CE-11001-00-00-000-2003-02235-01-2010

JURISDICCION COACTIVA - Mérito ejecutivo de la factura de servicios públicos / FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS - Presta mérito ejecutivo El artículo 130 de la ley 142 de 1994 modificada por la ley 689 de 28 de agosto de 2001, al hacer referencia al contrato de servicios públicos posibilitó que las deudas derivadas de la prestación de éstos se cobraran, entre otras vías, por jurisdicción coactiva que se debe tramitar y decidir por las mismas empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos y elevó a título con mérito ejecutivo a la factura expedida por la empresa de servicios públicos, con la condición de que estuviera debidamente firmada por el representante legal de la entidad “de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial” y siempre que cumpliera los requisitos que sobre ella establece la misma ley, en los artículos 147 y 148. De tal suerte que el mérito ejecutivo de la factura de servicios públicos surge del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, como son: que la obligación sea expresa, clara y exigible, con las previsiones de la ley 142 de 1994 y su modificatoria la ley 689 de 2001, sobre requisitos de contenido y forma de la factura de servicios públicos domiciliarios y con las disposiciones que acorde con su naturaleza de acto le sean aplicables del Código Contencioso Administrativo, como la pérdida de fuerza ejecutoria.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 MODIFICADa POR LA LEY 689 DE 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá D. C., once (11) de marzo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 11001-00-00-000-2003-02235-01

Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ, E. S.

P.

Demandado: URCOVI LIMITADA EN LIQUIDACIÓN Decide la Sala acerca de las excepciones propuestas contra el auto de mandamiento de pago de 27 de mayo de 2003, proferido por la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.

S. P.

I. ANTECEDENTES

1. El mandamiento de pago El Coordinador de la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E. S. P., mediante auto de 27 de mayo de 2003, libró mandamiento de pago en contra de la empresa Urcovi Ltda. en Liquidación, por la suma de $10.544.450, por concepto del servicio de agua y

alcantarillado prestado al inmueble ubicado en la carrera 92A número 139-78 de Bogotá, “[p]or las sumas que se causen en lo sucesivo […]”, y “[p]or los intereses sobre las sumas no pagadas […], desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, y hasta cuando se efectúe el pago, de conformidad con la tasa de interés certificada por la Superintendencia Bancaria y el contrato de condiciones uniformes” (folios 7 y 8).

Por auto de la misma fecha se decretó el embargo y secuestro del bien inmueble referido (folio 9). El auto de mandamiento de pago se notificó el 21 de noviembre de 2003. Y el 28 de noviembre del mismo año el apoderado de la ejecutada Urcovi Ltda., formuló ante la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.

S. P. las excepciones que la entidad ordenó remitir al Consejo de Estado por auto de 5 de marzo de 2004 (folios 16 a 18 y 39 a 41).

2. Las excepciones Propuso el apoderado de la ejecutada contra el mandamiento de pago las excepciones de: 1) falta de título ejecutivo; 2) prescripción de la obligación y 3) falta de competencia.

1. Falta de título ejecutivo, porque no existe documento firmado por Urcovi Ltda., en el que conste la aceptación de una obligación clara, expresa y exigible.

Tampoco conoce la sociedad liquidación, factura o acto en firme que permita inferir la existencia de una obligación a su cargo. No tiene fundamento válido para el cobro de la factura por cuanto no existe el predio, y por ende, la ejecutante no le prestó ningún servicio. En efecto, el predio quedó integrado y forma parte del Centro Comercial Centro Suba desde el año 1993, cuyo proyecto hidráulico y sanitario fue aprobado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, E. S. P., y esa fue la razón para que en años posteriores las actas de visitas de la propia empresa reporten la no localización de la dirección, pues ya no existía.

2. Prescripción de la obligación, por cuanto si en gracia de discusión se

admitiera la existencia de un saldo insoluto, no facturado, ni cobrado con anterioridad, sólo aquello causado tres meses atrás puede ser cobrado en la actualidad por expreso mandato de la ley de servicios públicos domiciliarios. Por otra parte, si se trata de una obligación impuesta por acto administrativo con antelación al término de cinco años o más, operó la prescripción, de acuerdo con las normas del Código Civil y del Código de Procedimiento Civil.

3. Falta de competencia, porque no existe norma que conceda a las empresas de servicios públicos y menos si son de carácter privado, la facultad de ejercer motu proprio, jurisdicción coactiva para cobrar lo que ellas estiman se les debe, con abuso de su posición dominante.

No es admisible y constituye abuso de la posición dominante que la empresa prevalida de su situación de prestadora de servicios públicos, con desviación de poder, falsedad de motivo e incurriendo en mala fe, expida una factura sobre un servicio no prestado, a un predio inexistente, con lo cual incurre en enriquecimiento sin causa.

3. Contestación a las excepciones La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, dentro del término legal, contestó a las excepciones y en síntesis dijo: Frente a la excepción de falta de título, indicó que el título ejecutivo está constituido por una factura que en un acto de carácter particular que expide la empresa de servicios públicos y, que por ministerio de la ley, constituye prueba de la exigibilidad ejecutiva. No hay documento o contrato que deba firmar el usuario porque cuando solicita el servicio se obliga a pagar por el mismo.

En relación con la excepción de prescripción de la obligación, aseguró que la prescripción no se aplica a la factura de servicios públicos, porque es un acto que goza de las presunciones de legalidad y ejecutoriedad y no es un título valor. Está sometida al derecho público con aplicación del artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la ejecutividad inmediata de los actos administrativos en firme, en armonía con los artículos 148 y 130 de la ley 142 de 1994. La factura como acto que es, goza de la presunción de ejecutoriedad, que le permite a la administración ejecutarla por sí misma a través de un trámite administrativo. En materia de prescripción se le aplica el numeral 3 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo sobre la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos al cabo de cinco años de estar en firme, situación que no se dio en este caso. Con respecto a la excepción de falta de competencia, argumentó que carece de prosperidad porque el artículo 116 de la Constitución Política permite que la ley, de manera excepcional, atribuya funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. Por otra parte, el decreto-ley 1421 de 1993, autoriza a las empresas industriales y comerciales del Estado del nivel distrital para que implementen las dependencias que ejerzan jurisdicción coactiva, con el fin de hacer efectivas las obligaciones a su favor y, la ley 142 de 1994 faculta a las empresas industriales y comerciales prestadoras de servicios públicos para cobrar ejecutivamente esas deudas. Fue así, como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E. S. P.,

mediante acuerdo 002 de 22 de febrero de 1996, creó la Dirección de Jurisdicción Coactiva, adscrita a la Secretaría General y, luego la Gerencia Financiera, por resolución 402 de 2001. Aseveró que de acuerdo con la ley 794 de 2003, las excepciones previas desaparecieron, por tanto, los argumentos que a ellas corresponden deben plantearse en el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, como acontece con la supuesta falta de competencia. Indicó que la demolición del predio o su actual inexistencia no significa que la obligación de pagar el servicio público prestado haya desaparecido. Además, consultada la información del Departamento Administrativo de Catastro Distrital la propiedad del predio referido está a nombre de la sociedad ejecutada. Finalmente argumentó que las reclamaciones sobre la facturación no es posible discutirlas dentro del proceso de jurisdicción coactiva, porque de acuerdo con el artículo 561 del Código de Procedimiento Civil deben debatirse antes de la ejecutoria del acto administrativo (folios 101 a 112). Durante el traslado para alegaciones finales insistió en que está probado que la factura es el título valor, porque reúne los requisitos de los artículos 130 y 148 de la ley 142 de 1994, que la deuda tiene su causa en la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado al predio de propiedad de la sociedad ejecutada, conforme con la certificación catastral. También se demostró que la factura no fue objeto de reclamación, ni de los recursos previstos en el artículo 154 de la ley 142 de 1994 (folios 122 a 124).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La factura de servicios públicos El artículo 130 de la ley 142 de 1994 modificada por la ley 689 de 28 de agosto de 2001, al hacer referencia al contrato de servicios públicos posibilitó que las deudas derivadas de la prestación de éstos se cobraran, entre otras vías, por jurisdicción coactiva que se debe tramitar y decidir por las mismas empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos y elevó a título con mérito ejecutivo a la factura expedida por la empresa de servicios públicos, con la condición de que estuviera debidamente firmada por el representante legal de la entidad “de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial” y siempre que cumpliera los requisitos que sobre ella establece la misma ley, en los artículos 147 y 148.

Esos artículos en sus textos establecen: “Artículo 130. Partes del contrato. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, y los usuarios. El propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos. Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante los jueces competentes ó bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas oficiales de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial”. “Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y

servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo. Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado”. “Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago. En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o

usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”. De tal suerte que el mérito ejecutivo de la factura de servicios públicos surge del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, como son: que la obligación sea expresa, clara y exigible, con las previsiones de la ley 142 de 1994 y su modificatoria la ley 689 de 2001, sobre requisitos de contenido y forma de la factura de servicios públicos domiciliarios y con las disposiciones que acorde con su naturaleza de acto le sean aplicables del Código Contencioso Administrativo, como la pérdida de fuerza ejecutoria.

2. El caso concreto Uno de los fundamentos de las excepciones detiene la atención de la Sala, esto es, el relacionado con la falta de título ejecutivo, toda vez que la ejecutada argumentó que no conoce factura que permita a la ejecutante coaccionar el pago de una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley, siempre que contenga una obligación.

El argumento que sustenta la excepción encuentra soporte en que en el expediente reposan dos actas de inspección realizadas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E. S. P., por intermedio de su contratista

Impacto Ambiental Ltda., en junio y agosto de 2001 y, un acta de visita para la determinación del consumo levantada por la Unión Temporal Grifo, en septiembre de 2002, en las cuales los inspectores certificaron lo siguiente: “[p]or dirección y la información de los vecinos fueron demolidos y es donde hoy existe el C. C. Centro Suba” (folio 23); “no se localizó el predio físicamente, predio no localizado” (folio

1. y “no se ubica predio con esta placa. De la carrera 92 pasa a la carrera 93. No dan razón del usuario” (folio 21).

Además, resulta diciente e indicativo que la factura –título ejecutivo– cuyo período de facturación fue 29 de diciembre de 2000 a febrero de 2001 no reportó la lectura actual, ni la lectura anterior, por tanto, el cobro se hizo por consumo promedio, a razón de 7 m3, equivalentes a $6.060. Por otra parte, la empresa al responder la excepción de falta de título indicó que no estaba exigiendo una obligación contenida en un contrato que fue otro de los puntos planteados por la ejecutada y, luego, aludió a que la demolición del predio o su actual inexistencia no significan que la obligación de pagar el servicio público haya desaparecido y, que consultada la información del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, la propiedad del predio referido figura a nombre de la sociedad ejecutada, pero, lo cierto es que ninguno de esos tres planteamientos apunta a dar certeza de que la ejecutante hubiera entregado o remitido al obligado y para su conocimiento, la factura título de recaudo.

Para la Sala ante el argumento exceptivo del desconocimiento de la factura por parte de la ejecutada y la versión de la imposibilidad de ubicación del predio por parte de los servidores de la ejecutante, la llevan a concluir que esta última no podía limitarse a asegurar que en el Catastro, el predio aún figuraba de propiedad de la ejecutada, pues era su obligación dentro del proceso de ejecución, para salvaguardar la integridad del título ejecutivo, acreditar como mínimo haber adelantado las actuaciones tendientes a dar a conocer la factura al usuario o suscriptor del servicio. La exigibilidad de la obligación, en el caso de la factura como acto administrativo que es, tiene que ver con su firmeza y con la oponibilidad al deudor, por eso el artículo 64 al establecer el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos indica que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”. Ahora bien, la notificación del acto se encuentra regulada en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispone que en primer término se debe intentar la notificación personal para aquellas decisiones que pongan término a la actuación administrativa, otorgando a la administración la posibilidad de desplegar algunos medios para el efecto, tales como la citación para que comparezca, o la fijación de edicto en lugar público, so pena de que se tenga por no hecha y que no produzca efectos legales (artículos 44 y 48).

En materia de servicios públicos domiciliarios el conocimiento de la factura si bien es cierto se presume de derecho, por disposición del inciso segundo del artículo 148 de la ley 142 de 1994, también lo es que esa presunción de derecho está condicionada legalmente a que la empresa cumpla lo estipulado en el contrato de condiciones uniformes1, para este caso, probar que sí dio a conocer la factura, en 1 En el contrato de condiciones uniformes de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá que obra en el expediente contenido en la resolución 400 de 20 de agosto de 1996, en el numeral 7 de la cláusula primera se define la factura de servicios públicos como: “[…] la cuenta que la tanto esa circunstancia fue controvertida por la ejecutada quien se apoyó en los documentos expedidos por la empresa, a través de sus servidores. Por el contrario, la empresa no se pronunció y menos demostró su conducta activa en este punto y, ello imposibilita el surgimiento de una obligación ejecutable por afectar la exigibilidad del título, aunque haya sido instrumentada con la apariencia de una factura, pues, adicionalmente se requiere de su conocimiento por el usuario. Para el caso, se reitera, la ejecutante no probó la exigibilidad de la obligación por la cual intima el pago porque no acreditó en contrario a la afirmación probada de la excepcionante que notificó en debida forma la factura, por ende, al no acreditar que dicho acto está en firme no puede presumirse la ejecutividad del mismo en términos de los artículos 64 del Código Contencioso Administrativo y 148 de la ley 142 de 1993. En consecuencia en atención a la afectación del mérito ejecutivo del título, al

encontrar probada la excepción de falta de título ejecutivo, se declarará terminado el proceso, se ordenará la cancelación de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso de jurisdicción coactiva. Siendo entonces, que prospera una de las excepciones propuestas ello releva a la Sala del estudio de las demás de conformidad a lo establecido en el artículo 510, numeral 2, literal c, del Código de Procedimiento Civil.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Empresa entrega o remite al usuario por causa del consumo en un lapso determinado y demás servicios inherentes en desarrollo del presente contrato”. En la cláusula novena que determina las obligaciones de la empresa y en el numeral 4: “Facturar con la periodicidad establecida, enviar la factura en el período de facturación siguiente al que se factura y entregarla a la dirección registrada para su entrega, con por lo menos cinco (5) días de anticipación a la fecha de su vencimiento, utilizando para ello los mecanismos de reparto y sectorización que garanticen su entrega oportuna”.

1. Declárase probada la excepción de falta de título ejecutivo, propuesta por la ejecutada, sociedad Urcovi Ltda. en Liquidación.

2. Ordénase la terminación del proceso y la cancelación de las medidas cautelares que se hubieran decretado.

3. En firme este fallo, devuélvase el expediente a la oficina de origen.

NOTIFÍQUESE.

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN Ausente en comisión de servicios

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario