CE-11001-00-00-000-2001-1536-01-2002

JURISDICCIÓN COACTIVA - Ejecución de garantías personales / GARANTÍAS PERSONALES - Diferencias frente al contrato estatal. Ejecución por jurisdicción coactiva / CONTRATO ESTATAL - Naturaleza jurídica. Objeto / EXCEPCIÓN DE PLEITO PENDIENTE - Inexistencia. Requisitos para que se configure El ejecutado afirma que la garantía que perfecciona el Plan Vallejo es un contrato estatal, atípico, denominado “Garantía Global Personal”, regido por la Ley 80 de 1993, y que conforme al artículo 75 de ese estatuto, el juez competente para conocer de los procesos ejecutivos es la jurisdicción contencioso administrativa, aplicando la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenido en el Código de Procedimiento Civil. Las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar, por lo siguiente: 1) Los contratos estatales, son actos jurídicos bilaterales en su formación, porque en ellos concurre la voluntad de dos partes, en que una de ellas, la contratante, es una entidad estatal, y también bilaterales en sus efectos, porque generan obligaciones recíprocas; su objeto está encaminado a la realización de “los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ella en la consecución de dichos fines”, como lo establece el artículo 3° de la Ley 80 de 1993. 2) Los créditos que se ejecutan en este caso, derivados de la declaración de incumplimiento de los compromisos adquiridos por Helicentro Ltda. con el otorgamiento del programa Plan Vallejo No. MP-530, el 22 de abril de 1993, se derivan de garantías

otorgadas por el ejecutado, por los cuales el particular estipuló una cláusula penal en caso de incumplimiento, que debía “pagar a favor del Tesoro Nacional, a través del Grupo de Cobro Coactiva del INCOMEX”, con fundamento en el artículo 68-5 del Código Contencioso Administrativo. Contrario a lo que afirma el ejecutado, tales garantías no son contratos estatales, sino actos jurídicos unilaterales en su formación, cuyo objeto es garantizar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en desarrollo de los Sistemas Especiales de ImportaciónExportación, autorizados por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, con base en el Decreto Ley 444 de 1967 y sus decretos reglamentarios, consistente en utilizar los bienes importados en la producción de artículos de exportación, en la forma y términos señalados en el respectivo programa. Se desprende de lo anterior que no le asiste razón al ejecutado cuando afirma que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la coactiva hacer efectiva la cláusula penal, como se estipula en los mismos documentos, y como lo afirmó esta Sala, en auto del 5 de abril de 2002, cuando resolvió el recurso de apelación contra el auto de mandamiento de pago.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-00-00-000-2001-1536-01

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR

Demandado: HELICENTRO LTDA.

JURISDICCIÓN COACTIVA Se decide sobre las excepciones previas propuestas por el ejecutado, contra el mandamiento de pago librado por el Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Comercio Exterior contra la sociedad Helicentro Ltda. ANTECEDENTES Mediante providencia del 11 de septiembre de 2.000, el Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Comercio Exterior libró orden de pago por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva a favor del Tesoro Nacional y contra Helicentro Ltda., con Nit. 860.064.038-4, por QUINIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS ($562.375.538.00), moneda corriente, más los intereses señalados en la Ley 68 de 1.923 y las costas que se causen (folio 62). Fundamenta su decisión en las Resoluciones Nos. 724, 725 y 726 del 29 de abril de 1998, modificadas las dos primeras respectivamente por las Resoluciones Nos. 090 y 080 del 18 de febrero de 2.000 y confirmada la última por la 108 del 23 de febrero del mismo año, por las cuales el Instituto Colombiano de Comercio Exterior -INCOMEX-, resolvió declarar el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por Helicentro Ltda., en desarrollo del Programa de Sistemas Especiales de Importación-Exportación MP-530 del 22 de abril de 1.993, y hacer efectivas las garantías personales globales constituidas y aceptadas el 20 de enero de 1994, el 28 de marzo de 1995 y el 12 de enero de 1996,

respectivamente (folios 11 a 16 y 25 a 45). El mandamiento de pago fue notificado personalmente al apoderado del la ejecutada el 21 de diciembre de 2.000 (folio 67), quien el 28 de los mismos mes y año propuso las siguientes excepciones previas (folios 129 a 139): 1ª.- Falta de jurisdicción, porque la garantía que perfecciona el Plan Vallejo es un contrato estatal, atípico, denominado “Garantía Global Personal”, regido por la Ley 80 de 1993 y en lo no previsto por ella, por la ley civil y comercial, y que la vía legal para concretar su incumplimiento es el proceso ejecutivo derivado de un contrato estatal, de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, como lo señalan el artículo 75 de la Ley 80 citada. Advierte que se trata de hacer cumplir por vía ejecutiva una cláusula penal, que no es una sanción de origen legal sino un avalúo anticipado de perjuicios, cuyo origen es un contrato. 2ª.- Trámite diferente al que legalmente corresponde, porque el cobro ejecutivo de las referidas garantías debe adelantarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, aplicando de manera plena el procedimiento ejecutivo de mayor cuantía regulado por el Código de Procedimiento Civil y no el de jurisdicción coactiva previsto en el artículo 561 de ese código. 3ª.- No haberse invocado las normas que facultan a la entidad para iniciar el cobro coactivo, ni haberse acreditado la calidad en que actúa el demandante, ni la delegación efectuada al grupo de cobro coactivo del INCOMEX, dado que la ley no exime a las entidades ejecutoras del deber o carga procesal de probar. Agrega

que tanto las resoluciones como los contratos y los actos de notificación que aparecen en el expediente son copias simples. 4ª.- Falta de exigibilidad del avalúo anticipado de los perjuicios por caducidad de la cláusula penal, porque el término máximo estipulado para que el Incomex verifique el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por Helicentro Ltda. era de seis (6) meses contados a partir de las fechas de radicación de los estudios de verificación, y la cláusula penal tiene vigencia igual a la del contrato, no obstante lo cual la declaratoria de incumplimiento se profirió fuera de ese término y por tanto no tiene cabida su cobro ejecutivo. Agrega que el INCOMEX, previo a la ejecutoria de los actos que declararon el incumplimiento y ordenaron hacer efectiva la cláusula penal, reconoció en oficios del 14 de julio de 1995, que Helicentro Ltda. había cumplido sus obligaciones en mas de un 90%, haciéndose evidente que la cláusula penal no era exigible. 5ª Pleito pendiente, con fundamento en que las resoluciones que sustentan el mandamiento ejecutivo fueron demandadas por Helicentro Ltda. ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo evidente que es un mismo el objeto discutido, planteándose en el contencioso administrativo la nulidad de las resoluciones y aquí su exigibilidad, y la decisión que primero se adopte afecta directamente la suerte del otro proceso. Dice que para poder adelantar los procesos de nulidad y restablecimiento del

derecho de las referidas resoluciones, Helicentro Ltda. debió prestar caución, por lo cual su pago está sobre-asegurado y ello implica que el cobro ejecutivo no debe proseguir hasta que se resuelvan las demandas de nulidad de las resoluciones. De donde deduce que el objeto de los procesos es materialmente el mismo. De ser negada la anterior excepción solicita la suspensión inmediata del proceso por prejudicialidad, con fundamento en el artículo 170 del C. de P. C. También solicita que se estudien como previas las excepciones de mérito propuestas en escrito separado (folios 222 a 327), a saber: 1ª Falta del requisito de exigibilidad de todos y cada uno de los títulos en que se fundamenta el mandamiento de pago, para lo cual era necesario que se acreditara el incumplimiento, a mas tardar dentro de los seis meses siguientes a la fecha de radicación de los estudios de verificación y se constituyera en mora a la sociedad en razón de que sus obligaciones son de hacer, lo cual no se ha cumplido. 2ª Falta de exigibilidad por caducidad de la cláusula penal, también propuesta como previa. 3ª Falta de constitución en mora a la sociedad ejecutada, que permita exigir perjuicios, porque el INCOMEX no la requirió, sino que ésta voluntariamente lo hizo dentro de los términos establecidos para cada vigencia, y no es culpable del posible retardo incurrido en la radicación del estudio de verificación correspondiente a la vigencia de 1994. 4ª.- Exoneración de pago de perjuicios, porque Helicentro Ltda. dio cabal cumplimiento a su obligación de exportar los bienes que ingresó al país dentro del

desarrollo de los privilegios otorgados por el Plan Vallejo para las vigencias de 1994, 1995 y 1996. 5ª Falta del presupuesto claridad de los títulos que permitan exigir ejecutivamente el monto total de las cláusulas penales, porque resulta contradictorio exigir el 100% del monto establecido cuando en las resoluciones y oficios del INCOMEX se establece que tanto las obligaciones principales como las accesorias a cargo de Helicentro Ltda. se cumplieron al menos en un 90%. CONSIDERACIONES Competencia Está dispuesto por el parágrafo del Art. 164 de la Ley 446 de 1.998 que mientras entran en funcionamiento los juzgados administrativos, esta Sección es competente para decidir sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago en casos como el que se entra a resolver, en razón de su cuantía. Las excepciones previas El artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1°, num. 46, del D.E. 2282 de 1989, señala en forma taxativa las excepciones previas que puede interponer la parte demandada. Con base en dicha norma se analizarán a continuación la procedencia de las excepciones propuestas por la ejecutada que correspondan a las allí previstas, únicamente, a saber: 1ª y 2ª, denominadas falta de jurisdicción y trámite inadecuado (numerales 1 y 8 del artículo 97 citado). El ejecutado afirma que la garantía que perfecciona el Plan Vallejo es un contrato estatal, atípico, denominado “Garantía Global Personal”, regido por la Ley 80 de

1993, y que conforme al artículo 75 de ese estatuto, el juez competente para conocer de los procesos ejecutivos es la jurisdicción contencioso administrativa, aplicando la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenido en el Código de Procedimiento Civil (artículo 87 del C.C.A.). Las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar, por lo siguiente: 1) Los contratos estatales, son actos jurídicos bilaterales en su formación, porque en ellos concurre la voluntad de dos partes, en que una de ellas, la contratante, es una entidad estatal, y también bilaterales en sus efectos, porque generan obligaciones recíprocas; su objeto está encaminado a la realización de “los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ella en la consecución de dichos fines”, como lo establece el artículo 3° de la Ley 80 de 1993. 2) Los créditos que se ejecutan en este caso, derivados de la declaración de incumplimiento de los compromisos adquiridos por Helicentro Ltda. con el otorgamiento del programa Plan Vallejo No. MP-530, el 22 de abril de 1993, se derivan de garantías otorgadas por el ejecutado, por los cuales el particular estipuló una cláusula penal en caso de incumplimiento, que debía “pagar a favor del Tesoro Nacional, a través del Grupo de Cobro Coactiva del INCOMEX” (Cláusula Cuarta, folios 3, 6 y 9), con fundamento en el artículo 68-5 del C.C.A. que establece: “Artículo 68.- Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en

ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: (...) 5.- Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación”. Contrario a lo que afirma el ejecutado, tales garantías no son contratos estatales, sino actos jurídicos unilaterales en su formación, cuyo objeto es garantizar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación -Exportación, autorizados por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, con base en el Decreto Ley 444 de 1967 y sus decretos reglamentarios, consistente en utilizar los bienes importados en la producción de artículos de exportación, en la forma y términos señalados en el respectivo programa. Se desprende de lo anterior que no le asiste razón al ejecutado cuando afirma que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la coactiva hacer efectiva la cláusula penal, como se estipula en los mismos documentos, y como lo afirmó esta Sala, en auto del 5 de abril de 2002 (folios 269 a 179), cuando resolvió el recurso de apelación contra el auto de mandamiento de pago. 5ª Pleito pendiente (art. 97-10 idem). La excepción supone la existencia de pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, es decir, la identidad de procesos y pretensiones, lo cual no ocurre en este caso, por lo siguiente: - La identidad de procesos se plantea frente a la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho propuesta por el ejecutado, contra las resoluciones, que, junto con las respectivas garantías, constituyen los títulos ejecutivos en este proceso. - Se advierte a primera vista que tal identidad no se configura en este caso, porque se trata de dos procesos en que, si bien las partes son las mismas, son recíprocamente sujetos activos y pasivos, y por lo mismo no puede afirmarse que las pretensiones son idénticas, sino por el contrario, adversas. - Es evidente que la decisión que se adopte en el proceso ordinario contencioso administrativo incide en el ejecutivo, no lo contrario; pero ello no significa que se pueda alegar la excepción previa de pleito pendiente; tal circunstancia podría sí constituir una prejudicialidad que indique la necesidad de suspender el proceso, como lo solicita el demandado; pero por competencia corresponde al juez del conocimiento decidirlo, cuando el proceso se encuentre para dictar sentencia (Arts. 170-2 y 171 C. de P. C.). Las restantes propuestas por el ejecutado no se tipifican como excepciones previas en el artículo 97 del C. de P. C.. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE No prosperan las excepciones previas propuestas contra el auto de mandamiento de pago del 11 de septiembre de 2000. En firme el presente proveído, vuelva el expediente al despacho para resolver sobre las excepciones de fondo. Cópiese, notifíquese, cúmplase. Esta providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LOPEZ

DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario