el cobro de créditos fiscales, como es este caso, es plantear argumentos reservados a la vía gubernativa, que en el curso de esa etapa se deben dirigir contra el título ejecutivo y que luego compete decidir a la jurisdicción contencioso administrativa durante el proceso de nulidad que corresponda. Esto por la sencilla razón de que en el proceso ejecutivo no es discutible la obligación cobrada, se parte de la base de que reúne los requisitos de ser clara, expresa y actualmente exigible porque así lo dispone la ley. Así se pronuncia el inciso segundo del artículo 561 del Código de Procedimiento Civil: “Artículo 561.- (...) En este proceso, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”. En esta forma, no prospera la excepción de caducidad de la sanción.

III. Respecto de la afirmación del curador, según la cual las garantías fueron aportadas en copia simple al expediente, cabe aclarar que en relación con los títulos ejecutivos de derecho público, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, dispone: “Artículo 68.- Definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: (...) 5.- Las demás garantias que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. (…)” En este caso, el fundamento de la orden de cobro son las Resoluciones números 1301 del 28 de octubre de 1996, 1302 del 28 de octubre de 1996, 1303 del 28 de octubre de 1996 y 1304 del 28 de octubre de 1996 del Subdirector de Operaciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, mediante las cuales declaró el incumplimiento por parte de la ejecutada de las obligaciones contraídas en las garantías números 019186 del 21 de junio de 1990, 021885 del 17 de julio de 1990, 020964 del 10 de enero de 1991 y 018091 del 11 de diciembre de 1990 y ordenó hacerlas efectivas (folios 3 a 23). Se trata, entonces, de unas garantías constituidas a favor de una entidad pública que, integradas a los actos administrativos ejecutoriados por los cuales fue declarada, en cada

caso, la obligación, prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva. En ese orden de ideas, como el título ejecutivo en este caso es un acto administrativo, es decir, proviene de la entidad ejecutante y se halla ejecutoriada, no se puede solicitar ante ella la exigencia de autenticidad de los documentos que sirven de fundamento a la ejecución. Entonces, se trata de títulos que contienen una obligación clara (determina que consiste en pagar una suma líquida de dinero), expresa (para precisar su contenido y alcance no se requiere de ningún análisis o inferencia), y exigible (su cumplimiento se puede demandar inmediatamente, toda vez que el pago de la deuda no está sometido a plazo o condición de ninguna clase), que se notificó y adquirió firmeza, puesto que la vía gubernativa se agotó y culminó con el lleno de las formalidades legales, con lo cual quedó autorizada la Administración para perseguir el pago de la obligación por reunir los requisitos formales señalados por la ley. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, FALLA NO PROSPERAN las excepciones propuestas contra el auto de mandamiento de pago librado el 16 de abril de 1997. En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la oficina de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

DENISE DUVIAU DE PUERTA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil tres (2003) SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR DARÍO QUIÑONES PINILLA A LA PROVIDENCIA DICTADA POR LA SALA EL 17 DE JULIO DE 2003 CON

PONENCIA DE LA CONSEJERA DE ESTADO DOCTORA MARIA NOHEMÍ

HERNÁNDEZ PINZON.

Radicación número: 11001000000199901929-01

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Radicación interna: 1929

Jurisdicción Coactiva Con toda consideración para con la mayoría de la Sala, atentamente me permito exponer la razón por la cual me separo de la decisión de declarar que no prosperan las excepciones propuestas. La discrepancia radica en la motivación que se hizo en la providencia para desestimar la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de título ejecutivo, pues, en contrario de lo que allí se afirma, considero que se produce ese fenómeno cuando la administración, así haya librado mandamiento de pago dentro del término de cinco (5) años de dictar el correspondiente acto administrativo, no efectúa la notificación al demandado de ese mandamiento de pago dentro de dicho término. El artículo 66 del C.C.A. preceptúa que los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo pero que perderán su fuerza ejecutoria en los casos que relaciona. Uno de ellos es el del numeral 3º), según el cual perderán fuerza

ejecutoria “Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos”. De manera que, en aplicación de esa norma legal, cuando la ejecución de los actos administrativos en firme exige adelantar un proceso de jurisdicción coactiva, la administración debe realizar los actos administrativos que le correspondan dentro del indicado término. Y esos actos son los necesarios para que efectivamente la administración pueda cobrar coactivamente la obligación que contiene el título ejecutivo. Esos actos son, en primer término, el acto de mandamiento de pago, y, en segundo, la notificación del mismo al ejecutado, pues solo de ese modo se establace la relación jurídico procesal que puede conducir a la satisfacción de la obligación a favor de la correspondiente entidad pública. La sola expedición del acto de mandamiento de pago, sin la debida notificación al ejecutado, impide que el proceso se desarrolle y culmine. Es, pues, imprescindible la mencionada notificación y la administración debe hacerla dentro del término de los cinco (5) años de estar en firme los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo, pues ese es un acto que, en los términos de la norma legal, le corresponden con miras a la ejecución. Por lo anterior, considero que en este caso prosperaba la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria.

DARÍO QUIÑONES PINILLA

Consejero de Estado