CE-11001-00-00-000-2000-1495-01-2004

COBRO COACTIVO - Titularidad. Entidades nacionales / ENTIDAD VINCULADA - Límites al ejercicio del cobro coactivo / ENTIDAD NACIONALTitularidad del cobro coactivo. Marco legal La Ley 6ª de 1992 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 112 regula la facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales; las palabras “y vinculados” de esta norma fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-666 del 8 de junio de 2000, pero en el entendido de que “la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos”. JURISDICCIÓN COACTIVA - Titularidad. Entidades descentralizadas. Sociedades de economía mixta / ENTIDAD VINCULADA - Límites al ejercicio de la jurisdicción coactiva. Créditos derivados del ejercicio de funciones administrativas asignadas por la ley / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Límites al ejercicio de la jurisdicción coactiva. Cobro de facturas de servicios públicos domiciliarios / SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Cobro por jurisdicción coactiva. Titularidad / FACTURACobro coactivo de la generada por prestación de servicio público domiciliario El artículo 169 del Decreto 1421 de 1993 contiene la misma previsión del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, pero referida a las entidades descentralizadas del orden nacional. En efecto, en dicha disposición se atribuye jurisdicción coactiva a “las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil”. Considera la Sala que si bien sobre la constitucionalidad de esta disposición del Estatuto Especial de Bogotá, D.C., no ha habido un pronunciamiento judicial, aplica para ella en su integridad el condicionamiento que la Corte Constitucional estableció en relación con la disposición del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992; además de la anterior opción legal de las entidades vinculadas a la Administración Pública de ejercer la jurisdicción coactiva respecto de créditos derivados del ejercicio de funciones administrativas asignadas por la ley, por virtud del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 y del artículo 169 del Decreto 1421 de 1993, en los términos de la exequibilidad condicionada que señaló la Corte Constitucional, las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos domiciliarios, categoría a la que pertenece la empresa recurrente, tienen jurisdicción coactiva para el cobro de las facturas derivadas de los contratos de servicios públicos regulados en el Título VIII de la Ley 142 de

1994, por disposición expresa del artículo 130 de la citada ley. Como quiera que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden distrital, prestadora de servicios públicos domiciliarios, puede cobrar por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva las deudas derivadas de los contratos para la prestación de tales servicios que consten en las respectivas facturas de cobro o en un título valor otorgado por el deudor “para garantizar el pago de las facturas a su cargo”, además de las que surjan del ejercicio de funciones de carácter netamente administrativo, asignadas por excepción y en forma expresa por la ley. RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA - Improcedencia. Cobro a través de la jurisdicción coactiva de deuda por pensiones / JURISDICCIÓN COACTIVAImprocedencia para cobrar deuda derivada del pago de pensiones a extrabajadores / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADOIncompetencia para cobrar por jurisdicción coactiva deudas originadas en actos de gestión / SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Cobro por jurisdicción coactiva / ESP DE BOGOTA - Incompetencia para cobrar por jurisdicción coactiva deudas derivadas de pensiones / NULIDAD PROCESAL - Configuración en jurisdicción coactiva: cobro de deuda que no tiene origen en actuación proveniente de funciones netamente administrativas / COBRO COACTIVO - Improcedencia para repetir a través de la jurisdicción coactiva contra otras entidades por concepto de cuotas partes pensionales En el caso concreto, la deuda que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de

Bogotá, E.S.P. pretende cobrar por vía jurisdiccional coactiva tiene su origen en el pago de pensiones a extrabajadores que adquirieron ese derecho con la concurrencia de tiempo de servicio en otras entidades públicas, que le autoriza conforme a la ley para repetir contra la Caja Nacional de Previsión para el cobro de las cuotas partes correspondientes al tiempo que estuvieron afiliados a esa entidad. Pero ni el pago de esas pensiones, ni los actos por los cuales las reconoció, ni el ejercicio del derecho a repetir contra la Caja Nacional de Previsión o cualesquiera otras entidades públicas que deban concurrir en el pago de cuotas partes de esas pensiones, implican actuaciones provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso, facultándola para ejercer jurisdicción coactiva. Lo anterior por cuanto no existe norma legal explícita y expresa que autorice a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogota, E.S.P. para repetir a través de la jurisdicción coactiva contra otras entidades oficiales, por concepto de cuotas partes pensionales. Los pagos de pensiones por parte de dicha empresa a trabajadores que adquirieron ese derecho por acumulación de tiempo de servicio en otras entidades públicas son actos de gestión en el desarrollo de sus actividades propias de la empresa, que si bien es cierto tienen particularidades originadas en su condición de empresa oficial, no la autorizan por sí mismos para hacer uso de la vía jurisdiccional coactiva. Por lo tanto se confirmará la decisión recurrida que declaró la nulidad de la actuación procesal adelantada por la empresa para el cobro por

vía jurisdiccional coactiva el monto de las cuotas partes de pensiones que le adeuda la Caja Nacional de Previsión Social.

NOTA DE RELATORÍA: Auto 1685 de 28 de noviembre de 2002. Sección Quinta.

Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Actor: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de

Bogotá. Demandado: Héctor Misael Vanegas y otro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá, D. C., primero (1º) de julio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-00-00-000-2000-1495-01(1421)

Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL Procede la Sala a decidir el recurso de súplica interpuesto por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. contra el auto del 4 de agosto de 2003, mediante el cual se declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto del 27 de abril de 1999, por el cual la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la citada empresa resolvió librar mandamiento de pago contra la Caja Nacional de Previsión

Social.

I. ANTECEDENTES 1° El auto suplicado fue proferido por el Consejero Ponente, con ocasión del trámite del recurso de apelación interpuesto por la Caja Nacional de Previsión contra el auto de mandamiento de pago expedido el 27 de abril de 1999, por vía

de jurisdicción coactiva, por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - ESP en su contra, por la suma de UN MIL DOSCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS con 87/10 ($1.265.640.252.87) M/cte., en consideración a que, como ya lo había resuelto esta Sección en providencia del 8 de mayo de 20031, la mencionada empresa solo puede ejercer jurisdicción coactiva para el cobro de deudas derivadas de la prestación del servicio domiciliario de acueducto y alcantarillado, y a que las deudas objeto del mandamiento de pago tienen origen en cuotas partes de pensiones pagadas por la empresa a empleados que estuvieron afiliados a esa entidad. 2° La recurrente afirma que si bien es cierto que esta Sala ha manifestado que la Empresa solo puede ejercer jurisdicción coactiva en relación con el cobro de deudas derivadas de la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado, no es menos cierto que no se ha pronunciado en cuanto a qué otras acreencias pueden ser cobradas por esta vía, teniendo en cuenta que la Empresa ejerce actividad administrativa cuando ésta se le ha confiado por disposición legal. 1 Rad. 11001000000020011711 01. Agrega que el Decreto 1421 de 1993 otorga jurisdicción coactiva a las entidades descentralizadas del orden distrital, entre ellas a las empresas industriales y comerciales del Estado, categoría a la que pertenece la recurrente. Que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá era pagadora directa de

las pensiones a sus trabajadores, las que reconocía mediante actos administrativos, ejerciendo funciones de autoridad, que lleva implícita la noción de imperio del Estado. Que el Decreto Distrital 466 de 2001 excluyó del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá a las empresas industriales y comerciales cuyo objeto estuviera relacionado con la prestación de servicios públicos domiciliarios, entre ellas la E.A.A.B. E.S.P., quien en virtud de dicho decreto continuó reconociendo y pagando las pensiones legales y convencionales hasta cuando se trasladó esa función al Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital FAVIDI, con el Decreto 704 del 11 de septiembre de 2001. Corolario de lo anterior, dice la recurrente, es que hasta la fecha antes indicada, las pensiones eran administradas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, que en virtud de ello ejercía funciones de autoridad y por tanto era competente para cobrar las cuotas partes pensionales que le adeuda Cajanal por vía de jurisdicción coactiva, como lo definió la Corte Constitucional en la sentencia citada en la providencia recurrida, de fecha 8 de junio de 2000; advierte que esas cuotas partes no podrían ser cobradas a través de la jurisdicción laboral ordinaria.

II. CONSIDERACIONES La Sala confirmará la providencia recurrida en súplica en consideración a lo siguiente: 1° La Ley 6ª de 1992 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un

ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 112 establece: “Artículo 112.- Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”. Las palabras “y vinculados” de esta norma fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-666 del 8 de junio de 2000, pero en el entendido de que “la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos” (se subraya). En esa oportunidad la Corte consideró: “En criterio de la Corte Constitucional, la norma así concebida no tiene en cuenta elementos trascendentales para el otorgamiento de la aludida atribución a los entes vinculados: su naturaleza específica y las actividades que les corresponden,

en cuyo desempeño están asimilados a los particulares y sólo excepcionalmente se les confía, por la ley, el ejercicio de funciones administrativas. La remisión que se hace a las mencionadas normas, en cuanto aluden de modo expreso a actos administrativos ejecutoriados a favor de la Nación, de entidades territoriales y de establecimientos públicos; a sentencias y decisiones judiciales ejecutoriadas dictadas a favor del tesoro nacional, de entidades territoriales y de establecimientos públicos; a liquidaciones de impuestos practicadas por funcionarios fiscales; y a liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, carece de trascendencia para los fines del presente análisis de constitucionalidad en lo referente a las entidades vinculadas, ya que dichos preceptos legales no les son aplicables, como puede verse en los mismos textos, transcritos más adelante (numerales 1, 2 y 3 del artículo 68 y art. 79 C.C.A.) La remisión sí resulta relevante en cuanto se refiere a contratos, pólizas de seguros y demás garantías que otorguen los contratistas a favor de tales entes y en relación con documentos provenientes de sus deudores por el ejercicio de actividades cumplidas en posición de competencia con los particulares (numerales 4, 5 y 6 del artículo 68 C.C.A), pero allí la Corte, como se verá en esta providencia, estima inconstitucional el otorgamiento injustificado e indiscriminado de las facultades propias de la jurisdicción coactiva a las entidades vinculadas, que, en lo concerniente a sus actos de gestión y dada su naturaleza, carecen de la

autoridad reconocida al Estado. … Debe recalcarse que las actividades generalmente atribuidas por la ley a las entidades vinculadas corresponden, consideradas materialmente, a actos de gestión y no de autoridad y, por ello, aquéllas no deben estar investidas de una atribución exorbitante que, como se explicó con anterioridad, está ligada al concepto de imperio del Estado. En estos eventos, los conflictos que se presenten con los particulares deben llevarse a los estrados judiciales, con el fin de respetar el debido proceso y los principios de imparcialidad y de juez natural (artículo 29 Ibídem). De esta forma, si se tienen en cuenta las tareas que usualmente son asignadas a los entes vinculados, para la Corte el reconocimiento de una facultad como la descrita supondría, en los términos generales que contempla la disposición objeto de proceso, un exceso de poder que conduciría, por contera, al desconocimiento de la garantía de toda persona de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Carta). Así las cosas, las palabras sobre las cuales recae la impugnación tendrían que declararse inconstitucionales, si no fuera porque también es posible que el legislador, en ejercicio de su libertad de conformación de la estructura administrativa, asigne a ciertos entes vinculados funciones administrativas. En estos casos, la atribución excepcional en cuestión estaría plenamente justificada, en cuanto las funciones administrativas asignadas expresamente por la ley llevarían implícita la noción de imperium. En consecuencia, la asignación de la jurisdicción coactiva a los organismos vinculados será declarada exequible, pero bajo el entendido de que éstos podrán hacer uso de dicha atribución únicamente

respecto de las indicadas funciones administrativas, y no en cuanto hace referencia a otras funciones y actividades.” (se subraya). 2° El artículo 169 del Decreto 1421 de 1993 dispone: “ARTICULO 169. JURISDICCION COACTIVA. Las entidades descentralizadas, incluyendo las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado. Tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, de conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo Para este efecto, la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.” Esta norma contiene la misma previsión del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, anteriormente transcrita, pero referida a las entidades descentralizadas del orden nacional. En efecto, en dicha disposición se atribuye jurisdicción coactiva a “las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil”. Considera la Sala que si bien sobre la constitucionalidad de esta disposición del Estatuto Especial de Bogotá, D.C., no ha habido un pronunciamiento judicial, aplica para ella en su integridad el condicionamiento que la Corte Constitucional estableció en relación con la disposición del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, ampliamente transcrito en esta providencia. 3° Además de la anterior opción legal de las entidades vinculadas a la

Administración Pública de ejercer la jurisdicción coactiva respecto de créditos derivados del ejercicio de funciones administrativas asignadas por la ley, por virtud del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 y del artículo 169 del Decreto 1421 de 1993, en los términos de la exequibilidad condicionada que señaló la Corte Constitucional, las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos domiciliarios, categoría a la que pertenece la empresa recurrente, tienen jurisdicción coactiva para el cobro de las facturas derivadas de los contratos de servicios públicos regulados en el Título VIII de la Ley 142 de 1994, por disposición expresa del artículo 130 de la citada ley, que establece en lo pertinente: “Artículo 130. Partes del contrato. (...) Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. (...)” De manera que como quiera que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden distrital, prestadora de servicios públicos domiciliarios, puede cobrar por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva las deudas derivadas de los contratos para la prestación de tales servicios que consten en las respectivas facturas de cobro o en

un título valor otorgado por el deudor “para garantizar el pago de las facturas a su cargo” (Art. 147 Ley 142 de 1994), además de las que surjan del ejercicio de funciones de carácter netamente administrativo, asignadas por excepción y en forma expresa por la ley. 4° En el caso concreto, la deuda que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. pretende cobrar por vía jurisdiccional coactiva tiene su origen en el pago de pensiones a extrabajadores que adquirieron ese derecho con la concurrencia de tiempo de servicio en otras entidades públicas, que le autoriza conforme a la ley para repetir contra la Caja Nacional de Previsión para el cobro de las cuotas partes correspondientes al tiempo que estuvieron afiliados a esa entidad. Pero ni el pago de esas pensiones, ni los actos por los cuales las reconoció, ni el ejercicio del derecho a repetir contra la Caja Nacional de Previsión o cualesquiera otras entidades públicas que deban concurrir en el pago de cuotas partes de esas pensiones, implican actuaciones provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso, facultándola para ejercer jurisdicción coactiva. Lo anterior por cuanto no existe norma legal explícita y expresa que autorice a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogota, E.S.P. para repetir a través de la jurisdicción coactiva contra otras entidades oficiales, por concepto de cuotas partes pensionales. Los pagos de pensiones por parte de dicha empresa a trabajadores que adquirieron ese derecho por acumulación de tiempo de servicio en otras entidades públicas son actos de gestión en el desarrollo de sus actividades propias de la empresa,

que si bien es cierto tienen particularidades originadas en su condición de empresa oficial, no la autorizan por sí mismos para hacer uso de la vía jurisdiccional coactiva. 5° Este criterio también fue sostenido por esta Sala en providencia del 28 de noviembre de 2002, Exp. 1685, en el que se declaró la nulidad de lo actuado, a partir inclusive, del auto de mandamiento de pago, porque la obligación que cobraba la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., en ejercicio de la jurisdicción coactiva, no era de naturaleza fiscal ni derivada de la prestación de servicios públicos domiciliarios, sino de un préstamo concedido por la entidad ejecutora a un ex funcionario para la adquisición de vivienda. Por lo tanto se confirmará la decisión recurrida que declaró la nulidad de la actuación procesal adelantada por la empresa para el cobro por vía jurisdiccional coactiva el monto de las cuotas partes de pensiones que le adeuda la Caja Nacional de Previsión Social.

III. LA DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, resuelve: Confírmase el auto del 4 de agosto de 2003, por el cual se declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto del 27 de abril de 1999.

NOTIFIQUESE,

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario