CE-11001-00-00-000-1998-2045-01-2004

JURISDICCION COACTIVA - Diferencia entre prescripción de la acción ejecutiva y pérdida de fuerza ejecutoria / PRESCRIPCION DE LA ACCION EJECUTIVA - Término. Diferencia frente a la pérdida de fuerza ejecutoria de acto administrativo / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Requisitos para que se configure. Diferencia frente a prescripción de la acción ejecutiva La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por la causal prevista en el numeral 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y la prescripción extintiva de la acción, tienen en común que su punto de partida se cuenta desde que el acto administrativo adquiere firmeza y ejecutoria, dado que a partir de ese momento se hace exigible la obligación; pero se distinguen en que la inactividad predicada para la primera debe ser al menos de cinco años durante los cuales no se hayan realizado los actos tendientes a su ejecución, actos que por supuesto se cumplen si en ese interregno se ha librado el mandamiento de pago, quedando pendiente su notificación al ejecutado, en tanto que la inactividad requerida para la prescripción extintiva o liberatoria en la acción ejecutiva es de diez años (antes de la reforma introducida por la Ley 791 de 2002), con la posibilidad de que ese término se interrumpa con la presentación de la demanda o con la notificación personal del mandamiento de pago, según el momento en que ello se produzca. JURISDICCION COACTIVA - Requisitos para que se configure pérdida de fuerza ejecutoria / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Requisitos para que

se configure Se establecerá si, como lo afirma la excepcionante, se ha producido el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria respecto de la Resolución 230 - 2081 del 6 de noviembre de 1996, expedida por la Superintendencia de Sociedad, que sirve de título ejecutivo al presente cobro coactivo. Los actos administrativos debidamente ejecutoriados adquieren firmeza y fuerza ejecutoria, y por virtud de la última lo allí decidido se torna obligatorio tanto para los implicados con la decisión, como para la misma administración, esto es, ninguno de ellos se puede sustraer al cumplimiento de la decisión adoptada por la entidad respectiva. Esa fuerza ejecutoria se reconoce por el legislador a través del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sin embargo, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos se pierde por cualquiera de las cinco causales previstas en la norma anterior, de las cuales el debate se centra en la del numeral 3º, puesto que según lo afirma la curadora ad - litem designada al ejecutado, la administración perdió la facultad de ejecutar la sanción pecuniaria derivada de la Resolución en cita y que sirve de título ejecutivo, en la medida que entre su fecha de ejecutoria y la fecha de notificación del mandamiento ejecutivo han transcurrido más de cinco años. Pues bien, aunque los actos administrativos debidamente ejecutoriados tienen la potencialidad de ser ejecutados por la administración, para que ello sea de recibo es necesario que la misma utilice esas prerrogativas dentro del término de cinco años aludido en el numeral 3 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, dado que allí se establece una limitante temporal en la que la

administración debe gestionar lo concerniente a la ejecución del acto administrativo. La curadora ad - litem pretende darle a la norma anterior un alcance del que carece, pues la norma es precisa en señalar que la causal operará si al cabo de cinco años de estar en firme la actuación “la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos”; así, la formulación jurídica está exigiendo que en ese interregno se deben adelantar las gestiones para la ejecución de la decisión de la administración y no, como lo plantea la excepcionante, que la notificación de la orden de pago debe producirse en ese lapso. La Resolución 230 - 2081 del 6 de noviembre de 1996 cobró ejecutoria el 3 de julio de 1997 y se libró el mandamiento ejecutivo de pago el 18 de mayo de 1998. Así, aunque la notificación a la curadora ad - litem se realizó luego del lustro precisado en el numeral 3 del artículo 66 del C.C.A., podría decirse que apenas se cumplió uno de los requisitos, puesto que frente al otro, la realización de las diligencias necesarias para ejecutar el acto administrativo, encuentra la Sala que la administración sí obro de acuerdo con la disposición legal, ya que la descripción fáctica vertida en el párrafo anterior es demostrativa de que oportunamente se adelantó la ejecución. Por tanto, la excepción no prospera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D. C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 11001-00-00-000-1998-2045-01

Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Demandado: JAMES PATRIK CAINE Y OTRO Se ocupa la Sala de la excepción de fondo planteada dentro del proceso por JURISDICCIÓN COACTIVA seguido contra JAMES PATRIK CAINE y ROBERT

EDWARDS.

ANTECEDENTES  Mandamiento Ejecutivo de Pago Con auto del 18 de mayo de 1998 el Coordinador del Grupo Contribuciones, Cobro Persuasivo y Jurisdicción Coactiva de la Superintendencia de Sociedades, libró orden de pago a cargo de JAMES PATRIK CAINE por $13.551.535.oo, ROBERT EDWARDS por $2.015.000.oo y DAVID H. LUBETZKY por $3.816.000. Sirve de título ejecutivo la Resolución No. 230 - 2081 del 6 de noviembre de 1996, proferida por dicha Superintendencia.  Excepción de Pérdida de Fuerza Ejecutoria La curadora ad - litem designada propuso esta excepción aduciendo que se dan los supuestos del artículo 66 del C.C.A., puesto que entre la fecha de ejecutoria de la Resolución No. 230 - 2081 del 6 de noviembre de 1996 (Julio 3 de 1997) y “... la fecha que se me notifica dicho Mandamiento (junio 6 de 2003), como aparece al plenario, han transcurrido más de cinco años de quedar en firme” (fl. 115).  El Trámite Presentada la excepción, la entidad ejecutante con auto del 25 de junio de 2003

dispuso la remisión del expediente a esta Corporación para su trámite y decisión. Una vez aquí, se profirió el auto del 4 de agosto de 2003, dando traslado de la excepción a la entidad ejecutante, quien se pronunció solicitando su improsperidad porque ella adelantó las gestiones necesarias para lograr la notificación de los ejecutados “quienes se mostraron renuentes para tal fin” (fl. 122). Con auto del 1º de septiembre de 2003 se abrió el proceso a pruebas y el traslado para alegar de conclusión se concedió a través del auto del 19 de septiembre siguiente. La parte excepcionante en su escrito de alegatos (fls. 129 a 131), retoma los fundamentos de la excepción, agregando que se ha producido el decaimiento del acto administrativo por la inoportunidad de la actuación de la administración. La entidad ejecutante igualmente reafirma su solicitud de declarar impróspera la excepción (fl. 132). CONSIDERACIONES  La Competencia La competencia de esta Corporación para conocer de los procesos por Jurisdicción Coactiva deriva de lo normado en el numeral 13 del artículo 128 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998, artículos 36 y 164, en consonancia con en el Acuerdo 55 del 5 de Agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.  El Problema Jurídico Se establecerá si, como lo afirma la excepcionante, se ha producido el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria respecto de la Resolución No. 2302081 del 6 de noviembre de 1996, expedida por la Superintendencia de Sociedad,

que sirve de título ejecutivo al presente cobro coactivo.  Decisión de la Excepción La jurisdicción coactiva es una prerrogativa de carácter excepcional y restringido que el ordenamiento jurídico reconoce a la administración para que, sin acudir a la jurisdicción, por sí y ante sí adelante el cobro coactivo de las obligaciones derivadas de sus actos administrativos ejecutoriados, los cuales deben reunir los requisitos previstos en el artículo 488 del C. de P.C., para constituir un título ejecutivo, tales como ser un documento contentivo de una obligación clara, expresa y exigible. Por virtud de lo dispuesto en el artículo 68 del C.C.A., prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva “Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley” (num. 1). Esos actos administrativos, amparados con la presunción de legalidad, prestan mérito ejecutivo en la medida que adquieran firmeza, esto es, si una vez notificados en los términos de los artículos 44 y 45 del C.C.A., la parte interesada guarda silencio frente a los mismos o si habiéndose interpuesto los recursos previstos en la Ley, ellos se han decidido negativamente. Sin el cumplimiento de tales exigencias no “produce efectos legales la decisión” (art. 48 ídem), y por lo mismo no adquiere firmeza y fuerza ejecutoria el pronunciamiento de la administración. De acuerdo con lo anterior, los actos administrativos debidamente ejecutoriados

adquieren firmeza y fuerza ejecutoria, y por virtud de la última lo allí decidido se torna obligatorio tanto para los implicados con la decisión, como para la misma administración, esto es, ninguno de ellos se puede sustraer al cumplimiento de la decisión adoptada por la entidad respectiva. Esa fuerza ejecutoria se reconoce por el legislador a través del artículo 66 del C.C.A., que en lo pertinente predica: “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (...) 3. - Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. (...)” Sin embargo, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos se pierde por cualquiera de las cinco causales previstas en la norma anterior, de las cuales el debate se centra en la del numeral 3º, puesto que según lo afirma la curadora adlitem designada al ejecutado, la administración perdió la facultad de ejecutar la sanción pecuniaria derivada de la Resolución No. 230 - 2081 del 6 de noviembre de 1996, expedida por la Superintendencia de Sociedades y que sirve de título ejecutivo (fls. 1 a 7), en la medida que entre su fecha de ejecutoria y la fecha de notificación del mandamiento ejecutivo han transcurrido más de cinco años. Pues bien, aunque los actos administrativos debidamente ejecutoriados tienen la potencialidad de ser ejecutados por la administración, para que ello sea de recibo

es necesario que la misma utilice esas prerrogativas dentro del término de cinco años aludido en el numeral 3 del artículo 66 del C.C.A., dado que allí se establece una limitante temporal en la que la administración debe gestionar lo concerniente a la ejecución del acto administrativo. La curadora ad - litem pretende darle a la norma anterior un alcance del que carece. Desde su punto de vista la pérdida de fuerza ejecutoria ocurre por el solo hecho de haber transcurrido más de cinco años entre la fecha de ejecutoria del acto administrativo que se ejecuta y la fecha de notificación a ella realizada. Por su parte la norma es precisa en señalar que la causal operará si al cabo de cinco años de estar en firme la actuación “la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos”; así, la formulación jurídica está exigiendo que en ese interregno se deben adelantar las gestiones para la ejecución de la decisión de la administración y no, como lo plantea la excepcionante, que la notificación de la orden de pago debe producirse en ese lapso. La misma interpretación del precepto se plasmó por esta Sala en una decisión similar, en la que se argumentó: “Ahora bien, según el artículo 66, numeral 3º, del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. Al respecto, para la Sala es claro que si bien es cierto que entre la fecha de ejecutoria de las resoluciones que sirven de título ejecutivo (folio 60) y la fecha de notificación del mandamiento de pago –que tuvo lugar el 11 de diciembre de 2002

(folio 78) - transcurrió el lustro indicado en la norma citada, esa circunstancia no conduce, en este caso, a la pérdida de la fuerza ejecutoria de tales actos administrativos. En efecto, cuando la norma dispone la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos cuando al cabo de cinco años la administración “no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos”, no está indicando que tales diligencias sólo cuentan a partir de la notificación del auto del mandamiento de pago, como lo entiende la excepcionante. Una interpretación como la que se plantea, además de no corresponder al preciso sentido del texto normativo, resta valor, para los efectos pretendidos por la ley, a las actuaciones encaminadas a ejecutar la decisión administrativa que tuvieron lugar antes de tal notificación”1 La hipótesis de que la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, por el paso de cinco años sin que se hayan adelantado las acciones necesarias para su ejecución, transcurre entre la fecha en que adquirió firmeza el acto y la fecha de notificación del mandamiento ejecutivo en sede de jurisdicción coactiva, no es más que una confusión ya que se están aplicando disposiciones propias de la interrupción de la prescripción extintiva o liberatoria. Lo anterior obliga a distinguir entre las dos figuras jurídicas, pérdida de fuerza ejecutoria y prescripción extintiva o liberatoria, ya que si bien por estas vías se puede atacar el titulo ejecutivo, su regulación difiere ostensiblemente. Tal como se dijo, la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos está

consagrada en el artículo 66 del C.C.A., y se prevé para aquellos actos que luego de haber adquirido firmeza la administración ha dejado pasar cinco años sin adelantar las gestiones necesarias para su ejecución (num. 3º), o como dice el precepto “no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos”. Desde ningún punto de vista puede inferirse de tal construcción jurídica que la limitante temporal prevista por el legislador corra entre la fecha de ejecutoria del acto y la fecha de notificación del mandamiento de pago que en el contexto de una jurisdicción coactiva haya proferido la administración para el recaudo de unos dineros; pues sin duda, antes de dicho acto la administración ha debido adelantar otro tipo de gestiones tendientes a lograr el pago voluntario y coactivo de la obligación insatisfecha. Así, el acto concreto y fundamental que sirve para demostrar que la administración adelantó las gestiones necesarias para la ejecución del acto administrativo, es el mandamiento ejecutivo proferido en sede de jurisdicción coactiva, ya que con 1 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Proceso Jurisdicción Coactiva No. 1968. Actor: Ministerio de Comercio Exterior. Sentencia de Septiembre 11 de 2003. Magistrada Ponente: Dra. María Nohemí Hernández Pinzón. demuestra la administración su decisión inequívoca de perseguir el pago de la suma debida. De otro lado, la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos tiene en común con la prescripción que el término previsto para su configuración corre a

partir del mismo momento, esto es cuando adquiere firmeza y ejecutoria el acto administrativo de que se trata, pues a partir de allí se hace exigible la obligación en él contenida. Empero, la diferencia estriba en que el término de prescripción de la acción ejecutiva, como la sub lite, es de diez años (C.C. Art. 2536, previo a su modificación por la Ley 791 de 2002 en armonía con la Ley 153 de 1887 Art. 41), y su interrupción sólo opera según las voces del artículo 90 del C. de P.C. (Modificado D.E. 2282 de 1989 Art. 1 num. 41 y Ley 794 de 2003 Art. 10), vale decir, cuando el mandamiento de pago se notifica al demandado dentro del año siguiente a la notificación al demandante de tales providencias por estado o personalmente, y si se supera dicho término, los efectos de la interrupción tan solo se producen con la notificación al demandado. Entonces, la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por la causal prevista en el numeral 3º del artículo 66 del C.C.A., y la prescripción extintiva de la acción, tienen en común que su punto de partida se cuenta desde que el acto administrativo adquiere firmeza y ejecutoria, dado que a partir de ese momento se hace exigible la obligación; pero se distinguen en que la inactividad predicada para la primera debe ser al menos de cinco años durante los cuales no se hayan realizado los actos tendientes a su ejecución, actos que por supuesto se cumplen si en ese interregno se ha librado el mandamiento de pago, quedando pendiente

su notificación al ejecutado, en tanto que la inactividad requerida para la prescripción extintiva o liberatoria en la acción ejecutiva es de diez años (antes de la reforma introducida por la Ley 791 de 2002), con la posibilidad de que ese término se interrumpa con la presentación de la demanda o con la notificación personal del mandamiento de pago, según el momento en que ello se produzca. Ahora bien, pasando al caso concreto tenemos que la Resolución No. 230 - 2081 del 6 de noviembre de 1996 cobró ejecutoria el 3 de julio de 1997 (fl. 7 vto.) y el Coordinador del Grupo de Contribuciones, Cobro Persuasivo y Jurisdicción Coactiva de la Superintendencia de Sociedades libró el mandamiento ejecutivo de pago el 18 de mayo de 1998 (fl. 8), procediendo de allí en adelante a gestionar lo necesario para lograr la notificación de los ejecutados, al punto que el señor DAVID LUBETZKY consignó el monto de lo adeudado, terminando para él la ejecución con auto del 25 de julio de 2000 (fl. 103). Así, aunque la notificación a la curadora ad - litem se realizó luego del lustro precisado en el numeral 3 del artículo 66 del C.C.A., podría decirse que apenas se cumplió uno de los requisitos, puesto que frente al otro, la realización de las diligencias necesarias para ejecutar el acto administrativo, encuentra la Sala que la administración sí obro de acuerdo con la disposición legal, ya que la descripción fáctica vertida en el párrafo anterior es demostrativa de que oportunamente se adelantó la ejecución. Por tanto, la excepción no prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA: DECLARAR Impróspera la excepción de PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA formulada por la curadora ad - litem, contra el Mandamiento Ejecutivo de Pago proferido el 18 de mayo de 1998.

Devuélvase el expediente a la oficina de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil cuatro (2004). Con toda consideración para con la mayoría de la Sala, atentamente me permito exponer la razón por la cual me separo de la decisión de declarar que no prospera la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria formulada por la curadora ad - litem de los Señores James Patrik Caine y Robert Edwards. La discrepancia radica en la motivación que se hizo en la providencia para desestimar la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de título ejecutivo, pues, en contrario de lo que allí se afirma, considero que se produce ese fenómeno cuando la administración, así haya librado mandamiento de pago dentro del término de cinco (5) años de dictar

el correspondiente acto administrativo, no efectúa la notificación al demandado de ese mandamiento de pago dentro de dicho término. El artículo 66 del C.C.A. preceptúa que los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo pero que perderán su fuerza ejecutoria en los casos que relaciona. Uno de ellos es el del numeral 3º), según el cual perderán fuerza ejecutoria “Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos”. De manera que, en aplicación de esa norma legal, cuando la ejecución de los actos administrativos en firme exige adelantar un proceso de jurisdicción coactiva, la administración debe realizar los actos administrativos que le correspondan dentro del indicado término. Y esos actos son los necesarios para que efectivamente la administración pueda cobrar coactivamente la obligación que contiene el título ejecutivo. Esos actos son, en primer término, el acto de mandamiento de pago, y, en segundo, la notificación del mismo al ejecutado, pues solo de ese modo se establece la relación jurídico procesal que puede conducir a la satisfacción de la obligación a favor de la correspondiente entidad pública. La sola expedición del acto de mandamiento de pago, sin la debida notificación al ejecutado, impide que el proceso se desarrolle y culmine. Es, pues, imprescindible la mencionada notificación y la administración debe hacerla dentro del término de los cinco (5) años de estar en firme los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo, pues ese es un acto que, en los términos de la norma legal, le corresponden con miras a la ejecución.

Por lo anterior, considero que en este caso prosperaba la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria.

DARIO QUIÑONES PINILLA

Consejero de Estado