CE-11001-03-06-000-2000-01311-01-2005

UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR - Cálculo del costo de venta. Valor de adquisición de un predio / PROCESO DE EXPROPIACION - Marco legal. Cálculo del valor de venta de unidades agrícolas familiares / EXPROPIACION - Naturaleza. Marco legal El proceso de expropiación en el caso concreto se inició con anterioridad a la expedición de la ley 160 de 1994 y la entrega del bien por el INCORA a los parcelarios se efectuó el 22 de mayo de 1991, por lo cual es preciso dar aplicación al artículo 40 de la ley en cita, el cual estableció reglas especiales para aquellas parcelaciones que ya hubiere establecido el INCORA a la vigencia de la misma. De esta disposición especial se desprende que el legislador consagró unos criterios para determinar el valor de venta que haga el INCORA de las citadas Unidades Agrícolas Familiares, entre los cuales se pueden resaltar los siguientes: 1) Debe tratarse de ventas que tengan por objeto los inmuebles allí indicados, esto es, Unidades Agrícolas Familiares constituidas en zonas de parcelación antes de la vigencia de la ley en cita. 2) Que “el precio global de adquisición” de dichas Unidades tenga en cuenta “el valor intrínseco del terreno” y de “las mejoras útiles y necesarias” al “momento de la adquisición por el Instituto”, lo que indica que estos factores de “valor intrínseco” y de “mejoras” “al momento de la adquisición” se refieren “al precio global de adquisición”, esto es, al valor del bien, ya sea el precio de compra en el caso de negociación directa o mediante cualquier otro modo de adquisición por parte del Instituto -la

expropiación, por ejemplo-, lo cual constituye una garantía para el antiguo propietario. Es decir, tal exigencia no se predica del valor de venta que haga el Instituto, sino del precio de adquisición. 3) Se señala la necesidad de la distribución de ese “precio global de adquisición”, según las condiciones pertinentes, “entre las distintas parcelas del predio que se fracciona”, a fin de establecer el “precio de adquisición” de dichas parcelas, lo cual viene a constituir “el costo inicial de las Unidades Agrícolas Familiares”, según el encabezamiento del numeral 6°. 4) La misma disposición señala otro criterio de determinabilidad del precio de venta por el Instituto al parcelario, al indicar que “no podrá ser superior al de su última adquisición por el Instituto”, lo cual implica, entre otras, las siguientes características: de un lado, se requiere que el Instituto haya adquirido a título oneroso o por un precio la respectiva Unidad Agrícola Familiar (costo de adquisición) y, del otro, que dicho precio (el de venta al parcelario) no sea “superior” a aquel. Lo anterior indica no sólo la posibilidad de que “el precio de venta al parcelario” sea distinto al “precio de costo de adquisición” sino que, además, pueda ser igual o inferior a este. 5) La misma disposición precisa que el valor máximo del “precio de venta al parcelario” es el de “su última adquisición por el Instituto”, esto es, al máximo “precio de adquisición” de dicha Unidad Agrícola Familiar constitutiva del costo de esta última, lo que indica que el primero tiene como límite no todos los valores y contraprestaciones que se hayan erogado en

virtud de la adquisición del bien, sino únicamente “el precio de adquisición”, es decir, la contraprestación que se entrega directamente por el valor del bien que se adquiere, dejando por fuera las demás erogaciones que a otro título puedan hacerse, tales como el pago de intereses que correspondan a indemnización por lucro cesante del capital no pagado, el pago de impuestos, de servicios personales y demás gastos ocasionados con motivo de esa adquisición.

NOTA DE RELATORÍA: Levantada la reserva legal mediante auto de 28 de febrero de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá. D. C, siete (7) de diciembre de dos mil (2000) Radicación numero: 11001-03-06-000-2000-01311-01

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: Unidades Agrícolas Familiares. Cuál es el valor de adquisición de un predio expropiado por el Incora, para determinar el costo de venta de dichas Unidades.

El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural consulta a la Sala acerca del valor que debe tenerse en cuenta como precio de adquisición del predio rural denominado “El MIRADOR” expropiado a favor del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y que va a ser ajudicado a título de venta a unidades agrícolas familiares, a fin de precisar si el valor de esta se liquida sobre el valor de las tierras y de las mejoras únicamente, o si debe adicionarse al efecto el monto de

los intereses moratorios, reconocidos jurisdiccionalmente “por concepto de lucro cesante, por haber dejado de explotar los expropiados sus terrenos desde la fecha de entrega del inmueble”. Por lo anterior, pregunta lo siguiente: “¿ Para efectos de determinar el costo de las Unidades Agrícolas Familiares del predio “EL MIRADOR”, cuál de los siguientes valores deberá ser tenido en cuenta por el INCORA, la suma de $3.951.275.142.oo, que corresponde al monto de la indemnización establecida en la parte resolutiva del auto proferido por la Sección Tercera del H. Consejo de Estado de 16 de julio de 1998, o la suma de $2.947.895.645.oo, cifra que aparece relacionada en la parte considerativa de dicha providencia, que solo comprende el valor de las tierras y de las mejoras?”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Son antecedentes del asunto -tomados de las providencias dictadas por la Sección Tercera de esta Corporación-, los siguientes : El INCORA, mediante resolución 01979 del 22 de mayo de 1.974, ordenó la expropiación del predio “EL MIRADOR”, situado en el municipio de Yaguará, la cual fue decretada por el Tribunal Superior de Neiva, en sentencia de 12 de diciembre de 1.981, la que en el numeral tercero dispuso : “ En firme el avaluo de la indemnización, previo el trámite correspondiente y efectuado el depósito por la Entidad demandante conforme a la ley, se ordena la entrega real y material del inmueble por parte de los demandados a favor del Incora”.

A la par del proceso de expropiación, las partes intentaron la negociación directa del predio y, como consecuencia de ella, suscribieron la escritura pública número 1.333 del 15 de agosto de 1990, de la Notaría Unica del Círculo Notarial de Garzón, mediante la cual los propietarios Alejo Valenzuela, Mariela Rincón de Valenzuela, Silvio, Arnal y Miguel Perdomo Polanco y Eugenio, Claudia Lucía y María del Socorro Perdomo García, herederos del señor Omar Perdomo Polanco, de manera voluntaria, enajenaron y transfirieron el derecho de dominio del predio al Incora, por la suma de $539.853.303, valor que correspondió al avalúo rendido a solicitud del Incora y practicado por peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Las partes acordaron presentar conjuntamente memorial de desistimiento del proceso. Como consecuencia del anterior negocio jurídico, se realizó la entrega real y material del predio con sus construcciones y anexos al Incora, la cual se cumplió entre el 22 y el 27 de mayo de 1.991, en los términos de la respectiva acta levantada para el efecto, y se efectuó, escalonadamente, el registro de la escritura pública número 1.333 de 1.990, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Neiva. Ante el cambio de jurisdicción de los procesos expropiatorios de bienes rurales, dispuesto por la ley 30 de 1.988, el Tribunal Administrativo del Huila asumió el conocimiento del asunto y, en ejercicio de su competencia, negó la solicitud de

terminación del proceso por transacción (autos de febrero 1° y septiembre 7/93) y el desistimiento del mismo (diciembre 12/81), por considerar -respecto de éste últimoque el Tribunal Superior de Neiva, mediante providencia de 12 de diciembre de 1981 -la cual estaba debidamente ejecutoriada-, había decretado la expropiación del predio a favor del INCORA. El INCORA solicitó, el 17 de marzo de 1994, al Tribunal Administrativo indicar la suma que debía consignar para el pago de la indemnización y este designó al efecto peritos para que estimaran el valor del predio expropiado según la sentencia del 12 de diciembre de 1981, decisión fundada en que la sentencia de expropiación había fijado la indemnización con base en el avalúo catastral del inmueble, según la legislación vigente a la sazón, y para que “el monto de la indemnización sea equivalente a la compensación remuneratoria que por todo concepto (indemnización integral completa) tienen derecho los expropiados”, a la fecha de entrega de inmueble, mayo de 1991. Luego de varias objeciones, adiciones y aclaraciones de los dictámenes rendidos, se designaron nuevos peritos para fijar el precio del bien expropiado, el que finalmente fue establecido por el Tribunal en auto del 3 de septiembre de 1996, en la suma de $2.384.865.863.87 (numeral 1°). Esta decisión, por vía de reposición, fue modificada el 27 de los mismos, “…en el sentido de que el reparto de la suma fijada como valor del predio rural denominado “El MIRADOR” determinado

como monto de la indemnización en el mismo numeral se efectuará en la oportunidad correspondiente…”. ( Destaca la Sala ) La Sección Tercera de esta Corporación en auto del 16 de julio de 1998, al resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes -Incora y expropiadoscontra estos autos, los revocó y procedió a determinar el monto de la indemnización con base en la ley 160 de 1994. Al efecto acogió como el avalúo del bien expropiado el practicado por el IGAC, adoptado como valor del bien en el contrato de compraventa protocolizado en la escritura pública 1333 de 1990, y procedió a actualizarlo con la forma de ajuste generalmente aceptada, tomando como base el índice de precios al consumidor (art. 178 C.C.A.). El valor del inmueble debidamente actualizado a la fecha de la providencia fue de $ 2.947.895.645. Como quiera que los expropiados habían solicitado el reconocimiento de intereses moratorios a la tasa comercial sobre el valor del inmueble y el Ministerio Público recomendó unos remuneratorios, la Sección Tercera recordó que “toda indemnización debe ser íntegra y completa, de modo que compense para su acreedor el daño que se le produce con el no pago oportuno de la obligación” y concluyó “que al haberse efectuado la entrega del predio a la entidad expropiante sin haber pagado previamente la totalidad de la indemnización, debe darse aplicación a lo preceptuado por el artículo 4° ordinal 8° de la ley 80 de 1993 (…) en cuanto señala que de no haberse pactado intereses moratorios se aplicará la

tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado”. La determinación de la indemnización la realizó la Sección Tercera con base en las siguientes directrices : por concepto de daño emergente ordenó pagar el avalúo del predio actualizado a la fecha de tal providencia : $ 2.947.895.645; por concepto de intereses moratorios y “para compensar la mora en el pago de la indemnización por parte del INCORA sobre un bien que le fue entregado desde el 27 de mayo de 1991” -la entrega se efectuó entre el 22 y 27 de los mismos-, ordenó aplicar la tasa del 12% anual sobre el capital actualizado, desde la fecha de registro de la escritura 1333 de 1990 por cada uno de los expropiados; la indemnización final ascendió a la suma de $ 3.951.275.142 incluidos los intereses para cada uno de estos. Naturaleza de la expropiación El artículo 58 constitucional, garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y, por tanto, quien mediante proceso de expropiación1 se vea privado de una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda no sólo el valor del bien del cual ha sido desposeído, sino también todos los perjuicios causados -daño emergente y lucro cesante-, como lo ha precisado la Corte Constitucional al analizar el alcance de esta institución. La indemnización se fija consultando los intereses de la comunidad y del afectado. (Sentencias C-153

de 1.994 y T-284 de 1994). Sobre el supuesto de que la indemnización debe ser justa, la misma Corporación señaló en la sentencia C-153 de 1994, que ella no es compensatoria, pues no se fija con base en el valor objetivo del bien -lo que entrañaría una simple conversión de valores: los bienes expropiados se reemplazan por su equivalente en dinero-, sino consultando también los intereses de la comunidad y del afectado y, por tanto, debe comprender “los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega : “Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe 1 “La expropiación puede ser entonces definida como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”. ( Sentencia C-153/94) ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización”. ( Cursivas de la Corte ) La Corte Suprema de Justicia respecto de la indemnización en el proceso de expropiación y su diferencia con el precio en el contrato de compraventa, sostuvo: “ La expropiación no es una especie de venta, pues no puede hablarse de este contrato cuando la forma que habría de revestir consistiría en vender una cosa

que no deseamos o no necesitamos vender ; antes al contrario, el procedimiento expropiatorio nos obliga a ello forzosamente. En el contrato de compraventa, el comprador paga un precio, pero no daños y perjuicios por la entrega de la cosa que el vendedor le hace voluntariamente. Lo que se paga al expropiado no juega como precio de la cosa expropiada, sino como indemnización. Indemnizar es resarcir un daño o un perjuicio. Precio es el valor pecuniario en que se estima una cosa. “El traspaso de la propiedad, mediante expropiación, no puede efectuarse sin previa indemnización, la cual ha de compensar todos los los perjuicios que por la expropiación misma se ocasionen en el patrimonio del expropiado, en forma que , por una parte, no constituya para el pérdida alguna, ni por otra sea fuente de ganancia. La indemnización debe reparar en toda su extensión el perjuicio causado con la expropiación al propietario; a este no debe pagársele más ni concedésele menos que el perjuicio efectivamente sufrido por el.” ( Sentencia de Sala Plena, agosto 10/54, G. J. Tomo LXXVII, No. 2140, pág. 326 ) ( Negrillas de la Corte ) En el procedimiento de la expropiación, agotada la etapa de negociación directa, deben adelantarse los trámites para obtener su declaración judicial, y al efecto el artículo 15, numeral 3°, del artículo 33 de la ley 160 de 1994, mantiene la naturaleza resarcitoria de la indemnización por causa de expropiación, así :

“ (…) Los peritos estimarán el valor de la cosa expropiada, con especificación discriminada del valor de la tierra y de las mejoras introducidas en el predio, y separadamente determinarán la parte de la indemnización que corresponda a favor de los distintos interesados, de manera que con cargo al valor del bien expropiado, sean indemnizados en la proporción que les corresponda a los titulares de derechos reales, tenedores y poseedores a quienes conforme a la ley les asista el derecho a una compensación remuneratoria por razón de la expropiación”. A su vez , el numeral 16 ibídem, dispone: “Para determinar el monto de la indemnización el tribunal tendrá en cuenta el valor de los bienes expropiados como equivalente a la compensación remuneratoria del demandado por todo concepto”. Respecto de la materia, en el auto de reposición de 18 de febrero de 1.999, afirmó la Sección : “De la normatividad invocada se desprende que el monto de la indemnización no es otro que el valor de los bienes expropiados en los términos del artículo 24 numeral 4° de la ley 30 de 1.988 que aparece en el capítulo IV de la providencia impugnada. La actualización del avalúo y el reconocimiento de intereses son ya circunstancias por las condiciones particulares en que se desarrolle el proceso, como ocurre en el presente caso, pero ello no significa que paralelo a este valor deba pagarse a los demandados una indemnización en el sentido literal de la palabra; esta se daría en el evento de que por frustración de la expropiación se le causen perjuicios a los demandados como ocurre en los casos que contemplan

los numerales 17 y 18 de la ley 160 de 1.994 del artículo 33.” Como se anotó oportunamente, el proceso de expropiación en el caso concreto se inició con anterioridad a la expedición de la ley 160 de 1994 y la entrega del bien por el INCORA a los parcelarios se efectuó el 22 de mayo de 1991, por lo cual es preciso dar aplicación al artículo 40 de la ley en cita, el cual estableció reglas especiales para aquellas parcelaciones que ya hubiere establecido el INCORA a la vigencia de la misma. Dispone tal norma : “6. Para calcular el costo inicial de las Unidades Agrícolas Familiares que se hayan constituido en zonas de parcelación antes de la vigencia de esta ley, el INCORA distribuirá el precio global de adquisición sobre la totalidad de la superficie adquirida, tomando en consideración el valor intrínseco del terreno y de las mejoras útiles y necesarias, tenidos en cuenta al momento de la adquisición por el Instituto, así como las condiciones que puedan determinar una diferencia por unidad de superficie entre las distintas parcelas del predio que se fracciona. “El precio de venta al parcelario no podrá ser superior al de su última adquisición por el Instituto”- 2 De esta disposición especial se desprende que el legislador consagró unos criterios para determinar el valor de venta que haga el INCORA de las citadas Unidades Agrícolas Familiares, entre los cuales se pueden resaltar los siguientes: 2 A su vez, el artículo 42 dispuso que “los predios que se hallaren pendientes de adjudicar al momento de entrar en vigencia la presente ley, podrán venderse a los campesinos seleccionados por el sistema de crédito

y subsidio que se establece en el Capítulo IV”. El subsidio para la adquisición de tierras, de acuerdo con las condiciones socio-económicas de los beneficiarios, puede ser diferencial, en los términos del artículo 21 ibídem.

1. Debe tratarse de ventas que tengan por objeto los inmuebles allí indicados, esto es, Unidades Agrícolas Familiares constituidas en zonas de parcelación antes de la vigencia de la ley en cita.

2. Que “el precio global de adquisición” de dichas Unidades tenga en cuenta “el valor intrínseco del terreno” y de “ las mejoras útiles y necesarias” al “momento de la adquisición por el Instituto”, lo que indica que estos factores de “valor intrínseco” y de “mejoras” “al momento de la adquisición” se refieren “al precio global de adquisición”, esto es, al valor del bien, ya sea el precio de compra en el caso de negociación directa o mediante cualquier otro modo de adquisición por parte del Instituto - la expropiación, por ejemplo -, lo cual constituye una garantía para el antiguo propietario. Es decir, tal exigencia no se predica del valor de venta que haga el Instituto, sino del precio de adquisición.

3. Se señala la necesidad de la distribución de ese “precio global de adquisición”, según las condiciones pertinentes, “entre las distintas parcelas del predio que se fracciona”, a fin de establecer el “precio de adquisición” de dichas parcelas, lo cual viene a constituir “el costo inicial de las Unidades Agrícolas Familiares”, según el encabezamiento del numeral 6°.

4. La misma disposición señala otro criterio de determinabilidad del precio de

venta por el Instituto al parcelario, al indicar que “no podrá ser superior al de su última adquisición por el Instituto”, lo cual implica, entre otras, las siguientes características : de un lado, se requiere que el Instituto haya adquirido a título oneroso o por un precio la respectiva Unidad Agrícola Familiar ( costo de adquisición) y, del otro, que dicho precio ( el de venta al parcelario ) no sea “superior” a aquel. Lo anterior indica no sólo la posibilidad de que “el precio de venta al parcelario” sea distinto al “precio de costo de adquisición” sino que, además, pueda ser igual o inferior a este.

5. La misma disposición precisa que el valor máximo del “precio de venta al parcelario” es el de “su última adquisición por el Instituto”, esto es, al máximo “precio de adquisición” de dicha Unidad Agrícola Familiar constitutiva del costo de esta última, lo que indica que el primero tiene como límite no todos los valores y contraprestaciones que se hayan erogado en virtud de la adquisición del bien, sino únicamente “el precio de adquisición”, es decir, la contraprestación que se entrega directamente por el valor del bien que se adquiere, dejando por fuera las demás erogaciones que a otro título puedan hacerse, tales como el pago de intereses que correspondan a indemnización por lucro cesante del capital no pagado, el pago de impuestos, de servicios personales y demás gastos ocasionados con motivo de esa adquisición.

Por todo lo expuesto, en el caso concreto observa la Sala que si bien para la adquisición de las Unidades consultadas se pagó la suma de $ 2.947.895.645, correspondiente al valor del bien con sus mejoras, mas la suma de $

1.003.379.497 por concepto del valor de los intereses, no es menos cierto que sólo la primera suma, por corresponder al valor del bien, tiene la calidad de “precio de adquisición”, en tanto que la segunda, por fundarse en la mora del propio Instituto en el pago del capital, tiene una naturaleza indemnizatoria que corre por cuenta de tal entidad. En otros términos, si bien la expropiación dió lugar a una indemnización global de $ 3.951.275.142, sólo la cantidad de $ 2.947.895.645 corresponde al precio de adquisición, suma que además constituye el límite máximo de venta a los parcelarios en los términos del numeral 6° del artículo 40 de la ley 160 de 1994. Tal conclusión se ajusta al espíritu de la ley, consistente en otorgar beneficios a los parcelarios como parte débil que debe estar socialmente protegida por el Estado, lo que impide que el Instituto obtenga ganancia con la expropiación y venta posterior del bien (adjudicación) y evita que los mayores costos resultantes de diversas causas, se trasladen injustamente a los beneficiarios de la reforma agraria. La Sala responde El valor a ser tenido en cuenta por el Incora para efectos de determinar el costo de las Unidades Agrícolas Familiares del predio “EL MIRADOR”, no puede ser superior a la suma de $2.947.895.645, correspondiente al precio del inmueble y de sus mejoras útiles y necesarias, sin que haya lugar a considerar otros valores. Transcríbase al señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS SALAZAR

Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala