CE-11001-00-00-000-1997-2001-01-2004

JURISDICCIÓN COACTIVA - Declaración oficiosa de excepción. Ineficacia del título ejecutivo por falta de notificación / TITULO EJECUTIVO - Ineficacia por falta de notificación / FALTA DE TITULO EJECUTIVO - Configuración. Ineficacia del título por falta de notificación / CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN - Titulo ejecutivo complejo. Deber de notificación al ejecutado En atención que tanto en el Código Contencioso Administrativo como en el Código de Procedimiento Civil, se autoriza al juzgador a declarar de manera oficiosa cualquier excepción que halle probada al momento de decidir de fondo, la Sala así procederá en esta oportunidad, puesto que se advierte la configuración de la excepción denominada “Falta de Título Ejecutivo”. Los fundamentos se concretan en los siguientes razonamientos: En el contexto de la administración ese título ejecutivo puede corresponder a cualquiera de los señalados en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo; ahora bien, en punto del cobro de la contribución por valorización, establecida por virtud del Decreto 1604 de 1966, el documento a través del cual la administración materializa y concreta en una suma cierta la obligación, es el certificado de que trata el artículo 14. Así, se tiene que el título ejecutivo requerido para el cobro de la Contribución por Valorización tiene una naturaleza especial, se trata de un título ejecutivo complejo. Y lo es, en atención a que se compone de dos documentos, uno el acto por medio del cual la administración establece la contribución misma, caracterizado por su matiz general e impersonal puesto que apenas sí habla de “los propietarios y/o

poseedores materiales de los inmuebles económicamente beneficiados con la misma” y otro, el acto de carácter particular y concreto, referido a la certificación que expide la administración, fijando el monto de la obligación derivada de esa contribución y demás elementos que permiten establecer su carácter ejecutivo. Ya en el caso concreto observa la Sala que la Dirección Administrativa del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, expidió el certificado 1523 del 17 de octubre de 1997; sin embargo, ese acto administrativo no fue notificado a la ejecutada en forma personal y mucho menos por edicto, como lo prevén los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, ya que no obra prueba al respecto; De igual manera encuentra la Sala que respecto de la Resolución 0659 del 24 de julio de 1996 tampoco se probó dentro del plenario su debida notificación. Las anteriores circunstancias llevan a la Sala a concluir la Falta de Título Ejecutivo, porque se cuenta con un acto administrativo que no fue notificado al afectado, omisión que le impide al mismo adquirir firmeza y contar con fuerza ejecutiva. Por tanto, oficiosamente se declarará la excepción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-00-00-000-1997-2001-01

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Demandado: ANA PATRICIA GARCES POSADA

Se deciden en única instancia las excepciones de mérito formuladas dentro del proceso por Jurisdicción Coactiva, adelantado por EL DEPARTAMENTO DE

ANTIOQUIA contra ANA PATRICIA GARCÉS POSADA.

I.- ANTECEDENTES 1.- Mandamiento Ejecutivo de Pago Con auto del 17 de octubre de 1997 el Departamento Administrativo de Valorización profirió el mandamiento ejecutivo de pago No. 1523, ordenando a la señora ANA PATRICIA GARCÉS POSADA pagarle la suma de $7.497.324.oo como capital, junto con intereses al 1.5% mensual durante el primer año de mora y al 2% mensual en lo sucesivo. Emana dicha obligación del certificado No. 1523 del 17 de octubre de 1997, expedido por la Dirección Administrativa del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, “como consecuencia de la Valorización que fue derramada al inmueble (s) de su propiedad, mediante liquidación contenida en la Resolución Número 659 expedida por la Junta de este Departamento Administrativo el 24 de Julio de 1996 ejecutoriada el 13 de SEPTIEMBRE de 1996 por estar ubicado (s) dentro de la zona de influencia de la obra LA METIDA - CONCORDIA” (fl. 1). 2.- Actuación Procesal Proferido el mandamiento ejecutivo de pago se libraron las comunicaciones respectivas a la ejecutada, para que concurriera a notificarse del mismo; ante su inasistencia, a la misma se le convocó a través de publicación efectuada en el diario El Colombiano (fl. 14), quien con escrito autenticado el 17 de Septiembre de 2002 (fl. 15), confirió poder a profesional del Derecho para que asumiera su

representación dentro del asunto, formulando al efecto excepciones que en el acápite siguiente se precisarán. Frente a lo anterior el Juez de Ejecuciones Fiscales ordenó con auto del 26 de septiembre de 2002, la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. Una vez allí el Tribunal con auto del 8 de octubre de 2002 dio traslado de las excepciones planteadas por el término legal de 10 días, fijando posteriormente y con auto del 23 de enero de 2003 fecha y hora para la práctica de audiencia de conciliación, realizada el 20 de febrero siguiente, sin resultados positivos por la ausencia de las partes. Advirtiendo que carecía de competencia para conocer del presente asunto, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió el auto del 31 de marzo de 2003 declarando la nulidad de lo actuado a partir del auto del 8 de octubre de 2002 y su falta de competencia, disponiendo en consecuencia la remisión del expediente a esta Corporación. Aquí, con auto del 22 de mayo de 2003 se ordenó correr traslado de las excepciones a la parte ejecutante, por el término de 10 días para que se pronunciara al respecto, lo cual no hizo. Con auto del 16 de junio de 2003 se abrió el proceso a pruebas, negándose las atinentes a materias que debieron discutirse en sede administrativa; y finalmente, con auto del 27 de junio de 2003 se corrió traslado a las partes por el término legal de 5 días para que presentaran sus alegatos de conclusión, guardando silencio las partes sobre el particular. Fue así como concluyó el trámite del asunto e ingresó al Despacho para proferir fallo de

mérito. 3.- Las excepciones formuladas En su escrito la apoderada judicial de la ejecutada invocó las siguientes excepciones: 3.1.- Prescripción Tratándose de obligaciones causadas desde septiembre de 1996, ha operado el fenómeno de la prescripción por haber transcurrido más de los tres años aludidos en el artículo 789 del Código de Comercio, sin que se pueda pensar que hubo interrupción con el adelantamiento del cobro coactivo porque el mandamiento ejecutivo se notificó después de 120 días; además, si a la obligación se le diera el tratamiento previsto en la legislación tributaria, a igual conclusión se llegaría, resultando, por tanto, inexigible. 3.2.- Falta de claridad del título o certificado Según lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto Legislativo 1604 de 1966 la deuda fiscal para que sea exigible debe ser clara, si bien prestan mérito ejecutivo “las certificaciones expedidas por los administradores o recaudadores de impuestos nacionales sobre el monto de las liquidaciones correspondientes”, a términos de lo dispuesto en los artículos 488 y 562 del C. de P.C., el certificado que sirve de fuente al cobro coactivo “... no satisface a cabalidad todas y cada una de las anteriores exigencias citadas, y menos aún consagra o contempla o contiene “una liquidación”, pues en forma genérica se refiere a intereses de mora aplicados a dos tasas diferentes, aplicadas a dos momentos distintos, así mismo, alude a intereses de financiación sin citar la tasa aplicada ni el período correspondiente, ni las causas de su aplicación, pues en términos generales dice que éste se aplicará

“cuando haya lugar”, dejando en incertidumbre esta situación y atentando contra la certeza y claridad que debe tener el certificado, el cual, por disposición legal debe contener la “liquidación”, se entiende, claro está, la liquidación de la obligación, pues sólo así se puede ejercitar, en debido (sic) forma el derecho de defensa” (fls. 17 y 18). Insiste en la falta de claridad de la obligación emanada del certificado No. 1523, que según la memorialista debe cumplir las siguientes exigencias: “a) que la obligación sea inteligible; b) que se trate de una obligación explícita; c) que la obligación sea exacta, precisa, es decir que tanto la obligación como los sujetos que intervienen en la misma se encuentren debidamente determinados; d) que haya certeza en la relación el plazo de la obligación, es decir, que no puede haber confusión, duda o incertidumbre”. 3.3.- Inexigibilidad de la obligación Cuestiona la parte excepcionante el real beneficio de la comunidad con la obra La Metida - Concordia, pues si bien se programó un determinado kilometraje, lo ejecutado no concuerda con el total de lo programado, además de no haberse dado un manejo adecuado a las zonas de ladera, de las cuales se desprenden grandes rocas, ocasionando derrumbes. Luego de examinar las actas de la obra encontró la excepcionante que se desconoció el principio general de afectar a todos los predios que obtengan beneficio con la obra, puesto que se excluyeron los inmuebles del casco urbano, y los incluidos no obtuvieron el beneficio esperado porque la obra quedó inconclusa.

Echando mano del fundamento del impuesto de valorización previsto en el Decreto 1604 de 1966 y en lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994, sostiene la libelista que la obligación de pagar esa contribución está sujeta a que el beneficio para la comunidad sea real, pues si como en este caso la obra quedó inconclusa la obligación se torna inexigible. Finalmente observa la violación de los postulados de igualdad, equidad y legalidad con el cobro del tributo, porque de su pago fueron excluidas las municipalidades de Urrao y Betulia, que igualmente se beneficiaron de la misma. 3.4.- Ilegalidad del título Se apoya la parte ejecutada en el artículo 11 del Decreto 1604 de 1966 para afirmar que en el título ejecutivo se involucran conceptos no autorizados, como es el caso de los intereses de financiación, estando permitidos solamente intereses al 1.5% mensual durante el primer año y al 2% mensual durante los años subsiguientes. En segundo lugar, se ha desconocido lo previsto en los artículos 5 y 26.3 del Decreto 1394 de 1970, donde el legislador ha impuesto como límite al derrame el beneficio obtenido por los predios, lo cual se sesgó en este caso por haberse excluido predios que debían contribuir con la valorización, haciendo más gravosa la carga de los demás, en concreto los predios del casco urbano y los predios de poblaciones cercanas. 3.5.- Ineptitud del título Cuestiona nuevamente la Certificación No. 1523, por no contener los elementos fijados por el artículo 14 del Decreto 1604 de 1996 y los señalados en la obra “El

proceso de Jurisdicción Coactiva” el autor Edgar Guillermo Escobar Vélez, primera edición, 1998, página 159; es decir, dicho documento “... en manera alguna ... identifica el predio o los predios afectados, su ubicación, número catastral, ni la cuantía pendiente de pago, como tampoco el monto de los intereses o recargos correspondientes, con lo cual le falta certeza al documento que pretende hacerse valer como título, tal y como se ha analizado en otra de las excepciones propuestas”. Debe hacerse efectivo el derecho de defensa, pero con esa certificación se imposibilita esa labor, porque el administrado no sabe a ciencia cierta el motivo de la demanda, la identificación del predio afectado, el monto de la obligación, los intereses aplicados y fechas de recaudo. Nuevamente vuelve sobre que otras poblaciones, como Urrao y Betulia, se están beneficiando con la obra, sin haber sido incluidos en el pago del impuesto de valorización, atentándose contra el derecho a recibir un trato igual, desconocido también cuando la propia administración a través de la Resolución No. 03531 de abril de 2002 decidió suspender por un año el cobro de los derrames de valorización de la obra Urrao - Betulia. 3.6.- Violación al debido proceso Aquí se hace un recuento de lo dicho en otras excepciones, en especial se arguye que la certificación pluricitada carece de exigibilidad porque el estudio socio económico para la aplicación del impuesto de valorización no se sujetó a lo normado en el Decreto 1604 de 1966, “... la resolución que soporta el certificado es violatoria de la ley, y lo que viola la ley no puede servir de soporte válido para el

pago de ninguna obligación”. De nuevo cuestiona la claridad de la certificación que soporta el cobro coactivo, por no contener la liquidación de la obligación y porque habla de unos intereses de financiación no autorizados. No existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado y como quiera que el proceso culminó los ritos procesales, la Sala entra a proferir fallo de mérito, previas las siguientes,

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La competencia de esta Corporación para conocer de los procesos por Jurisdicción Coactiva deriva de lo normado en el numeral 13 del artículo 128 del C.C.A., en armonía con el Acuerdo 55 del 5 de Agosto de 2003 expedido por la

Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Excepción de Oficio En atención que tanto en el Código Contencioso Administrativo (Art.164) como en el Código de Procedimiento Civil (Art. 306), se autoriza al juzgador a declarar de manera oficiosa cualquier excepción que halle probada al momento de decidir de fondo, la Sala así procederá en esta oportunidad, puesto que se advierte la configuración de la excepción denominada “Falta de Título Ejecutivo”. Los fundamentos se concretan en los siguientes razonamientos: El ordenamiento jurídico reconoce una prerrogativa exorbitante a la administración, a fin de que ella misma adelante el cobro por jurisdicción coactiva de los dineros que le adeudan, sin el requisito previo de demanda de parte, con la finalidad de que oportunamente recaude los dineros necesarios para subvenir a las necesidades generales de la comunidad. El ejercicio de esta facultad excepcional debe desarrollarse solamente ante la presencia de un título ejecutivo,

definido a la manera del artículo 488 del C. de P.C., vale decir, se debe contar con la existencia de un documento que contenga a favor de la administración la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, con la certeza de provenir de quien se califica como deudor. En el contexto de la administración ese título ejecutivo puede corresponder a cualquiera de los señalados en el artículo 68 del C.C.A., que en lo pertinente enseña: “ART. 68.- Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: 1.- Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. (...)” (Resalta la Sala) Ahora bien, en punto del cobro de la Contribución por Valorización, establecida por virtud del Decreto 1604 de 1966, el documento a través del cual la administración materializa y concreta en una suma cierta la obligación, es el certificado de que trata su artículo 14, que dispone: “Para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones por valorización nacionales, departamentales, municipales y del Distrito Especial de Bogotá, se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto - Ley 1735, de 17 de julio de 1964 y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre existencia de la deuda fiscal exigible, que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de

estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador” Así, se tiene que el título ejecutivo requerido para el cobro de la Contribución por Valorización tiene una naturaleza especial, se trata de un título ejecutivo complejo. Y lo es, en atención a que se compone de dos documentos, uno el acto por medio del cual la administración establece la contribución misma, caracterizado por su matiz general e impersonal puesto que apenas sí habla de “los propietarios y/o poseedores materiales de los inmuebles económicamente beneficiados con la misma” (Resolución No. 663/1996 parte resolutiva artículo 3º), y otro, el acto de carácter particular y concreto, referido a la certificación que expide la administración, fijando el monto de la obligación derivada de esa contribución y demás elementos que permiten establecer su carácter ejecutivo. Lo anterior resulta ser más razonable si se observa que la administración no podría adelantar el cobro coactivo teniendo como título ejecutivo únicamente la Resolución No. 663 de 1996, puesto que no reúne los requisitos previstos tanto en el artículo 488 del C. de P.C., como en el artículo 68 del C.C.A., para ser un título ejecutivo. Esa calidad tan solo la adquiere cuando la administración, prevalida del certificado previsto en el artículo 14 del Decreto Ley 1604 de 1966, precisa la persona del deudor, el monto de la obligación adeudada, los plazos, tasas de interés y demás elementos que traen claridad y exigibilidad a la obligación. Pues bien, esa certificación que expide la administración materializando o llevando a términos precisos la obligación que por contribución por valorización se le

adeuda, constituye un acto administrativo de contenido particular y concreto, que afecta los intereses de una persona en particular. Y es un acto administrativo porque con él la administración hace precisa la obligación de los asociados frente a la contribución respectiva, hasta allí puede discutirse en sede gubernativa la conformidad esa actuación con la Ley. Ahora, el certificado que se expide en aplicación de lo normado en el artículo 14 del Decreto Ley 1604 de 1966, por ser un acto administrativo, para que pueda soportar el cobro coactivo con la calidad de título ejecutivo, requiere, necesariamente y como lo dice el numeral 1º del artículo 68 del C.C.A., que se halle “ejecutoriado”, lo que equivale a afirmar que sólo en la medida que el acto haya sido notificado al interesado y este haya dejado de interponer los recursos previstos en la Ley o le hayan sido resueltos desfavorablemente, puede la administración entrar a ejecutarlo. Si el acto administrativo ha sido notificado en debida forma al interesado, adquiere fuerza ejecutiva y le es, por tanto, oponible; la notificación se constituye en el instrumento idóneo para salvaguardar el derecho al debido proceso administrativo, ya que el notificado podrá hacer uso de los recursos que a través de la vía gubernativa puede ejercer; si la notificación no se surte o se cumple en forma defectuosa, no “producirá efectos legales la decisión” (C.C.A. Art. 48), a menos que la parte interesada se de por suficientemente enterada del contenido del acto, bien porque así lo exprese o porque la interposición de los recursos de la vía gubernativa así lo demuestre.

No conduce la ausencia o defectuosa notificación a la invalidez del acto administrativo, cuestiona directamente su eficacia, al no poder la administración exigir al interesado que satisfaga la obligación inmersa en el documento; la ausencia de publicidad de la decisión y, por tanto, la transgresión al derecho fundamental a la defensa, llevan a colegir la existencia de un acto administrativo desprovisto de fuerza ejecutoria, que por ende no puede ser invocado como soporte de un cobro coactivo, precisamente por faltarle su carácter ejecutorio y ejecutivo. Ya en el caso concreto observa la Sala que la Dirección Administrativa del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, con el propósito de dar cumplimiento a lo normado en el artículo 14 del Decreto Ley 1604 de 1966 y para materializar la obligación emanada de la Resolución No. 0659 del 24 de julio de 1996 dictada por la Gobernación de Antioquia, expidió el certificado No. 1523 del 17 de octubre de 1997 mediante el cual declaró que “GARCÉS POSADA ANA PATRICIA debe (n) al Departamento de Antioquia, Departamento Administrativo de Valorización, a partir del día de ___ de 19 ___ la

suma de SIETE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL

TRESCIENTOS VEINTICUATRO PESOS M/L ...”.

Sin embargo, ese acto administrativo no fue notificado a la señora ANA PATRICIA GARCÉS POSADA en forma personal y mucho menos por edicto, como lo prevén los artículos 44 y 45 del C.C.A., ya que no obra prueba al respecto; además, el

mismo día en que se expidió el certificado se libró el mandamiento ejecutivo de pago, lo que torna aún más cuestionable la actuación de la administración, puesto que expidió el acto administrativo y de inmediato lo ejecutó, omitiendo su deber de notificarlo para que el interesado pudiera ejercer su derecho a la defensa. De igual manera encuentra la Sala que respecto de la Resolución No. 0659 del 24 de julio de 1996 tampoco se probó dentro del plenario su debida notificación. Según el numeral 5º de su parte resolutiva ese acto administrativo debía notificarse por edicto a fijar en lugar público del Departamento Administrativo de Valorización Departamental y de las Alcaldías de los municipios de Concordia y Salgar, por el término y en los medios de comunicación allí previstos. Sin embargo, no existe la prueba de su notificación en la forma indicada y aunque en el folio 7 vuelto exista constancia de su ejecutoria, esa sola circunstancia no permite inferir el cumplimiento de los requisitos que para la notificación estableció la misma administración. Esto es, según se precisó, no existe constancia de la notificación de la mencionada resolución. Las anteriores circunstancias llevan a la Sala a concluir la Falta de Título Ejecutivo, porque se cuenta con un acto administrativo que no fue notificado al afectado, omisión que le impide al mismo adquirir firmeza y contar con fuerza ejecutiva. Por tanto, oficiosamente se declarará la excepción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

Primero. Declárase de oficio la Excepción de Falta de Título Ejecutivo. Segundo. Termínase el proceso de JURISDICCIÓN COACTIVA adelantado por

el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA contra ANA PATRICIA GARCÉS POSADA.

Tercero. Devuélvase el expediente a la oficina de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA