CE-11001-00-00-000-2001-1669-01-2002

JURISDICCIÓN COACTIVA - Inexistencia de obligación: Ministerio de Hacienda vs. Ministerio de Agricultura / EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN - Ejecución del Ministerio de Hacienda contra el Ministerio de Agricultura / MANDAMIENTO DE PAGO - Improcedencia ante inexistencia de la obligación / OBLIGACIÓN - Inexistencia en demanda de un órgano de la nación contra la nación Llegado el momento de decidir las excepciones propuestas por la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Sala se encuentra frente a una situación que le impide proveer sobre el mérito de los medios exceptivos propuestos. En efecto, en el presente proceso solo existe una persona jurídica: La Nación, porque la relación jurídico procesal se inició y adelantó entre los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, que aun cuando diferentes, pertenecen a ese mismo ente territorial. En casos similares al presente esta Sala ha dicho que si las partes demandante y demandada son una misma, que alega ser la titular del derecho cuyo cumplimiento también pretende, se pone en evidencia que no existe ni ha existido obligación cuyo cumplimiento pudiera demandarse por la vía ejecutiva. Como no existen razones que obliguen a modificar el criterio adoptado por esta Sala, habrá de confirmarse en esta ocasión. En consecuencia, se configura la excepción de inexistencia de la obligación y así se declarará, con la consecuencia de la terminación del proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Cita sentencia del 02/09/06, radicación número 11001000000020011634-01 y auto del 1° de marzo de 2001/03/01, radicación

número: 11001-00-00-000-1998-1274-01 de la Sección Quinta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-00-00-000-2001-1669-01

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Se resuelven las excepciones propuestas por el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contra el mandamiento de pago del 10 de julio de 2001 dictado por el Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.

I. ANTECEDENTES 1° Para efectuar una devolución correspondiente a reintegros de vigencia anterior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural giró a la Dirección del Tesoro Nacional el cheque 9501007 de 6 de mayo de 2001 por la suma de cuarenta millones de pesos ($40’000.000.oo). Dicho título valor fue devuelto por la causal 15 de "falta de protector registrado". 2° Con oficio de 8 de junio de 2001, la Jefe de División de Caja y Giros Nacionales del Tesoro Nacional envió para su cobro por jurisdicción coactiva, entre otros, el cheque premencionado. 3° Posteriormente, el 13 de junio de 2001, el ministerio ejecutado efectuó una nueva consignación por valor de cuarenta millones de pesos ($40’000.000.oo),

que el ejecutor procedió a abonar en primer lugar a intereses y luego a capital (artículo 1653 del Código Civil). 4° Por auto del 10 de julio de 2001 la Secretaría Administrativa, Subsecretaría Jurídica, Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, libró orden de pago por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva a favor del Tesoro Nacional y a cargo de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por las siguientes sumas: quinientos veinte mil pesos ($520.000.oo), por concepto de capital más los intereses legales vigentes del 12% anual, de conformidad con la Ley 68 de 1923, desde el 14 de junio de 2001 hasta cuando se verifique el pago total de la obligación y por la suma de ocho millones de pesos ($8'000.000.oo), correspondiente a la sanción comercial del 20% (artículo 731 del Código de Comercio), representado en el cheque 9501007 de 6 de mayo de 2001, por valor de cuarenta millones de pesos ($40’000.000.oo). El mandamiento de pago fue notificado personalmente el 9 de agosto de 2001 a la apoderada de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien propuso las siguientes excepciones cuyo fundamento se resume así: LA EXCEPCION PROPUESTA INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO 1° El motivo para que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural girara a la Dirección del Tesoro Nacional el cheque 9501007, por la suma de cuarenta millones de pesos ($40’000.000.oo), no obedeció al cumplimiento de ninguna

obligación comercial a su cargo, sino a la devolución originada en rendimientos financieros que la Bolsa Nacional Agropecuaria debió consignar en el Tesoro Nacional. 2° El cheque fue devuelto por la causal "falta protector registrado", hecho que sirvió de fundamento para librar el mandamiento de pago, pero la falta de sello obedeció a un hecho involuntario, tanto así que de inmediato se procedió a subsanar el error girando nuevos títulos, razón por la cual no existe motivo para aplicar la sanción prevista en el artículo 731 del Código de Comercio y si a ello se suma el hecho de que no existe obligación, resulta que el Ministerio de Hacienda está cobrando dineros que el de Agricultura no le adeuda o no está obligado a pagarle, como son los intereses sobre las sumas reintegradas y la sanción comercial. 3° La ejecución está dirigida de un ministerio contra otro y el artículo 1° del Código de Comercio determina que la ley comercial se aplica estrictamente entre comerciantes y a todo acto comercial. 4° Según los artículos 113 y 206 de la Constitución Política y 38 de la Ley 489 de 1998, los ministerios integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, es decir que son órganos de la Nación y el artículo 80 de la Ley 153 de 1887 determina que solo la Nación es persona jurídica con capacidad para ser parte en un proceso y no los ministerios por ser órganos de ésta; es decir que las partes en el sub-judice pertenecen a una misma persona jurídica: la Nación titular de un derecho y que además pretende su cumplimiento, lo que indica que nunca ha existido obligación para ser ejecutada, en razón de que la

Nación no puede ejecutarse así misma. 5° Para apoyar su dicho la excepcionante citó la providencia dictada por esta Sala el 1° de marzo de 2001, en que se declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación en el proceso de jurisdicción coactiva de la Nación Ministerio de Hacienda contra el Senado de la República. LOS ALEGATOS Los de la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se resumen así: 1° El cheque es un título valor pagadero a su presentación y pregonar lo contrario seria quitarle su esencia y finalidad delineada por el legislador y no por el querer de las partes. El cuenta habiente y el banco librado pueden establecer requisitos adicionales que se convierten en esenciales para la validez del título valor, como ocurrió en este caso con la falta de protector registrado, tanto así que el cheque objeto de ejecución fue devuelto e impagado. 2° Las razones que esgrime la ejecutada sobre los errores cometidos de buena fe; el hecho de haber emitido un nuevo título valor y la falta de requerimiento del banco para que se subsanaran los errores cometidos, constituyen justificaciones que no son de recibo para el ejecutor, por cuanto son claras muestras de negligencia del Ministerio de Agricultura y en consecuencia se configura la circunstancia establecida en el artículo 731 del Código de Comercio. 3° El numeral 2° del artículo 780 del Código de Comercio le da derecho al último tenedor del título valor, la Dirección del Tesoro Nacional en este caso, de iniciar el cobro por jurisdicción coactiva del importe del cheque y de las sanciones accesorias, que se desarrolla procesalmente conforme a lo

señalado en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo; por consiguiente es el Tesoro Nacional en calidad de último tenedor, el titular del derecho del 20% del importe del cheque no pagado por culpa del librador. 4° Igualmente el artículo 9° de la Ley 68 de 1923 faculta a la Nación para realizar el cobro de los intereses moratorios a su favor, desde que se hicieron exigibles hasta el momento en que se verifique el pago total de la obligación, ello debido a que la naturaleza de los intereses es específica porque son los frutos civiles del dinero (artículo 717 del Código Civil). 5° No se trata de una obligación que hubiera existido y después se extinguiera por efecto de la confusión en una misma persona con las calidades de acreedor y deudor, pues el cheque fue expedido en razón de una devolución de recursos consignados equivocadamente por terceros y de admitir la confusión también tendría que admitirse que la devolución del título por la causal 15 no tendría justificación para su expedición, ni para hacer efectivo el cobro por vía coactiva. 6° La entidad en cuestión es sujeto de derechos y obligaciones, lo cual se traduce en la capacidad para contratar y para acudir a la justicia como demandante o demandada y ello significa que posee una personalidad jurídica diferente a la del Estado o a la de la Nación. Por lo tanto se desvirtúa la confusión aludida por la ejecutada; en tal sentido se pronunció la Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia de 7 de septiembre de 2001; demandante Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra Fondo Rotatorio de la Armada Nacional. Los alegatos de la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

constituyen una reiteración de los motivos que sustentan los medios exceptivos propuestos, tal como se demuestra en la siguiente síntesis: 1° Después de registrar los antecedentes del proceso, nuevamente afirma que la ley comercial se aplica estrictamente a los comerciantes (artículo 1° del Código de Comercio) y en este proceso las partes no lo son puesto que son ministerios integrantes de la Nación (artículos 113 y 206 de la Constitución Nacional) y solo éste ente es persona jurídica con capacidad para ser parte en un proceso (artículo 80 Ley 153 de 1887). 2° Las partes pertenecen a una misma persona jurídica que es la Nación, titular del derecho y también la que pretende su cumplimiento, lo que indica que nunca ha existido obligación para ser ejecutada, porque la Nación no puede ejecutarse así misma.

II. CONSIDERACIONES Llegado el momento de decidir las excepciones propuestas por la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Sala se encuentra frente a una situación que le impide proveer sobre el mérito de los medios exceptivos propuestos.

En efecto, en el presente proceso solo existe una persona jurídica: La Nación, porque la relación jurídico procesal se inició y adelantó entre los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, que aun cuando diferentes, pertenecen a ese mismo ente territorial. En casos similares al presente esta Sala ha dicho que si las partes demandante y demandada son una misma, que alega ser la titular del derecho cuyo cumplimiento también pretende, se pone en evidencia que no existe ni ha existido obligación cuyo cumplimiento pudiera demandarse por la vía ejecutiva.

Sobre el punto, tal como observó la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, esta Sala se pronunció en los siguientes términos: “ La ejecución fue promovida por la Dirección del Tesoro Nacional, en tanto beneficiaria del cheque con base en el cual se adelanta, y está dirigida contra el Senado de la República. “ La Dirección del Tesoro Nacional era entonces unidad integrante de la estructura interna del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según lo dispuesto en los artículos 3.º y 44 a 63 del decreto 2.112 de 1.992. Hoy, con funciones semejantes, existe la Dirección General del Tesoro, integrante de la estructura orgánica de ese Ministerio, según lo establecido en los artículos 4.º y 16 del decreto 1.133 de 1.999. “ Los ministerios, según lo establecido en los artículos 113 y 206 de la Constitución y 38 de la ley 489 de 1.998, integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Son, entonces, órganos de la Nación. “ Lo que quiere decir que la ejecución promovida por la Dirección del Tesoro Nacional lo fue por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por lo mismo, por la Nación. “ Además, la Nación es persona jurídica, según el artículo 80 de la ley 153 de 1.887, no así los ministerios y algunos otros órganos que integran la estructura de la rama ejecutiva, y conforme al artículo 44 del Código de Procedimiento Civil –que es norma general–, solo las personas pueden ser parte en un proceso. “ El Senado de la República, contra quien se dirige la ejecución,

integra la rama legislativa del poder público, conforme a lo establecido en los artículos 113 y 144 de la Constitución, y es también, por lo mismo, órgano de la Nación. “ Lo que quiere decir que la ejecución está dirigida contra la Nación. “ Se trata, desde luego, de órganos distintos, pero pertenecientes a una misma persona, la Nación. “ Entonces, es una misma persona, la Nación, aquella que se dice titular del derecho pretendido y aquella de la que se pretende su cumplimiento, lo que indica que nunca ha habido obligación, que es, según noción generalmente aceptada, el vínculo jurídico en virtud del cual una persona debe realizar en provecho de otra persona una determinada prestación, que puede consistir en dar, en hacer o en no hacer alguna cosa. “ Esto es, que nunca ha habido obligación cuyo cumplimiento pudiera ser perseguido ejecutivamente. “ El apoderado constituido por el Senado de la República planteó la que denominó excepción de confusión pues, dijo, se trata de “un reintegro de dineros pertenecientes a la Nación y que se transfieren a las entidades que pertenecen a la misma Nación, en consecuencia ha surgido una acción en contra de sí misma”. “ Según el artículo 1.724 del Código Civil, cuando concurren en una misma persona las calidades de acreedor y deudor, se verifica de derecho una confusión, que extingue la deuda y produce iguales efectos que el pago. “ Pero no es ese propiamente el caso, pues no se trata de una obligación que hubiera tenido existencia y después se extinguiera por el efecto de la confusión en una misma persona de las calidades

de acreedor y deudor. Ha de entenderse, entonces, que la excepción propuesta es, simplemente, de inexistencia de la obligación, y así se declarará”1. La anterior tesis fue reiterada recientemente por la Sala2. Como no existen razones que obliguen a modificar el criterio adoptado por esta Sala en la providencia transcrita, habrá de confirmarse en esta ocasión. En consecuencia, se configura la excepción de inexistencia de la obligación y así se declarará, con la consecuencia de la terminación del proceso.

III. LA DECISION

1 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Auto de 1° de marzo de 2001, Consejero Ponente Dr. Mario Alario Méndez; Radicación número: 11001-00-00-000-1998-1274-01; Actor: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección del Tesoro Nacional. 2 Sentencia del 6 de septiembre de 2002; Radicación número 11001000000020011634-01 En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º. Declárase probada la excepción de inexistencia de la obligación. 2º. Declárase terminado el proceso. 3º. Cancélense las medidas cautelares, si las hubiere. 4º. Devuélvase el expediente a la oficina de origen una vez en firme esta providencia

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

ALVARO GONZALEZ MURCIA DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario