CE-11001-00-00-000-2002-1903-01-2003

JURISDICCIÓN COACTIVA - Gravamen de valorización. Título constitutivo de la obligación y título ejecutivo: diferencias / TITULO EJECUTIVO - Clases. Marco legal. Título constitutivo. Instrumento declarativo / INSTRUMENTO DECLARATIVO - Certificado de valorización. Características. Mérito ejecutivo / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Título constitutivo de la obligación y título ejecutivo: diferencias. Mérito ejecutivo de la certificación. Instrumento declarativo Para la Sala, la certificación número 2692 del 23 de enero de 2001, no constituye stricto sensu título ejecutivo. En efecto, el legislador dispuso que los certificados de la administración ostentan el carácter de títulos ejecutivos, así como los relativos a la deuda fiscal por concepto de valorización de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal; pero no porque sean títulos constitutivos, que no lo son dado que se trata de instrumentos declarativos, en cuanto recogen de manera resumida toda la historia de la imposición fiscal, sino, precisamente, porque facilitan el manejo de los antecedentes que suelen ser voluminosos, como ocurre con la contribución de valorización por ejecución de una obra pública. En el presente caso, el origen natural de la obligación es la Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999 de la Gobernación de Antioquia, por medio de la cual se fija la zona de influencia benéfica y se ordena el pago de la contribución de valorización, historia que recoge el Certificado número 2692 del 23 de enero de 2001 al cual y por esa razón, le confiere la ley el carácter de título ejecutivo.

Entonces, se trata de un título que contiene una obligación clara y expresa, que se notificó y adquirió firmeza, con lo cual quedó autorizada la Administración para perseguir el pago de la obligación por reunir los requisitos formales señalados por la ley. Siendo que los actos administrativos están asistidos de la presunción de legalidad y que la administración los puede ejecutar según voces del artículo 64 del Código Contencioso Administrativo; tal presunción puede desvirtuarse utilizando los medios de impugnación que la ley otorga y que son los recursos de la vía gubernativa y las acciones contencioso administrativas, pero no como respuesta al mandamiento de pago librado en un proceso de jurisdicción coactiva, pues aquí se parte de la firmeza del acto y de que la obligación es expresa, clara y exigible, según términos de los artículos 68 ibídem y 488 del Código de Procedimiento Civil. Esto explica por qué el inciso segundo del artículo 561 de éste último estatuto prohíbe debatir cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa. Dicho de otra manera, la legalidad del acto administrativo que sirve de título de ejecución no puede ser alegada en el proceso de jurisdicción coactiva siendo sólo posible su cuestionamiento por hechos ocurridos con posterioridad a la decisión administrativa o por que ésta no reúna las condiciones del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo. Todo lo anterior constituye razón suficiente para descartar el estudio de las excepciones de inconstitucionalidad, violación del principio de igualdad, cobro de lo no debido, abuso del derecho y falta de equidad, pues tienen como soportes fáctico y jurídico

cuestiones sobre la legalidad de los antecedentes del mandamiento de pago como fueron las Ordenanzas y la Resolución que hizo la distribución de la contribución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-00-00-000-2002-1903-01

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Demandado: SOCIEDAD GARLEMA LTDA JURISDICCIÓN COACTIVA Se resuelve el incidente de excepciones propuesto por el apoderado de la parte ejecutada contra el auto de mandamiento de pago del 23 de enero de 2001, proferido por el Juez de Ejecuciones Fiscales del Departamento Administrativo de

Valorización del Departamento de Antioquia. ANTECEDENTES El Juzgado de Ejecuciones Fiscales del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, mediante auto del 23 de enero de 2001, libró orden de pago por la vía de jurisdicción coactiva contra la sociedad Garlema Ltda., por la suma de setecientos ochenta y seis millones setenta y seis mil ciento cincuenta pesos ($786.076.150,oo), más los intereses liquidados al 1.5% mensual durante el primer año de mora y al 2% mensual de ahí en adelante desde el día 12 de marzo de 1999 (folio 2). Fundamento de la orden de cobro es la Certificación número 2692 del 23 de enero de 2001 de la Dirección de Valorización Departamental, en la que consta

que la sociedad Garlema Ltda. debe al Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia las sumas referidas, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 11 del Decreto 1604 de 1966 y 51 y 52 de la Ordenanza 20 de agosto de 1998, como consecuencia de la valorización de los inmuebles de su propiedad y liquidada en la Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999 de la Gobernación de Antioquia por estar ubicados dentro de la zona de influencia de la obra Caucasia - Nechi (folio 1). El mandamiento de pago fue notificado a la representante legal de la obligada el 6 de marzo de 2001 (folio 20), quien, por medio de apoderada interpuso los recursos de reposición y el subsidiario de apelación (folios 30 a 41). Dado que mediante la Resolución número 4038 del 22 de mayo de 2001 se trasladó una de las contribuciones a cargo de la sociedad Garlema Ltda, el Juzgado de Ejecuciones Fiscales del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, mediante auto del 12 de julio de 2001 aclaró y modificó el mandamiento de pago en el sentido de demandar a Garlema Ltda. por la suma de $695.645.231,oo (folios 22 y 23) Mientras que el recurso de reposición se decidió por auto del 8 de febrero de 2002 (folios 59 a 61), el de apelación lo fue por auto de esta Sala del 11 de octubre de 2002 (folios145 a 154), en el sentido de confirmar el auto impugnado. Así mismo, la apoderada formuló excepciones de mérito contra el mandamiento

de pago, las cuales se resuelven en esta oportunidad y son las siguientes: 1.- Falta de claridad del certificado 2692 que estipula por concepto de capital una suma diferente a la liquidada, esto es $719.076.565,oo, la cual, incluso, sufrió una reducción posterior; el período para el pago de intereses no se compadece con la realidad, pues éstos no se han liquidado, ni siquiera los de financiación; y para los meses a partir de los cuales se cobran intereses de mora (desde el 12 de marzo de 1999) aún no se encontraba ejecutoriado el acto administrativo base de la ejecución, dado que la vía gubernativa contra éste se agotó con la Resolución 881 del 8 de febrero de 2000, notificada el 15 de febrero siguiente. 2.- Inexegibilidad de la obligación. Según el Decreto 1604 de 1966 la valorización obedece al beneficio que obtiene un predio por la ejecución de obras de interés público o local, pero hasta el momento los predios de la ejecutada respecto de los cuales se aplicó la valorización no lo han recibido, dado que la obra no se ha ejecutado en su totalidad y actualmente está inactiva. Al respecto, en reunión celebrada el 4 de septiembre de 2000 el Director de Valorización se comprometió a suspender los procesos por jurisdicción coactiva hasta que se definieran “los caminos a seguir con los ganaderos”, lo cual no fue cumplido. 3.- Excepción de inconstitucionalidad. Con la expedición de la Resolución 1029 de 1999 que reglamentó el cobro y fijación de las tasas de contribución de la obra Caucasia - Nechi se violaron los artículos 29 y 338 de la Carta Política, pues a

una obra cuya ejecución se ordenó en 1995 (Ordenanza 26 del 16 de agosto) se está aplicando de manera retroactiva una contribución establecida en una disposición cuya vigencia se inicia en 1998 (Ordenanza 20 del 26 de agosto). Por lo anterior, también se desconoce lo dispuesto en los artículos 83 del Código de Régimen Municipal y 40 de la Ley 153 de 1887. 4.-Violación del principio de igualdad. El artículo 48 de la Ordenanaza 20 de 1998 vulnera el principio de igualdad “y reduce a la nada el beneficio otrora establecido en el artículo 64 de la Ordenanza de 1998, el cual se entiende como un derecho adquirido del demandado, al cual no ha renunciado ni está obligado a hacerlo”. La Resolución número 1029 de 1999 también desconoce este principio, si se advierte que la obra Caucasia - Nechí está beneficiando también a los Departamentos de Córdoba y Bolívar, pero su costo sólo fue asumido por algunos antioqueños. 5.- Cobro de lo no debido. Para la época en que se hizo el derrame de valorización de la obra Caucasia - Henchí se encontraban vigentes las ordenanzas 66 de 1998 y 50 de 1991 las cuales otorgaban el beneficio de suspensión de la exigibilidad de la obligación y de causación de intereses, lo cual está siendo desconocido por la administración en virtud de una norma posterior que no resulta aplicable. Por otra parte, cuando la Ordenanza 66 de 1998 reguló el impuesto de valorización “es aplicado a obras que se decreten durante su vigencia, pues los requisitos contemplados en el Capítulo II concernientes a la

decretación no fueron los que se aplicaron para el decreto de la obra CaucasiaNechí”. Finalmente, el mandamiento de pago contempla sumas de dinero que no se compadecen con la realidad, especialmente, con el ajuste que se obtuvo en la vía gubernativa. 6.- Abuso del derecho. El Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia incurrió en abuso del derecho, no sólo por vulnerar derechos adquiridos, sino porque pretende un pago que va más allá de la obligación a partir de un documento que no presta mérito ejecutivo, que es ambiguo y que no tiene en cuenta que la obra no ha sido concluida y no ha arrojado beneficio alguno. 7.- Falta de equidad. Como quiera que apenas existe un 25% de la ejecución de la obra y se desconoce la fecha en que será concluida, resulta equitativo desproporcionado pretender el cobro del 100% de la misma. 8.- Ilegalidad del título. La Resolución 1029 del 11 de febrero de 1999 viola el artículo 83 del Código de Régimen Departamental, pues contempla la aplicación de normas posteriores al momento en que la distribución se inició (esto es, posteriores a las fechas en que se hicieron los estudios de factibilidad, los diseños, los contratos, las conversaciones con la comunidad). También desconoce el artículo 178 ibídem y el artículo 9° del Decreto 1604 de 1996 pues la suma fijada en $12.032.000.056, corresponde al monto total del costo fijado en $36.035.890.184, cifra ésta que es resultado de un costo básico de la obra tasado

en $23.022.431.385, incrementado en un 60% para los ajustes y las obras complementarias, es decir, rebasa el límite del 30% previsto legalmente para ese incremento (artículo 34 de la Ordenanza 20 de 1998). Así, el monto total está por encima de lo legalmente permitido y de lo pactado con la comunidad, según dan cuenta las actas respectivas. Por su parte, la Ordenanza 20 de 1998 no tuvo en cuenta el Decreto 1604 de 1966, de obligatoria observancia según el artículo 91 del Decreto 1394. 9.- Ineptitud del título. Por tratarse de un cobro por jurisdicción coactiva de una contribución por valorización, debió aplicarse el artículo 14 del Decreto 1604 de 1966 en lo relacionado con los requisitos para que las certificaciones presten mérito ejecutivo, los cuales no se satisfacen en este caso, desconociéndose, en consecuencia, el derecho de defensa. CONSIDERACIONES Competencia.- Conforme al parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 y hasta cuando entren en funcionamiento los juzgados administrativos, esta Sección es competente para conocer en única instancia de los incidentes de excepciones en los procesos de jurisdicción coactiva en los cuales se cobren ejecutivamente obligaciones a favor de entidades públicas, cuando la cuantía exceda la suma señalada en el artículo 128, numeral 13 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2° del Decreto 597 de 1988. El fondo de la cuestión.- Pretende la apoderada de la sociedad ejecutada que se declaren probadas las

excepciones que denomina “Falta de claridad del certificado 2692”, “Inexegibilidad de la obligación”, “Excepción de inconstitucionalidad”, “Violación al principio de igualdad”, “Cobro de lo no debido”, “Abuso del derecho”, “Falta de equidad”, “Ilegalidad del título” e “Ineptitud del título”.

I. La contribución por valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro, destinada a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras.

El artículo 241 del Decreto 1333 de 1986, establece que “para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización nacionales, departamentales, municipales y del Distrito Especial de Bogotá, se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto-Ley 01 de 1984, artículo 252, y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre la existencia de la deuda fiscal exigible que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador”. Pues bien, mediante la Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999 de la Gobernación de Antioquia se aprobó la zona de influencia benéfica de la obra Caucasia - Nechí y se distribuyeron las contribuciones de valorización correspondientes (folios 6 a 13). Contra esa resolución, que es la matriz jurídica de la valorización, se interpuso el

recurso de apelación que fue decidido mediante la Resolución número 10682 del 25 de noviembre de 1999, en el sentido de ordenar “los traslados, modificación y reactivación de la contribución identificadas con las siglas T, R, M, en la columna TIPO OPE del cuadro de novedades anexo Nuevo Estado (2) que hace parte integrante de la presente resolución” (folios 14 a 19). El 23 de enero de 2001, mediante certificación número 2692 del 23 de enero de 2001, la Dirección de Valorización Departamental, hizo constar que por concepto de esa contribución la sociedad Garlema Limitada debe al Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia las suma de setecientos ochenta y seis millones setenta y seis mil ciento cincuenta pesos ($786.076.150,oo), más los intereses liquidados al 1.5% mensual durante el primer año de mora y al 2% mensual de ahí en adelante desde el día 12 de marzo de 1999 (folio 1). Ese mismo día, el Juzgado de Ejecuciones Fiscales del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia libró mandamiento de pago por las sumas anteriormente citadas. Para la Sala, la certificación número 2692 del 23 de enero de 2001, no constituye stricto sensu título ejecutivo. En efecto, el legislador dispuso que los certificados de la administración ostentan el carácter de títulos ejecutivos (artículo 828 del Estatuto Tributario), así como los relativos a la deuda fiscal por concepto de valorización de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal (artículo 241 del Decreto 1333 de 1986); pero no porque sean títulos constitutivos, que no

lo son dado que se trata de instrumentos declarativos, en cuanto recogen de manera resumida toda la historia de la imposición fiscal, sino, precisamente, porque facilitan el manejo de los antecedentes que suelen ser voluminosos, como ocurre con la contribución de valorización por ejecución de una obra pública. Pero ella consta de manera fidedigna en los documentos originales o auténticos a los cuales se puede acudir si se discute alguna realidad de esa obligación que no es el motivo de la apelación. El acto administrativo como declaración unilateral de la voluntad de la Administración, es la Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999, que liquidó y distribuyó las contribuciones de valorización correspondientes a la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera “Caucasia - Nechí, a los propietarios materiales de los inmuebles económicamente beneficiados con la misma y en proporción al beneficio que hubiesen derivado o deriven de ellas, para lo cual estableció un Cuadro de Distribución, que a pesar de no haber sido aportado al expediente, hace parte integrante de esa Resolución (artículo 4).

II. En relación con los títulos ejecutivos de derecho público, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, dispone: “Artículo 68.- Definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: 1.- Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero,

en los casos previstos en la ley. (…)” En el presente caso, el origen natural de la obligación es la Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999 de la Gobernación de Antioquia, por medio de la cual se fija la zona de influencia benéfica y se ordena el pago de la contribución de valorización, historia que recoge el Certificado número 2692 del 23 de enero de 2001 al cual y por esa razón, le confiere la ley el carácter de título ejecutivo. Entonces, se trata de un título que contiene una obligación clara y expresa, que se notificó y adquirió firmeza, con lo cual quedó autorizada la Administración para perseguir el pago de la obligación por reunir los requisitos formales señalados por la ley. Al respecto, conviene recordar que la facultad que tienen las entidades públicas para recaudar las deudas a su favor responde a la finalidad de obtener prontamente esos recursos y cumplir sus cometidos; privilegio que la convierte en juez y parte pero que, según criterio del juez constitucional1, el hecho de no haber intermediación de funcionarios judiciales no significa que se atente contra precepto constitucional alguno, pues el acto administrativo tiene efecto ejecutivo y ejecutorio y soporta un carácter imperativo y obligatorio contra quien se dirige. Siendo que los actos administrativos están asistidos de la presunción de legalidad y que la administración los puede ejecutar según voces del artículo 64 del Código Contencioso Administrativo; tal presunción puede desvirtuarse utilizando los medios de impugnación que la ley otorga y que son los recursos de la vía gubernativa y las acciones contencioso administrativas, pero no como respuesta

al mandamiento de pago librado en un proceso de jurisdicción coactiva, pues aquí se parte de la firmeza del acto y de que la obligación es expresa, clara y exigible, según términos de los artículos 68 ibídem y 488 del Código de Procedimiento Civil. Esto explica por qué el inciso segundo del artículo 561 de éste último estatuto prohíbe debatir cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa. Dicho de otra manera, la legalidad del acto administrativo que sirve de título de ejecución no puede ser alegada en el proceso de jurisdicción coactiva siendo sólo posible su cuestionamiento por hechos ocurridos con posterioridad a la decisión administrativa o por que ésta no reúna las condiciones del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo. Todo lo anterior constituye razón suficiente para descartar el estudio de las excepciones de inconstitucionalidad, violación del principio de igualdad, cobro de lo no debido, abuso del derecho y falta de equidad (excepciones tercera a séptima), pues tienen como soportes fáctico y jurídico cuestiones sobre la legalidad de los antecedentes del mandamiento de pago como fueron las Ordenanzas y la Resolución que hizo la distribución de la contribución. Por lo tanto, no prosperan las excepciones de inconstitucionalidad, violación del principio de igualdad, cobro de lo no debido, abuso del derecho y falta de equidad, propuestas contra el mandamiento de pago.

III. Acerca de la alegada falta de claridad del certificado 2692 y de la ineptitud del título (excepciones primera y última), es del caso aclarar a la

1 Corte Constitucional. Sentencia C-666 del 8 de junio de 2000. excepcionante que una cosa es que la certificación preste mérito ejecutivo, tal como lo disponen los artículos 14 del Decreto 1604 de 1966 y 241 del Decreto 1333 de 1986, y otra que sea el título constitutivo de la obligación, pues tratándose del gravamen de valorización, lo es la resolución que distribuye la contribución y que es expedida por la correspondiente entidad pública. Por tanto, basta con que la certificación señale la deuda fiscal exigible y que deba complementarse con el acto administrativo en el que conste ese gravamen real. En ese orden de ideas, se tiene que en el artículo cuarto de la Resolución número 1029 de 1999 se aprueban los cuadros de distribución que hacen parte integrante de ese acto administrativo, en el artículo octavo se indica la forma de pago y el momento de exigibilidad, en el artículo décimo se señala cuándo proceden los intereses de mora y que el no pago de cinco cuotas sucesivas hace exigible todo el crédito. Siendo cierto que la sociedad ejecutada conoce esa resolución –interpuso recursos en su contra-, no puede ahora ignorarla para restarle eficacia a la certificación, pues ésta no hace otra cosa que recoger los términos de aquélla en relación con determinado o determinados inmuebles afectados con esa contribución patrimonial. En lo que se refiere a los intereses, la Sala precisa que éstos no se desprenden de la certificación, pues es la misma resolución la que los señala, así como la tasa de financiación que el artículo octavo contempla según la cuantía. Si la suma que

debe pagar la ejecutada supera los topes mencionados en estos artículos, claramente se le está diciendo cuánto ha de pagar por financiarle la cancelación por cuotas, así como expresamente se le expresa que el incumplimiento da lugar a intereses de mora que se liquidarán a la máxima tasa señalada en el Estatuto Tributario y que, como si fuero poco, el certificado indica que es del 1.5% por el primer año y del 2% en adelante. Por lo tanto, no prosperan las excepciones de falta de claridad del certificado 2692 y de la ineptitud del título, propuestas contra el mandamiento ejecutivo.

IV. En lo que se refiere a la segunda excepción propuesta, esto es, la denominada inexegibilidad de la obligación, conviene aclarar que el Decreto 1604 de 1966 –adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968-, acoge un criterio, en materia de valorización, referente a obras de interés público o que benefician a toda la comunidad con lo cual queda desplazado el concepto relativo exclusivamente al mayor valor que se cobre a un predio o el beneficio personal de su dueño o poseedor.

Esto puede advertirse cuando en el artículo 9° dispone que para la base impositiba, si bien ha de mirarse el beneficio que produzca a los inmuebles que han de ser gravados, también ha de examinarse que ello no debe acogerse únicamente en cuanto al valor económico, sino también al beneficio general. Por otra parte, no es acertado en esta ejecución alegar que por no haberse realizado las obras o porque no se han concluido, la obligación no es exigible; precisamente los dineros se requieren para ello y así lo contempla el artículo 2°

del Decreto en cita al disponer que “el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente”. Por lo expuesto, no prospera la excepción de inexegibilidad de la obligación.

V. Acerca de los argumentos que sustentan la octava excepción propuesta, si bien por su denominación podrían entenderse comprendidos en uno de los análisis precedentes, es del caso hacer precisión en cuanto a la afirmación de la excepcionante según la cual, la Resolución 1029 de 1999 desconoce el artículo 83 del Código de Régimen Departamental que ordena la publicación de las ordenanzas en el periódico oficial correspondiente.

Al respecto, basta con señalar que, además de que la norma invocada se refiere a las ordenanzas y no a las resoluciones expedidas en desarrollo de aquéllas, ocurre que aunque fuera demostrada la ausencia de publicidad de la Resolución 1029 de 1999, lo cierto es que, la sociedad ejecutada la conoció oportunamente y ejerció los recursos procedentes en su contra, con lo cual se entiende satisfecho el fin de toda actuación que pretenda la publicidad de un acto administrativo. En esta forma, no prospera la excepción de ilegalidad del título. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta FALLA NO PROSPERAN las excepciones propuestas contra el auto de mandamiento de pago del 23 de enero de 2001 dictado por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, dentro del proceso de jurisdicción coactiva que adelanta contra la sociedad

Garlema Ltda. En firme esta providencia, regrese el expediente a la Oficina de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario