CE-11001-00-00-000-2001-1781-01-2004

FONDO DE EDUCACIÓN Y SEGURIDAD VIAL - Naturaleza jurídica. Funciones. Competencia para cobrar coactivamente multas de tránsito / SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTA - Funciones. Competencia para cobrar multas por infracción al Código de Tránsito / ENTIDAD NACIONALFacultad de cobro coactivo. Marco legal / MULTAS - Competencia para cobrar las impuestas por infracción al Código Nacional de Tránsito / EXCEPCIÓN PREVIA - Falta de competencia: inexistencia. Cobro de multa de tránsito En virtud de lo dispuesto en el artículo 1º del Acuerdo número 9 de 1989 del Concejo de Bogotá, el Fondo de Educación y Seguridad Vial del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte es “un establecimiento público descentralizado del orden distrital con Personería Jurídica, autonomía Administrativa y patrimonio independiente”. La naturaleza jurídica del Fondo de Educación y Seguridad Vial del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte fue confirmada por el Decreto Distrital número 304 de 1989. Sin embargo, mediante Decreto Distrital número 646 de 1990, ese departamento administrativo al que pertenecía el Fondo de Educación y Seguridad Vial se transformó en la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito. Lo anterior muestra que el Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito, como entidad descentralizada, tiene asignada la competencia para adelantar procesos de jurisdicción coactiva. Sin embargo, el Acuerdo número 9 de 1989 señaló, en sus artículos 4º y 7º, que el Secretario de Tránsito y

Transporte de Bogotá es el Director Ejecutivo y, por ende, representante legal del Fondo de Educación y Seguridad Vial. De la misma manera, determinó la conformación de la junta directiva del mismo, pero no señaló una estructura orgánica ni de personal independiente de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito que pudiese adelantar los procesos de jurisdicción coactiva que por disposición del Decreto 1421 de 1993 pueden adelantar las entidades descentralizadas. Luego, no podría decirse que esa función puede asumirla el Fondo de Educación y Seguridad Vial en forma autónoma de la Secretaría de Tránsito y Transporte Distrital; por ello, el Decreto Distrital número 354 de 2001, en su artículo 8º, señaló las funciones que corresponde asumir a la Subsecretaría Jurídica de esa entidad y, en lo pertinente, dispuso: “Subsecretaría Jurídica. Corresponde a la Subsecretaría Jurídica cumplir las siguientes funciones: ... 11. Adelantar y fallar los diferentes procesos de jurisdicción coactiva”. Visto lo anterior, se tiene que El Fondo de Educación y Seguridad Vial, por intermedio de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, tiene la potestad de adelantar directamente procesos de jurisdicción coactiva para el cobro de acreencias en su favor que ingresan a su patrimonio. Y, en la actualidad, esa competencia se encuentra atribuida en forma expresa a la Subsecretaría Jurídica de esa entidad. Así las cosas, se tiene que los procesos de jurisdicción coactiva para el cobro de las multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre, esto es,

aquellas que se imponen en ejercicio de la función de policía administrativa, pueden adelantarse por el Fondo de Educación y Seguridad Vial, por intermedio del funcionario de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá que determinen las normas pertinentes. Ahora, como en el asunto objeto de estudio el mandamiento de pago fue librado por el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, que es el funcionario ejecutor de esa entidad, resulta evidente que fue proferido por la autoridad competente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 11001-00-00-000-2001-1781-01

Actor: SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTÁ D. C.

Demandado: COOPERATIVA NACIONAL DE TRANSPORTADORES LIMITADA Procede la Sala a decidir sobre las excepciones propuestas por el apoderado de la Cooperativa Nacional de Transportadores Ltda. contra el mandamiento de pago proferido el 20 de diciembre de 2001 por el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá.

I. ANTECEDENTES Mediante Resolución número 0155 del 28 de mayo de 1999, el Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá resolvió sancionar a la Cooperativa Nacional de Transportadores Ltda. -COPENALcon multa de 114 salarios mínimos legales

mensuales vigentes, equivalentes a dieciséis millones doscientos dos mil doscientos cincuenta pesos ($16.202.250) por violación de los literales c) de los artículos 106 y 107 y a), g) y h) del artículo 108 del Decreto número 1787 de 1990, en concordancia con los literales d), e) y f) del artículo 31 del mismo decreto (folios 129 a 142). En contra de ese acto administrativo se interpuso recurso de reposición, pero aquel fue confirmado por Resolución número 0308 del 1º de septiembre de 1999 (folios 151 a 153). Así, de acuerdo con el informe rendido por el Coordinador del Grupo Transporte Público de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá del 29 de octubre de 2001, “la Resolución No. 155 de fecha 28 de mayo de 1999... quedó debidamente ejecutoriada el día 13 de septiembre de 1999, por lo que presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva” (folio 154). Mediante Resolución número 1052 del 20 de diciembre de 2001 el funcionario ejecutor de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá resolvió librar mandamiento ejecutivo por jurisdicción coactiva en contra de la Cooperativa Nacional de Transportadores Ltda., por valor de dieciséis millones doscientos dos mil doscientos cincuenta pesos ($16.202.250) y a favor del Fondo de Vigilancia y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá (folios 156 y 157). El mandamiento de pago fue notificado personalmente al representante legal de la empresa ejecutada, el 26 de abril de 2002 (folio 168).

El 14 de mayo de 2002 el apoderado de la Cooperativa Nacional de Transportadores Ltda. propuso excepciones (folios 173 y 174).

II. LA EXCEPCIÓN Contra el mandamiento ejecutivo se propuso la excepción que se denominó “de ilegalidad y oposición expresa”. La empresa ejecutada adujo que la Subdirección Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transportes no es competente para adelantar procesos de jurisdicción coactiva, por cuanto, en el Distrito Capital, esa facultad corresponde a la Unidad de Ejecuciones Fiscales.

Para sustentar esa conclusión la ejecutada dijo que el artículo 169 del Decreto 1421 de 1993 dispone que las entidades descentralizadas del orden distrital tienen jurisdicción coactiva para hacer exigibles los créditos a su favor. A su turno, el artículo 5º de la Ley 49 de 1987 dispone que la función de los alcaldes de hacer efectivo el cobro coactivo podrá delegarse a los Tesoreros Municipales. Por su parte, el artículo 155 del Decreto 1333 de 1986 prevé que los tesoreros tendrán jurisdicción coactiva a favor de los municipios. Y, el artículo 141 del Decreto Distrital número 807 de 1993 establece que la Secretaría de Tránsito y Transporte deberá hacer entrega de los procesos en curso y de las demás funciones de recaudación y cobro a la Administración Tributaria Distrital. Por ello, se creó la Unidad de Ejecuciones Fiscales en Bogotá, la cual tiene a su cargo el cobro coactivo de las acreencias que se causen a favor del Distrito Capital. Así las cosas, la ejecutada considera que de lo anteriormente expuesto se

desprende que el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte carece de competencia para ejercer funciones de jurisdicción coactiva.

II. CONSIDERACIONES.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68, numeral 1º, del Código Contencioso Administrativo, presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley, siempre que contenga una obligación clara, expresa y exigible. En efecto, la Resolución número 155 del 28 de mayo de 1999, que constituye el título ejecutivo, se encuentra ejecutoriada, y en ella consta una obligación clara, expresa y exigible a cargo del ejecutado. Por lo tanto, la obligación que allí se impone puede exigirse en la jurisdicción coactiva. La empresa ejecutada formuló la excepción que denominó “de ilegalidad y oposición expresa”. No obstante, en realidad, se refiere a la excepción previa de falta de competencia del funcionario ejecutor para adelantar el cobro coactivo, pues el particular considera que si bien es cierto el Distrito Capital puede adelantar el proceso de jurisdicción coactiva para cobrar la sanción impuesta, no lo es menos que ese trámite es de competencia de la Unidad de Ejecuciones Fiscales del Distrito de Bogotá y no del funcionario que expidió el acto administrativo sancionador. Luego, así deberá entenderse. Ahora bien, el artículo 252 del Código Contencioso Administrativo establece que

en la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas al proceso ejecutivo del Código de Procedimiento Civil. Cabe advertir que el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, que regula las excepciones que pueden proponerse en los procesos ejecutivos y, en especial, cuando el título ejecutivo consista en una providencia que conlleve ejecución, fue modificado por la Ley 794 de 2003. Sin embargo, como la nueva disposición solamente entró a producir efectos jurídicos el 9 de abril de 20031, esto es, con posterioridad a la formulación de la excepción objeto de estudio, ésta se decidirá con fundamento en la normativa anterior. 1 El artículo 70 de la Ley 794 de 2003 dispuso que esa normativa produciría efectos jurídicos 3 meses después de su promulgación. Y, se publicó en el Diario Oficial número 45.058 del 9 de enero de 2003. Pues bien, el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil (artículo 1º, numeral 269 del Decreto 2282 de 1989) autorizaba al ejecutado a proponer excepciones previas dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mandamiento de pago. A su vez, la excepción propuesta por la parte ejecutada está consagrada en el numeral 2º del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil. Luego, la Sala procede a analizar si efectivamente se encuentra demostrada esa excepción. El privilegio de algunas entidades del Distrito Capital para adelantar el cobro coactivo de algunas deudas en su favor fue reconocido directamente por el

artículo 169 del Decreto Ley 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico de Bogotá, que a su tenor literal señala: “Jurisdicción coactiva. Las entidades descentralizadas, incluyendo las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, de conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo. Para este efecto, la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”. Lo anterior muestra que el ejercicio de la jurisdicción coactiva en el Distrito Capital no está a cargo de una sola oficina, pues esa responsabilidad fue atribuida también a todas las entidades descentralizadas. Además, debe tenerse en cuenta que las oficinas del Distrito de Bogotá que han tenido a su cargo el cobro coactivo han sido varias y se ha modificado con frecuencia su estructura. En efecto, el Decreto 838 del 23 de diciembre de 1993 organizó el Juzgado de Ejecuciones Fiscales como una dependencia de la Secretaría de Hacienda Distrital. Posteriormente, el Decreto 800 de 1996 ”por el cual se reestructuran las dependencias de la Secretaría de Hacienda y se establece su organización administrativa y funcional”, dispuso que el Juzgado de Ejecuciones Fiscales haría parte de la planta de la Dirección Administrativa y Financiera del Distrito. Luego, el Decreto 1041 del 31 de octubre de 1997 “por el cual se modificó la estructura

orgánica de la Secretaría de Hacienda adoptada por el Decreto 800 del 27 de Diciembre de 1996”, ubica al Juzgado de Ejecuciones Fiscales como un ente dependiente de la Subdirección Jurídica de la Secretaría de Hacienda. El Decreto 678 de 1998, modificó el Decreto 1041 de 1997 para que el Juzgado de Ejecuciones Fiscales forme parte de la estructura de la Dirección Distrital de Tesorería. Los artículos 19 y 20 del Decreto 678 de 1998 definieron las funciones del Juzgado de Ejecuciones Fiscales, así: “Artículo 19º.- El Juzgado de Ejecuciones Fiscales, dependiente de la Dirección Distrital de Tesorería, tendrá por objeto coordinar, organizar y adelantar los Procesos Judiciales de Cobro Coactivo de la Administración Central y del Sector de las Localidades, previa comisión que para el efecto haga dicha Dirección. Artículo 20º.- Corresponde al Juzgado de Ejecuciones Fiscales desarrollar las siguientes funciones:

1. Contribuir en la formulación de políticas, planes y programas en los asuntos relacionados con el área de su competencia.

2. Dirigir los Procesos de Cobro Coactivo de créditos en favor de las entidades que hacen parte de la Administración Central y del Sector de las Localidades; cuya competencia no haya sido asignada a otra dependencia y previa comisión de la Dirección Distrital de Tesorería. 3.- Coordinar la actualización y registro de los procesos que adelante y rendir los informes que se le soliciten.

4. Fomentar la aplicación de indicadores de gestión, estándares de desempeño y

mecanismos de evaluación y control.

5. Las demás funciones que le sean asignadas y correspondan a la naturaleza de la dependencia” (subrayas fuera del texto).

Posteriormente, el Decreto 1049 de 1998 “por el cual se modifica la denominación de las dependencias de la Secretaría de Hacienda de Santa Fe de Bogotá”, en su artículo 1º, numeral 8.1. eliminó el nombre de juzgado de ejecuciones fiscales y la denominó Unidad de Ejecuciones Fiscales, adscrita a la Dirección Distrital de Tesorería. De igual manera, el artículo 3º de ese decreto dijo que las funciones de cada una de las dependencias señaladas en el artículo 1º del presente Decreto son las establecidas en los Decretos 800 de 1996, 1041 de 1997, 514 y 678 de 1998. Finalmente, el Decreto 270 del 5 de abril de 2001 “por el cual se establece la estructura organizacional de la Secretaría de Hacienda de Bogotá D. C. y se determinan las funciones de sus dependencias”, en su artículo 1º, señala: “Estructura Organizacional. La Secretaría de Hacienda de Bogotá D. C., para el cumplimiento de sus funciones tendrá la siguiente estructura organizacional:

DIRECCION DISTRITAL DE TESORERIA

9. Despacho del Director Distrital de Tesorería

9.1 Unidad de Ejecuciones Fiscales. Por su parte, los artículos 30 y 31 del Decreto 270 de 2001, preceptúan: “Artículo 30. Despacho del Director Distrital de Tesorería. Corresponde a la Dirección Distrital de Tesorería el ejercicio de las siguientes funciones:

13. Comisionar a la Unidad de Ejecuciones Fiscales el cobro coactivo de créditos a favor de entidades que hacen parte de la Administración Central y de las localidades cuya competencia no haya sido asignada a otra dependencia o entidad.

Artículo 31. Unidad de Ejecuciones Fiscales: Esta Unidad tendrá por objeto coordinar, organizar y adelantar los Procesos Judiciales de Cobro Coactivo de la Administración Central y del Sector de las Localidades, previa comisión que para el efecto haga dicha Dirección. Corresponde a la Unidad de Ejecuciones Fiscales el ejercicio de las siguientes funciones:

2. Coordinar el procedimiento de cobro coactivo de los créditos a favor de las entidades que hacen parte de la Administración Central y del Sector de las Localidades, cuya competencia no haya sido asignada a otra dependencia y previa comisión de la Dirección Distrital de Tesorería”.

Lo anterior muestra con claridad que la Unidad de Ejecuciones Fiscales del Distrito Capital, de un lado, tiene a su cargo el cobro coactivo de la administración central y del sector de las localidades de esa entidad territorial y, de otro, que su competencia es residual, en tanto que solamente puede asumir esa función cuando no ha sido asignada a otra dependencia del distrito. De otra parte, se tiene que en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º del Acuerdo número 9 de 1989 del Concejo de Bogotá, el Fondo de Educación y Seguridad Vial del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte es “un establecimiento público descentralizado del orden distrital con Personería Jurídica, autonomía Administrativa y patrimonio independiente”. De hecho, cabe recordar que, tal y como lo disponía el artículo 112, parágrafo 1º, de la Ley 33 de 1986 y,

actualmente, lo prevé el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, el recaudo por concepto de multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre tiene destinación específica, por lo que debe efectuarse un manejo autónomo a esos recursos. La naturaleza jurídica del Fondo de Educación y Seguridad Vial del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte fue confirmada por el Decreto Distrital número 304 de 1989. Sin embargo, mediante Decreto Distrital número 646 de 1990, ese departamento administrativo al que pertenecía el Fondo de Educación y Seguridad Vial se transformó en la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito. Lo anterior muestra que el Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito, como entidad descentralizada, tiene asignada la competencia para adelantar procesos de jurisdicción coactiva. Sin embargo, el Acuerdo número 9 de 1989 señaló, en sus artículos 4º y 7º, que el Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá es el Director Ejecutivo y, por ende, representante legal del Fondo de Educación y Seguridad Vial. De la misma manera, determinó la conformación de la junta directiva del mismo, pero no señaló una estructura orgánica ni de personal independiente de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito que pudiese adelantar los procesos de jurisdicción coactiva que por disposición del Decreto 1421 de 1993 pueden adelantar las entidades descentralizadas. Luego, no podría decirse que esa función puede asumirla el Fondo de Educación y Seguridad Vial en forma autónoma de la

Secretaría de Tránsito y Transporte Distrital. Por ello, el Decreto Distrital número 354 de 2001 "por el cual se modifica la estructura organizacional de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., se asignan funciones a las dependencias y se dictan otras disposiciones", en su artículo 8º, señaló las funciones que corresponde asumir a la Subsecretaría Jurídica de esa entidad y, en lo pertinente, dispuso: “Subsecretaría Jurídica. Corresponde a la Subsecretaría Jurídica cumplir las siguientes funciones: (...)

11. Adelantar y fallar los diferentes procesos de jurisdicción coactiva” Visto lo anterior, se tiene que el Fondo de Educación y Seguridad Vial, por intermedio de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, tiene la potestad de adelantar directamente procesos de jurisdicción coactiva para el cobro de acreencias en su favor que ingresan a su patrimonio. Y, en la actualidad, esa competencia se encuentra atribuida en forma expresa a la Subsecretaría Jurídica de esa entidad.

Incluso, debe tenerse en cuenta que el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, norma aplicable también a las entidades territoriales por disposición del parágrafo 1º del artículo 68 de la Ley 489 de 1998, dispuso lo siguiente: “Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la

Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”. Esa norma fue declarada exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional, en el siguiente sentido: “Declarar EXEQUIBLES las palabras "y vinculados" del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, pero en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra interpretación, los mencionados vocablos se declaran

INEXEQUIBLES”2

Así las cosas, se tiene que los procesos de jurisdicción coactiva para el cobro de las multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre, esto es, aquellas que se imponen en ejercicio de la función de policía administrativa, pueden adelantarse por el Fondo de Educación y Seguridad Vial, por intermedio del funcionario de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá que determinen las normas pertinentes. Ahora, como en el asunto objeto de estudio el mandamiento de pago fue librado

por el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, que es el funcionario ejecutor de esa entidad, resulta evidente que fue proferido por la autoridad competente. 2 Sentencia C-666 de 2000. Lo expuesto conduce a concluir que la excepción previa propuesta por el apoderado de la ejecutada no fue probada en el proceso y así habrá de declararse.

III. LA DECISIÓN Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Declárase no probada la excepción propuesta por el apoderado de la empresa Cooperativa Nacional de Transportadores Ltda. contra la Resolución número 1052 del 20 de diciembre de 2001, mediante la cual se libró mandamiento de pago en su contra. 2º En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la oficina de origen para que continúe con la ejecución.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta

FILEMON JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario