CE-11001-00-00-000-2002-1770-01-2002

JURISDICCIÓN COACTIVA - Autoridades administrativas titulares de esta jurisdicción / JURISDICCIÓN COACTIVA DE CARÁCTER ADMINISTRATIVOAutoridades titulares de esta jurisdicción Dentro de las autoridades administrativas que tienen jurisdicción coactiva otorgada por expresas normas legales podemos enumerar las siguientes: a) Las entidades públicas en general respecto de los créditos derivados de sanciones de multa impuestas a funcionarios públicos o por responsabilidad patrimonial por daños ocasionados por culpa grave o dolo de dichos funcionarios en ejercicio de sus funciones (Artículo 79 del C.C.A.); b) Los ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación (Ley 6ª de 1992, artículo 112); c) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Jurisdicción coactiva de carácter administrativo. Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, artículos 824 a 843); d) Los empleados encargados de la recaudación de las rentas departamentales, para hacer efectivo el cobro de los créditos a favor del tesoro departamental (Ley 84 de 1915, artículo 6º); e) Los alcaldes, para hacer efectivas las obligaciones a favor de los municipios, pudiendo delegar dicha facultad en los tesoreros municipales (Ley 136 de 1994, artículo 91, lit. d) num. 6.); f) Las

entidades administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida (Ley 100 de 1993, artículo 57); g) Las empresas oficiales prestadoras de servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994, artículo 130); h) Las contralorías departamentales, distritales y municipales (Jurisdicción coactiva de carácter administrativo. Ley 42 de 1993, artículos 71, 90 y s.s.); i) Los funcionarios de valorización del orden nacional, departamental, municipal o distrital (Decreto Legislativo 1604 de 1966, Art. 14, Decreto 1222 de 1986, Art. 183 y Decreto 1333 de 1986 artículo 241). JURISDICCIÓN COACTIVA - Incompetencia de Caprecom para cobrar por jurisdicción coactiva deudas de empleadores / ENTIDAD ADMINISTRADORA DEL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA - Competencia para cobrar por jurisdicción coactiva deudas de empleadores. ISS / CAPRECOM - Límites para cobrar por jurisdicción coactiva deudas de empleadores / NULIDAD DEL PROCESOProcedencia. Incompetencia para cobrar por jurisdicción coactiva deudas de empleadores En materia de seguridad social la jurisdicción coactiva solo ha sido otorgada a las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida, por disposición del artículo 57 de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, reglamentado por el artículo 34 del Decreto 692 de 1994, en la actualidad, y desde el 1º de julio de 1995, el ISS es la única entidad

autorizada para administrar el régimen de prima media con prestación definida. Conforme a las normas transcritas (Decreto Reglamentario 692 de 1994, artículo 34 y Ley 100 de 1993, artículo 52), en la actualidad las entidades diferentes al ISS tienen jurisdicción coactiva para el cobro de sus créditos relacionados con la administración del régimen solidario de prima media con prestación definida, que comprende solo a las personas que fueron sus afiliados a 31 de marzo de 1994, en el nivel nacional, y el 30 de junio de 1995 en el nivel departamental, municipal y distrital. Concordante con lo anterior, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 no califica las acciones de cobro que corresponde adelantar a las entidades administradores de los diferentes regímenes con motivo del incumplimiento de las obligaciones de los empleadores, mientras que el artículo 13 del Decreto 1161 de 1994, que lo reglamenta, solo autoriza el uso de la jurisdicción coactiva para hacer efectivas esas obligaciones, a las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida. Conforme a lo expuesto en el punto anterior, de este parágrafo se deduce que CAPRECOM tiene jurisdicción coactiva en lo relacionado con los créditos de los empleadores de sus afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida a 31 de marzo de 1994 que no hayan optado por trasladarse a otro régimen. Sin entrar a calificar el mérito ejecutivo que pudiera tener dicha factura, y teniendo en cuenta el análisis anterior, del que se concluye que CAPRECOM únicamente tiene jurisdicción coactiva para

hacer efectivos los créditos relacionados con el régimen de Prima Media con Prestación Definida, a cargo de los empleadores, es claro que en este caso no está investida de esa atribución legal. En consecuencia es del caso declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de mandamiento de pago. Como de acuerdo con lo previsto en los artículos 144 in fine y 145 del C. de P.C., la nulidad observada es insaneable, será declarada de plano.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-00-00-000-2002-1770-01

Actor: CAPRECOM Demandado: MARTHA LUZ GONZÁLEZ GÓMEZ Estando en la oportunidad procesal para decidir sobre las excepciones de mérito propuestas por la parte ejecutada, contra el auto de mandamiento de pago del 22 de febrero de 2002, de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, se observa que la entidad ejecutante carece de facultad jurisdiccional coactiva para el cobro del crédito de que se trata, configurándose por lo tanto la causal de nulidad consagrada en el artículo 140 numeral 1. del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º numeral 80 del D.E. 2282 de 1989.

Las razones son las siguientes: 1ª.- La facultad jurisdiccional ejercida por autoridad distinta a la judicial debe estar contemplada expresamente en la ley, según lo establecen artículo 116

inc. 3 de la Constitución Política y el artículo 13-2 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, que disponen: Artículo 116 C.P., inciso 3º. “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. ….”· L.E. 270 de 1996. Artículo 13.- Del ejercicio de la función jurisdiccional por otras autoridades o por particulares. Ejercen función jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política: …

2. Las autoridades administrativas, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal.

...”. (resaltado fuera de texto). Sobre la jurisdicción coactiva ha precisado esta Corporación 1: “... A varias entidades de derecho público se les ha reconocido el privilegio, excepcional por ser privilegio, de perseguir a través de sus propios dependientes el cobro coactivo de ciertas deudas a su favor, o sea, que en algunos casos, y por motivos muy restringidos de interés público, la ley permite que sea el propio acreedor el que ejecute a su deudor. Como privilegiado y excepcional, este sistema es de aplicación restrictiva, excluye toda analogía y en caso de duda debe preferirse la vía no privilegiada, que es la mas acorde con el principio general de la equidad, que es una de las expresiones del concepto constitucional de la igualdad ante la ley, que, a su turno, es condición de la libertad y presupuesto de la obligación impuesta a

todas las autoridades de proteger a los habitantes de Colombia en su vida, honra y bienes. “La historia legislativa en este excepcional instituto del cobro coactivo, ejercido por el propio acreedor, muestra que la tendencia ha sido la de restringir y delimitar con precisión esta delicada facultad …” 1 Sentencia del 15 de febrero de 1973, Sección Cuarta, Consejero Ponente Miguel Lleras Pizarro. Radicación 2309 y 2310. Anales Tomo 84, pág. 483. Por su parte la Corte Constitucional dijo en Sentencia C-666 del 8 de junio de 2000: 2 “Cabe recordar que la regla general consiste en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción el hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales.” Y en otro aparte de la misma providencia expresó: “La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un ‘privilegio exorbitante’ de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”. Por ello, al examinar la legalidad del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 en

relación con las entidades vinculadas a la Administración, declaró su exequibilidad, pero en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Sus términos son los siguientes: “Las actividades generalmente atribuidas por la ley a las entidades vinculadas corresponden, consideradas materialmente, a actos de gestión y no de autoridad y, por ello, aquéllas no deben estar investidas de una atribución exorbitante que está ligada al concepto de imperio del Estado. En estos eventos, los conflictos que se presenten con los particulares deben llevarse a los estrados judiciales, con el fin de respetar el debido proceso y los principios de imparcialidad y de juez natural”. 2 Ponente Magistrado José Gregorio Hernández. 2ª.- Dentro de las autoridades administrativas que tienen jurisdicción coactiva otorgada por expresas normas legales podemos enumerar las siguientes: -1 Las entidades públicas en general respecto de los créditos derivados de sanciones de multa impuestas a funcionarios públicos o por responsabilidad patrimonial por daños ocasionados por culpa grave o dolo de dichos funcionarios en ejercicio de sus funciones (Artículo 79 del C.C.A.); -2 Los ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados3, la Contraloría General de la República, la Procuraduría

General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación (Ley 6ª de 1992, artículo 112); -3 La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, artículos 824 a 843); -4 Los empleados encargados de la recaudación de las rentas departamentales, para hacer efectivo el cobro de los créditos a favor del tesoro departamental (Ley 84 de 1915, artículo 6º); -5 Los alcaldes, para hacer efectivas las obligaciones a favor de los municipios, pudiendo delegar dicha facultad en los tesoreros municipales4 (Ley 136 de 1994, artículo 91, lit. d) num. 6.); -6 Las entidades administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida (Ley 100 de 1993, artículo 57); -7 Las empresas oficiales prestadoras de servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994, artículo 130); 3 Estos últimos en relación con los recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a dichos entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos, según la Sentencia C-666 de 2000 de la Corte Constitucional, antes citada. Jurisdicción coactiva de carácter administrativo. 4 Según el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, los municipios y distritos, para efectos de los procesos de

cobro relacionados con impuestos administrados por ellos aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario. -8 Las contralorías departamentales, distritales y municipales (Ley 42 de 1993, artículos 71, 90 y s.s.); -9 Los funcionarios de valorización del orden nacional, departamental, municipal o distrital (Decreto Legislativo 1604 de 1966, Art. 14, Decreto 1222 de 1986, Art. 183 y Decreto 1333 de 1986 artículo 241). Conforme a lo anterior, en materia de seguridad social la jurisdicción coactiva solo ha sido otorgada a las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida, por disposición del artículo 57 de la Ley 100 de 1993 que dispone: “Artículo 57.- Cobro coactivo. De conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podrán establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos”. De acuerdo con el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, reglamentado por el artículo 34 del Decreto 692 de 1994, en la actualidad, y desde el 1º de julio de 1995, el ISS es la única entidad autorizada para administrar el régimen de prima media con prestación definida; dichas normas disponen: Ley 100 de 1993 Artículo 52.- Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector

público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta ley. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.” Decreto Reglamentario 692 de 1994 Artículo 34.- Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, Jurisdicción coactiva de carácter administrativo. mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes de ISS, solo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha. Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual , se regirán por lo dispuesto en el inciso 1º de este artículo.” (resaltados fuera de texto). De manera que, conforme a las normas transcritas, en la actualidad las entidades diferentes al ISS tienen jurisdicción coactiva para el cobro de sus

créditos relacionados con la administración del régimen solidario de prima media con prestación definida, que comprende solo a las personas que fueron sus afiliados a 31 de marzo de 1994, en el nivel nacional, y el 30 de junio de 1995 en el nivel departamental, municipal y distrital. Concordante con lo anterior, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 no califica las acciones de cobro que corresponde adelantar a las entidades administradores de los diferentes regímenes con motivo del incumplimiento de las obligaciones de los empleadores, mientras que el artículo 13 del Decreto 1161 de 1994, que lo reglamenta, solo autoriza el uso de la jurisdicción coactiva para hacer efectivas esas obligaciones, a las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida. 3ª.- La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, creada como establecimiento público por la Ley 82 de 1912, fue transformada por la Ley 314 de 1996 en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, vinculada al Ministerio de Comunicaciones; opera en el campo de salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institución Prestadora de Salud (IPS), acorde con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, pudiendo ofrecer a sus afiliados el plan obligatorio de salud (POS) en los regímenes contributivo y subsidiario y planes complementarios de salud (PCS) en el régimen contributivo, según el artículo 2° de la Ley 314 citada, que en su parágrafo 1° establece: “Parágrafo 1o. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, en el campo de las pensiones, operará como una entidad

Administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993”. Conforme a lo expuesto en el punto anterior, de este parágrafo se deduce que CAPRECOM tiene jurisdicción coactiva en lo relacionado con los créditos de los empleadores de sus afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida a 31 de marzo de 1994 que no hayan optado por trasladarse a otro régimen. 4ª. En el presente proceso, se desprende del auto de mandamiento de pago del 22 de febrero de 2002 de la Jefe del Departamento de Recuperación Cartera de CAPRECOM (folio 49), que el título ejecutivo que le sirve de fundamento es la Factura de Venta No. 1160/2001 del 27 de julio de 2001 a nombre de Martha Luz González Gómez, con C. de C. No. 51.977.788, por $105.244.972.00, “Por concepto de los servicios médicos prestados a la señora Nohora Gómez de González por presentar doble afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en atención al artículo 51 del Decreto 806 de 1998” (folio 20). Sin entrar a calificar el mérito ejecutivo que pudiera tener dicha factura, y teniendo en cuenta el análisis anterior, del que se concluye que CAPRECOM únicamente tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos relacionados con el régimen de Prima Media con Prestación Definida, a cargo de los empleadores, es claro que en este caso no está investida de esa atribución

legal. En consecuencia es del caso declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de mandamiento de pago. Como de acuerdo con lo previsto en los artículos 144 in fine y 145 del C. de P.C., la nulidad observada es insaneable, será declarada de plano. En mérito de lo expuesto, se resuelve, Declárase la nulidad de todo lo actuado en el presente proceso, a partir del auto de mandamiento de pago del 22 de febrero de 2002 y ordénase la cancelación de las medidas cautelares que se hubieran decretado. Una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente a la oficina de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

ROBERTO MEDINA LOPEZ

Consejero

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario