CE-11001-00-00-000-2002-1891-01-2003

EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Cobro por jurisdicción coactiva de deudas derivadas de la prestación de servicios públicos. Competencia / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Cobro por jurisdicción coactiva de servicios públicos. Requisitos / FACULTAD DE JURISDICCIÓN COACTIVA - Organismos vinculados. Límites. Cobro de factura por servicios públicos / FALTA DE JURISDICCIÓN - Cobro de deuda no derivada de prestación de servicio público La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. es una empresa industrial y comercial de servicios públicos del orden distrital (artículo 2° del Decreto 569 del 19 de septiembre de 1994) y, por tanto, un organismo vinculado a la administración distrital, puede cobrar por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y, por voluntad expresa del legislador, sólo aquellas que consten en las respectivas facturas de cobro o en un título valor otorgado por el deudor “para garantizar el pago de las facturas a su cargo”. Lo anterior, por cuanto, siguiendo las previsiones del fallo de exequibilidad condicionada del artículo 112 de la Ley 6 de 1992, la facultad de jurisdicción coactiva de los organismos vinculados, además de que sólo puede cobijar la ejecución forzada de obligaciones relacionadas con el ejercicio de funciones de carácter netamente administrativo, se entiende referida exclusivamente a los casos que, bajo esa interpretación

constitucional, determine la ley. En el presente caso, el mandamiento de pago se basa en la cuenta de cobro número 19935, en ese documento no se hace referencia expresa a ninguna factura de cobro de servicios públicos, ni se le puede asimilar, por no contener los elementos de que trata el artículo 148 de la Ley 142 de 1994. Teniendo en cuenta que la jurisdicción coactiva es una potestad excepcional de la administración que debe ser contenida expresamente por el legislador, tratándose de servicios públicos domiciliarios, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 la consagró para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, siempre que sean éstas las prestadoras del servicio, de manera que la factura expedida y debidamente firmada por el representantes legal de la entidad presta mérito ejecutivo por esa vía. Si la factura debe corresponder a un servicio público domiciliario cuya prestación tiene origen en un contrato de condiciones uniformes, lógico es concluir que se sustrae del proceso de ejecución por jurisdicción coactiva todo negocio, convenio o acuerdo que no sea aquél en el que son partes la empresa y los usuarios. En el presente caso, como quiera que no se trata de una factura que corresponda a la noción de servicio público domiciliario de acueducto, pues ni la cuenta de cobro ni las actas de entrega de agua pueden asimilársele, el documento presentado como título ejecutivo no puede serlo por la vía de jurisdicción coactiva. En consecuencia, prospera la excepción de falta de jurisdicción propuesta contra el auto de mandamiento de pago del 9 de septiembre de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-00-00-000-2002-1891-01

Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ D.C.

E.S.P.

Demandado: ASOCIACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS COMUNITARIOS SAN

ISIDRO I Y II SECTOR SAN LUIS Y LA SUREÑA JURISDICCIÓN COACTIVA Se resuelven las excepciones propuestas por el apoderado de la parte ejecutada contra el auto de mandamiento de pago del 9 de septiembre de 2002 proferido por la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. ANTECEDENTES La Dirección de Jurisdicción Coactiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., mediante auto del 9 de septiembre de 2002, libró orden de pago por la vía de jurisdicción coactiva contra la Asociación de Servicios Públicos Comunitarios San Isidro I y II Sector San Luis y La Sureña, ACUALCOS, por la suma de $39934.440,oo, más los intereses de mora equivalentes a la tasa máxima permitida por la Superintendencia Bancaria desde el 11 de noviembre de 1999 hasta cuando se efectúe el pago total y definitivo de

lo adeudado, así como las costas que se causen (folios 21 y 22). Fundamento de la orden de pago es la Cuenta de cobro número 19935 del 11 de noviembre de 1999 en la que se indica que ACUALCOS debe a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., la suma antes citada, por concepto de ”suministro de 6.201 M3 de agua por emergencia en los Barrios San Isidro I y II, sector San Luis, La Serena, la Localidad 2” (folio 2). I. El mandamiento de pago fue notificado al representante legal de la asociación ejecutada el 25 de septiembre de 2002, quien, por medio de apoderado, propuso en tiempo las siguientes excepciones de mérito contra ese auto: 1.- Falta de jurisdicción o competencia. Como quiera que no existe vínculo contractual entre la sociedad ejecutada y la empresa ejecutante, pues la primera jamás ha sido usuaria de los servicios públicos que presta la segunda, cualquier litigio entre las partes debe resolverlo la jurisdicción civil. 2.- Cobro de lo no debido. En el año 1998 la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. suministró agua a los habitantes de los Barrios San Luis, La Sureña, San Isidro y los Patios, quienes no son usuarios de esa empresa. Ese suministro fue solicitado por diferentes entidades luego de la sequía que generó el fenómeno del Niño y fue ofrecido sin contraprestación alguna, pues ACUALCOS jamás se comprometió a pagar por ese líquido. 3.- Fuerza mayor o caso fortuito. En el año de 1998 se presentó un

fenómeno atmosférico que produjo la sequía total de los nacimientos de agua ubicados en los Barrios de San Luis, San Isidro, La Sureña y Los Patios en el nororiente de Bogotá. En estas condiciones, era deber del Estado suministrar el agua y, en virtud de esa extrema necesidad, no le es dable cobrar ese servicio. 4.- No reunir los requisitos de los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil y 68 del Código Contencioso Administrativo. La cuenta de cobro que sirve de fundamento al mandamiento de pago no es, en realidad, un título ejecutivo, es decir, no puede prestar mérito ejecutivo, pues no proviene del deudor, o de una providencia judicial, o de un acto administrativo, ni se trata de costas u honorarios de auxiliares de la justicia. 5.- El título ejecutivo no reúne los requisitos para que tenga fuerza ejecutiva, pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 621 del Código de Comercio, no puede considerarse una factura cambiaria, si se advierte que no está completo, no proviene del deudor y no es clara la obligación. 6.- Inexistencia, ineficacia y carencia de mérito ejecutivo del título valor. Según el numeral 4° del artículo 784 del Código de Comercio, la omisión de los requisitos que el título ejecutivo debe satisfacer, constituye una excepción cambiaria de inexistencia, ineficacia y carencia de título valor. II. Dentro del término de traslado de las excepciones a la empresa ejecutante, ésta, por medio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las mismas, con fundamento en lo siguiente. 1.- Falta de jurisdicción. De conformidad con el artículo 130 de la Ley 142

de 1994, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. tiene facultad para cobrar por la vía de jurisdicción coactiva las deudas derivadas de la prestación de tales servicios públicos con base en la respectiva factura de cobro. Durante la sequía, el suministro de agua a los Barrios San Isidro, San Luis y La Sureña se hizo a ACUALCOS por petición de la comunidad y de esta asociación, según se desprende del oficio suscrito por el Director de Gestión Comunitaria y dirigido a la Gerente Administradora de la ejecutada y del acta de compromiso que obra a filio 56 del expediente. Por otra parte, según el artículo 14, numeral 22, de esa Ley, el suministro de agua en carrotanques es un servicio complementario prestado por la empresa, cuya deuda derivada puede ser cobrada por la vía de jurisdicción coactiva. En este caso, el título ejecutivo complejo lo constituye la factura de cobro número 19935 del 11 de noviembre de 1999 y la relación de agua transportada al tanque de ACUALCOS. 2.- Cobro de lo no debido. “No es de recibo lo afirmado por el representante de Acualcos, en cuanto manifiesta que no existe documento firmado por Acualcos, de conformidad con la relación de agua transportada a Acualcos el agua si les fue entregada desde el jueves 2 de abril hasta el 31 de marzo de 1998, en ella se especificó la cantidad de agua suministrada diariamente y la cantidad”. Si bien es cierto que la empresa suministró agua a ACUALCOS en razón de la sequía que se presentó y por petición de diferentes entidades, también lo es que no podría hacerlo gratuitamente, pues “esa provisión

no está dentro de la órbita de su objeto”. 3.- Fuerza mayor o caso fortuito. En representación del Estado la empresa suministró el agua a ACUALCOS, pero ese socorro no puede, a pesar de la fuerza mayor y del caso fortuito, ser gratuito. 4.- No reunir los requisitos de los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil y 68 del Código Contencioso Administrativo. La factura y/o cuenta de cobro se expidió para cobrar el servicio de agua en carrotanque suministrada a ACUALCOS, según relación de entregas que obra a folios 3 a 13 del expediente. Ese acto administrativo quedó en firme y, por tanto, según el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, puede la administración ejecutarlo por la vía de jurisdicción coactiva. En este caso, el título ejecutivo (factura-cuenta de cobro) no proviene del deudor porque es la propia empresa quien lo constituye por ministerio de la ley (Ley 142 de 1994). 5 y 6.- El título ejecutivo no reúne los requisitos para que tenga fuerza ejecutiva. Inexistencia, ineficacia y carencia de mérito ejecutivo del título valor. Cuanto el artículo 154, inciso 1°, de la Ley 142 de 1994 se refiere a la facturación, entiende por ésta, el acto administrativo que expide la administración para cobrar una suma de dinero que el usuario adeuda por la prestación del servicio y que en nada se asimila a una factura comercial. Finalmente, afirmó que, según el artículo 561 del Código de Procedimiento Civil, en el proceso por jurisdicción coactiva no podrán debatirse cuestiones que

debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa, y que, las excepciones propuestas no se encuentran dentro de las que taxativamente señala el artículo 509 ibídem como procedentes. III. Dentro del término de traslado a las partes para alegar, el apoderado de la asociación ejecutada, luego de hacer un extenso recuento del trámite seguido para obtener el suministro de agua cuyo pago se pretende, manifestó en escritos separados lo siguiente: La asociación no es usuaria ni suscriptora de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., según definición legal del artículo 14, numeral 14-31, de la Ley 142 de 1994, pues no ha celebrado contrato alguno con esa empresa ni ningún tipo de acuerdo diferente al de aceptar una ayuda humanitaria a título de donación. Además, no existe facturación al respecto, si se advierte que no existe ni existió servicio continuo o permanente, sólo un suministro de emergencia que se ofreció en forma gratuita a diez mil personas y que el Estado estaba obligado a efectuar (artículos 11, 86, 365 y 366 de la Constitución Nacional). Si fuera procedente el cobro del líquido suministrado, éste tendría que dirigirse, además de ACUALCOS, contra la comunidad, la Alcaldesa Local de Chapinero, la Procuraduría, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Personería y todas aquellas entidades que solicitaron esa colaboración. Si bien ACUALCOS firmó un recibo por el líquido, ello debe entenderse como una medida de control y de verificación de la entrega, pero no como la demostración de algún vínculo contractual u obligación de pagar. Por lo tanto y como

ACUALCOS nunca fue notificada de factura o acto administrativo relacionado, no puede concluirse en la firmeza del título ejecutivo. La ausencia de causa hace, en este caso, inexistente el negocio jurídico que dio origen a la cuenta de cobro número 19935, pues, en realidad, no hubo voluntad de suscribir un contrato de servicios públicos, cuyos términos nunca se pusieron en conocimiento de ACUALCOS, de manera que las partes incurrieron en error en cuanto al acuerdo realizado. Además de los requisitos señalados anteriormente, la cuenta de cobro número 19935 –que se muestra como una del derecho privadono satisface los previstos en el artículo 11 del Decreto 1842 de 1991, ni fue entregada o puesta en conocimiento en el término de cinco días que señala el artículo 12 ibídem (fue enviada en septiembre de 1999, a pesar de que el último suministro fue el 13 de abril de 1998). Por último, en este caso se configuró el silencio administrativo positivo, pues el 4 de octubre de 1999 el asesor jurídico de ACUALCOS presentó una objeción a la cuenta de cobro número 19935 para aclarar que el suministro obedeció a una emergencia climática y, a la fecha, tal petición no ha sido respondida por la empresa. Por su parte, la apoderada de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. insistió en los argumentos presentados anteriormente. CONSIDERACIONES Competencia.- Conforme al artículo 128, numeral 13, del Código de Procedimiento

Administrativo, subrogado por el artículo 2° del Decreto 597 de 1998, en concordancia con el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1996, y hasta cuando entren en funcionamiento los juzgados administrativos, esta Sección es competente para conocer en única instancia del incidente de excepciones propuesto. De las excepciones propuestas.- El apoderado de la ejecutada solicita que se declaren probadas las excepciones que denomina “Falta de jurisdicción o competencia”, “Cobro de lo no debido”, “Fuerza mayor o caso fortuito”, “No reunir los requisitos del 488 del C.P.C. y del art. 68 del C. Contencioso Administrativo”, “Falta al título ejecutivo de requisitos para que tenga fuerza ejecutiva por no reunir los requisitos de título valor factura” e “Inexistencia, ineficacia y carencia de mérito ejecutivo del título valor”. Acerca de la primera de las excepciones propuestas, conviene anotar que en relación con los títulos ejecutivos de derecho público, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, dispone: “Artículo 68.- Definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:

1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas

que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.

3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.

4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso.

5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.

6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.” En relación con la facultad de jurisdicción coactiva de las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos, los artículos 130 y 147 de la Ley 142 de 1994 prevén: “Artículo 130.- Modificado artículo 18 de la Ley 689 de 2001.

Partes del contrato.- (...) Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de

acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. (...)” “Artículo 147.- Naturaleza y requisitos de las facturas.- (...) En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo. (...)” De manera que como quiera que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. es una empresa industrial y comercial de servicios públicos del orden distrital (artículo 2° del Decreto 569 del 19 de septiembre de 1994) y, por tanto, un organismo vinculado a la administración distrital, puede cobrar por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y, por voluntad expresa del legislador, sólo aquellas que consten en las respectivas facturas de cobro o en un título valor otorgado por el deudor “para garantizar el pago de las facturas a su cargo”. Lo anterior, por cuanto, siguiendo las previsiones del fallo de exequibilidad condicionada del artículo 112 de la Ley 6 de 1992, la facultad de jurisdicción coactiva de los organismos vinculados, además de que sólo puede cobijar la ejecución forzada de obligaciones relacionadas con el ejercicio de funciones de carácter netamente administrativo, se entiende referida exclusivamente a los casos que, bajo esa interpretación constitucional, determine la ley. En el presente caso, el mandamiento de pago se basa en la cuenta de cobro número 19935 del 11 de noviembre de 1999 suscrito por el Gerente Comercial de

la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. (folio 2). En ese documento no se hace referencia expresa a ninguna factura de cobro de servicios públicos, ni se le puede asimilar, por no contener los elementos de que trata el artículo 148 de la Ley 142 de 1994. Ese documento informa de la existencia de una obligación consistente en pagar una suma líquida de dinero a favor de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, D.C., E.S.P. y en contra de la asociación ACUALCOS. Ahora bien, teniendo en cuenta que la jurisdicción coactiva es una potestad excepcional de la administración que debe ser contenida expresamente por el legislador, tratándose de servicios públicos domiciliarios, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 la consagró para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, siempre que sean éstas las prestadoras del servicio, de manera que la factura expedida y debidamente firmada por el representantes legal de la entidad presta mérito ejecutivo por esa vía. Al respecto, conviene aclarar que si la factura debe corresponder a un servicio público domiciliario cuya prestación tiene origen en un contrato de condiciones uniformes (artículo 128 de la Ley 142 de 1994), lógico es concluir que se sustrae del proceso de ejecución por jurisdicción coactiva todo negocio, convenio o acuerdo que no sea aquél en el que son partes la empresa y los usuarios. En el presente caso, como quiera que no se trata de una factura que corresponda a la noción de servicio público domiciliario de acueducto (artículo 14, numeral 22,

de la Ley 142 de 1994), pues ni la cuenta de cobro ni las actas de entrega de agua pueden asimilársele, el documento presentado como título ejecutivo no puede serlo por la vía de jurisdicción coactiva En consecuencia, prospera la excepción de falta de jurisdicción propuesta contra el auto de mandamiento de pago del 9 de septiembre de 2002. Como quiera que se llega a la anterior conclusión, la Sala se abstiene de pronunciarse acerca de las demás excepciones propuestas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, FALLA PROSPERA la excepción de falta de jurisdicción propuesta por el apoderado de la parte ejecutada contra el mandamiento de pago del 9 de septiembre de 2002. DECLÁRASE terminado el proceso de ejecución por jurisdicción coactiva. En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la oficina de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA Ausente con excusa

DARÍO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario