CE-11001-03-06-000-2005-01681-00(1681)-2006

TARIFA - Definición y conceptos Considera la Sala que esta palabra es usada por la ley, tanto para referirse a la forma de calcular los ingresos tributarios del Estado (impuestos tasas y contribuciones) como para calcular el precio de los contratos que por mandato legal son intervenidos por el Estado, en especial los de los servicios públicos, dentro de los cuales se encuentra el que celebran los terminales de transporte con los transportadores, de conformidad con la argumentación que se expone enseguida. POTESTAD DEL ESTADO EN EL SERVICIO DE TRANSPORTE - Facultad para fijar tarifas La facultad de fijar las tarifas “en cada modo” del transporte, corresponde a una potestad claramente intervencionista del Estado en la economía y en las relaciones entre los particulares, pues puede someter los contratos de transporte que celebren, bien a una fijación directa, a una situación controlada o a una libertad de precios y de estipulación, potestades que van mas allá del simple control y vigilancia y se encuadran más en medidas de tipo intervencionista. Es claro también que para que haya intervención se requiere que existan unas relaciones jurídicas de carácter contractual, por lo que la potestad para fijar las tarifas debe entenderse como la de determinar el valor de los contratos que se celebren entre los prestadores de los servicios y los usuarios, que como se dijo puede estar sometido a tres regímenes tarifarios. TERMINAL DE TRANSPORTE - Concepto y características Los terminales son bienes de uso público que prestan un servicio conexo al también servicio público de transporte terrestre de pasajeros, por operadores que pueden ser empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de

economía mixta o bien sociedades particulares. Cualquiera sea la naturaleza del terminal, es claro que su función es de índole industrial, comercial o de gestión, y en principio su actividad, está sometida al derecho de los particulares. Aplicando lo expuesto a las empresas terminales de transporte terrestre de pasajeros, se tiene entonces que desde 1984 fueron organizadas como sociedades anónimas, bien bajo un régimen de empresa industrial o comercial, bien bajo uno de sociedad de economía mixta, por lo que, a falta de definición legal en contrario, se aplica la regla general. De esta definición del tipo de órgano que desempeña esta actividad, se desprende la calificación de la misma como industrial y comercial o de gestión económica bajo las reglas del derecho privado, por lo que la relación jurídica con los usuarios es del tipo de los contratos y no de las relaciones estatutarias ordenadas íntegramente por las leyes y los reglamentos. En este orden de ideas, las tarifas a que hace referencia la ley 336 de 1996 en comento, como la ley 105 de 1993, se refieren a los precios que pueden cobrar a los transportadores que utilizan el terminal como contraprestación de sus servicios, mas no por una tasa en el sentido tributario del término. Insiste la Sala en que el criterio que acoge para deslindar si este valor es una tasa o el precio de un contrato, es el de la naturaleza del órgano que presta el servicio, el cual determina, en principio y a falta de norma legal en contrario, la naturaleza de la actividad que desarrolla. Se reitera igualmente, que el hecho de que sea el precio de un contrato, no significa que el dinero que ingresa a las Terminales sean dineros privados, pues se está en

presencia de entidades administrativas que explotan bienes de uso público bajo un régimen de empresas industriales y comerciales o de sociedades de economía mixta. PRESTACION DE SERVICIOS POR PARTE DE LA ADMINISTRACIONCategorías Es necesario poner de presente que cuando la administración presta a los particulares los servicios que le han sido encomendados por la Constitución o por la ley, lo hace bajo dos formas jurídicas claramente diferenciadas, la primera de ellas, que es la típica de las funciones administrativas, también llamadas servicios administrativos, en la que la situación jurídica de los usuarios particulares es del tipo de las estatutarias, es decir de las reguladas íntegramente por la ley y los reglamentos, mientras que cuando los servicios que se entregan son de los llamados industriales, comerciales o de gestión económica, la relación que surge con los usuarios es de carácter contractual. Si la ley autoriza a cobrar la prestación que se entrega bajo una relación estatutaria, este cobro constituye una tasa, y a su regulación deben aplicarse todos los elementos de este tipo de exacción tributaria, pero si se está en presencia de una relación contractual, porque el servicio es industrial y comercial, se entiende que la administración cobra un precio por ese contrato, y este ingreso, aunque público, no está sometido a las reglas de la tasa. TASA DE USO DE LOS TERMINALES DE TRANSPORTE - Falta de competencia del Gobierno Nacional para dividir la tasa y ordenar un pago adicional. Incompetencia de un decreto reglamentario para ordenar a los particulares constituir una nueva persona jurídica El decreto reglamentario 2762 de 2001, en sus artículos 12 y 13 numeral 8º, y la

resolución número 2222 de 2002, dividen la tasa de uso en dos partes, a saber: a) Una parte que se destina a los programas de seguridad de la operación de transporte, los cuales se refieren en este caso a un examen del estado de salud y una prueba de alcoholimetría a los conductores, antes de cada despacho. La Empresa Terminal de Transporte al recaudar la tasa, recibe esta parte, la cual no ingresa a su patrimonio, pues debe transferirla íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas. La transferencia se hará diariamente a la cuenta que establezca el “organismo administrador del programa” según la resolución 2222 de 2002 del Ministerio de Transporte. b) La parte restante ingresa a la Empresa Terminal de Transporte para su funcionamiento e inversión. Una primera pregunta que surge, está relacionada con la viabilidad jurídica de dividir la tasa de uso (que es el precio de los servicios) en dos tipos de obligaciones diferentes a cargo de los usuarios de las terminales del transporte. Se ha expuesto que el gobierno tiene la competencia para fijar las tarifas de las terminales, entendiéndose como tal el precio del contrato de prestación de servicios que se cobra a las empresas usuarias de los mismos. Es claro entonces que si la competencia reglamentaria está limitada a la fijación de estas tarifas, no encuentra la Sala que pueda ser dividida en dos partes por un simple reglamento. Tampoco puede el gobierno crear una especie de fondo cuenta con los dineros que los usuarios de las terminales paguen con destino a los exámenes médicos de la muestra representativa de conductores próximos a ser despachados, puesto que el precio del contrato se le paga al cocontratante, y mal puede un reglamento

establecer, como si fuera un impuesto o una tasa de tipo tributario, un cobro adicional, con destino a una entidad no definida, para que preste este servicio. Los apartes finales del numeral 8° del artículo 13 y del artículo 12 del decreto 2762 de 2001, obligan a dos grupos de particulares a asociarse con las sociedades administradoras de las terminales para constituir, bajo cualquier forma, una entidad ad hoc que administre los recursos destinados a estos exámenes médicos. Es claro que un decreto reglamentario no puede imponer la obligación a las “organizaciones” de transportadores, que son de naturaleza gremial, a asociarse para prestar unos servicios que posiblemente estén por fuera de su objeto social. La misma reflexión puede hacerse en relación con las empresas de transporte, aunque sobre ellas pesa la obligación de prestar el servicio en condiciones de seguridad, que es una prioridad. En este punto, y a juicio de la Sala, hay un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, y por lo mismo preferirá aplicar las normas legales por encima de los reglamentos. Considera la Sala que entre la ley que faculta al gobierno para fijar las tarifas a cargo de los usuarios por los servicios que presten las terminales, y el decreto reglamentario junto con la resolución que ordenan un pago no autorizado por la ley, debe preferirse la norma de rango legal, y dejar de aplicar las reglamentarias, en los aspectos anotados, y así lo definirá en la parte final de este concepto. Un decreto reglamentario no puede ordenar a un grupo de particulares a asociarse con otra persona jurídica de derecho público para constituir una nueva persona que

administre unos recursos que en principio son públicos, originados en el pago de un servicio que legalmente no está a cargo de algunos de los particulares cuya asociación se ordena. EXAMEN MEDICO A CONDUCTORES - Necesidad de replantear el procedimiento para su practica El Gobierno Nacional puede, si lo estima conveniente, aclarar el decreto 2762 de 2001, de manera que no haya duda sobre la competencia de las sociedades administradoras de los terminales de prestar este servicio. Cada terminal dentro de su autonomía administrativa podrá, o bien ejecutar directamente los exámenes médicos con personal calificado, o bien contratarlo, siguiendo las reglas que le sean aplicables, esto es, la ley 80 de 1993 si son entidades estatales, o el derecho privado para las demás. Como se ha dicho, las “agremiaciones nacionales de transportadores” son entidades privadas que, al menos en principio, no prestan el servicio público de transporte ni tampoco el servicio conexo de terminales. Entonces, un decreto reglamentario y una resolución ministerial no pueden obligarlas a asociarse con las sociedades administradoras de los terminales y los empresarios del transporte, para realizar exámenes médicos a los conductores con miras a garantizar la seguridad de los usuarios.

NOTA DE RELATORIA: Ver Concepto 1632 de mayo 25 de 2005. Autorizada la publicación con oficio 7741 de 22 de febrero de 2006.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001 - 03 - 06 - 000 - 2005 - 01681 - 00

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: TERMINALES DE TRANSPORTE.

Naturaleza de la tasa de uso. Valor de las pruebas de alcoholimetría como parte de la tasa de uso. Organo competente para su determinación. Facultades del gobierno nacional. El señor Ministro de Transporte, doctor Andrés Uriel Gallego Henao, consulta a la Sala sobre la manera de constituir la entidad administradora de los programas de seguridad de la operación del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, en los diferentes terminales del país, su naturaleza jurídica y el proceso que se debe surtir para contratar dicha administradora. En su consulta, el señor Ministro hace una exposición sobre la normatividad general del transporte terrestre, leyes 105 de 1993 y 336 de 1996; luego, se ocupa del decreto 2762 de 2001, por medio del cual se reglamentó la creación y operación de los terminales de transporte, y la resolución No. 2222 de 2002 del mismo Ministerio, por la cual se fijó la tasa de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a las empresas usuarias y se estableció el valor de las pruebas de alcoholimetría como un componente de dicha tasa, concluyendo con la cita de la sentencia No. 20020335 - 01 del 22 de abril de 2004 de la Sección Primera de esta Corporación, en la cual se negó la nulidad de la citada resolución. Sobre el particular presenta los siguientes interrogantes: 1. “¿La entidad administradora del programa de seguridad debe ser un tercero creado por las entidades gremiales nacionales de transporte

terrestre intermunicipal de pasajeros, como lo señala el artículo 2º de la Resolución 002222 de 2002, o, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13º del Decreto 2762 de 2001, por las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de la Terminal y la Terminal de Transporte, o por las agremiaciones de transporte que representan las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de la Terminal y los Terminales de Transporte?” 2. “¿En el segundo de los eventos citados, si no existiere consenso entre la Terminal de Transporte y las empresas de transporte, o las agremiaciones nacionales de transportadores y la Terminal de Transporte para la creación de la entidad administradora de los programas de seguridad de que tratan las disposiciones citadas (Decreto 2762 de 2001, Resolución 02222 de 2002), que mecanismos se podrían adoptar para el manejo de los recursos provenientes de la tasa de uso destinados a la ejecución del programa y para la administración del mismo?” 3. “¿Cuál sería la naturaleza jurídica de la entidad administradora de los programas de seguridad que se cree?” 4. “¿Para el desarrollo de los programas de seguridad a que nos venimos refiriendo, quién debe adelantar el proceso de contratación, si a ello hubiere lugar: Los terminales de transporte dependiendo de su naturaleza jurídica o las agremiaciones nacionales?” 5. “¿Si es la Terminal de Transporte la competente para adelantar el proceso de contratación del organismo administrador del programa, le son aplicables las normas relativas a la contratación administrativa, dependiendo de su naturaleza jurídica, toda vez que de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 2762 de 2001, éstas pueden ser sociedades de

capacidad (sic) privada, pública o mixto?” 6. “¿En caso afirmativo cómo puede adelantarse un proceso de contratación administrativa en el que deben participar personas jurídicas de carácter privado, esto es, las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de la Terminal, o las agremiaciones que las representan, organizaciones encargadas de manejar de manera coordinada y organizada con los Terminales de Transporte los recursos destinados para la ejecución de los programas de seguridad a que se refiere la consulta?” 7. “¿Si no existiere consenso entre la Terminal de Transporte y las empresas de transporte usuarias de aquella, o en su defecto, entre las agremiaciones nacionales de transportadores y la Terminal de Transporte para la definición de los términos de contratación del organismo administrador del mencionado programa de que tratan el Decreto 2762 de 2001 y la Resolución 002222 de 2002, qué mecanismos se podrían adoptar para adelantar la mencionada contratación?” 8. “¿Si le compete a las agremiaciones nacionales adelantar el proceso de contratación del organismo administrador del programa, cuál sería el mecanismo jurídico aplicable para seleccionar el contratista?” 9. “¿El segundo componente de la tasa de uso, esto es, los valores destinados a los programas de seguridad contenidos en el Decreto 2762 de 2001 y la Resolución 002222 de 2002, forman parte del patrimonio de la terminal, o por el contrario, se trata de recursos que simplemente recauda y transfiere a la entidad encargada de la administración de los mencionados programas de seguridad?” 10. “¿De acuerdo con las disposiciones legales aplicables al tema de los programas de seguridad que se deben implementar por los terminales de

transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es potestad de la terminal de transporte constituir una fiducia pública para recaudar los recursos provenientes del programa de seguridad?” 11. “¿De acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado de fecha abril 22 del 2004, cuando dijo que los dineros deben ser recaudados por el terminal, depositados en la cuenta que al efecto se determine y administrados por el programa creado por las entidades gremiales, debe entenderse que hay que obrar de manera coordinada para el manejo del recaudo y administración de los recursos, en beneficio de la seguridad vial, es decir, que debe organizarse una fiducia pública con el dinero destinado a pagar con (sic) los gastos del programa?” CONSIDERACIONES DE LA SALA El tema objeto del estudio que avoca la Sala, implica efectuar un recuento de la normatividad que se ha expedido en el país en materia de terminales de transporte terrestre, pues se hace notar, como lo hizo la Sala en el concepto 1632 de 2005, que antes de la Constitución de 1991, buena parte de la regulación en esta materia se expidió mediante leyes de intervención y decretos especiales, de conformidad con los artículos 30, 32 y 39 de la anterior Constitución Nacional. Hecha esta precisión, procede la Sala a reseñar tales antecedentes normativos con el fin de establecer el origen de la llamada tasa de uso de esa infraestructura.

1. ANTECEDENTES NORMATIVOS SOBRE LOS TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE Y LAS TASAS DE USO. 1.1. La ley 15 de 1959 de intervención del Estado en la industria del transporte.

El Congreso de la República expidió la ley 15 de 1959 que contenía un mandato interventor en la actividad de transporte, con el objetivo de organizar y reglamentar el funcionamiento de las empresas de transporte y la fijación de tarifas. Los decretos dictados en ejercicio de las facultades de intervención, de acuerdo con la Corte Suprema de Justicia abarcaban “múltiples actividades, especialmente en lo que hace a las empresas de trasporte terrestre, cuya organización y funcionamiento dependen de los decretos del gobierno dictados con arreglo a la mencionada ley.1” 1.2. El decreto 3157 de 1984. Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre. En desarrollo del mandato interventor de la ley 15 de 1959, el gobierno profirió varios decretos especiales de intervención en el ramo del transporte, entre los cuales se cuenta el decreto 3157 de 1984, por el cual se expidió el Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre. El objetivo de esta norma de intervención en materia de terminales de transporte fue regular la prestación de los servicios inherentes a tal actividad, racionalizar su organización y operación, así como, establecer condiciones y requisitos para su funcionamiento. El estatuto así expedido, otorgó a las actividades de los terminales de transporte el carácter de servicio público, sean éstas realizadas directa o indirectamente por el Estado, o por particulares (artículo 2º). Definió los terminales de transporte como una unidad de servicios permanentes que incluye los equipos o instalaciones y los órganos de administración adecuados para la prestación de los servicios en condiciones de seguridad, en los que podía participar el Estado como accionista.

Al efecto prevé el artículo respectivo: “Artículo 8º. - Las sociedades de terminales de transporte terrestre, en las que participe el Estado, son entidades autónomas, con personería jurídica, patrimonio y organización propios, que se regirán por las disposiciones constitucionales y legales aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado, o a las sociedades de economía mixta y tendrán la forma de sociedades anónimas.” De otra parte, este Decreto consagraba que la ejecución y conservación de los proyectos de terminales estaba a cargo de las sociedades de terminales de transporte terrestre, con recursos del Fondo Nacional de Terminales, el cual era un fondo cuenta de la Corporación Financiera del Transporte S.A., que tenía entre sus objetivos: “Artículo 20. - La cuenta “Fondo Nacional de Terminales” cumplirá los siguientes objetivos. - a) Recibir los recaudos provenientes de las fuentes de ingresos establecidas en el artículo veintiuno del presente decreto. b) Proveer, de acuerdo con sus disponibilidades, los recursos necesarios para la construcción y conservación de los terminales en funcionamiento (...)” 1 Sala Plena del 27 de septiembre de 1972. En concordancia con el artículo anterior, el decreto especial de intervención que se reseña, señalaba entre las fuentes de los ingresos del Fondo Nacional de Terminales, con destino a la construcción, conservación y operación de tales bienes de uso público, las siguientes: “Artículo 21. “...” a) Las asignaciones del presupuesto nacional destinadas al fomento y construcción de terminales de transporte; b) Los aportes o transferencias de las entidades oficiales (...); c) Los ingresos provenientes del recaudo

que hicieren las empresas transportadoras, el valor que paguen los pasajeros en la tarifa respectiva, por concepto del rubro “terminales”en aquellas rutas que determine la Junta Nacional de Terminales (...).” Y entre las funciones de la Junta Nacional de Terminales de Transporte Terrestre, órgano asesor del Ministerio, aparece la siguiente relacionada con el valor o tarifa de los servicios de los terminales de transporte: “Artículo 7º. - La Junta Nacional de terminales ejercerá las siguientes funciones: “...” g) Recomendar al señor Ministro de Obras Públicas y Transporte un sistema para la fijación de tarifas que deben pagar las empresas y los usuarios, por los servicios que prestan los terminales, así como las tarifas que fijará anualmente.” Dicha Junta Nacional de Terminales, mediante el acuerdo No. 003 de 1985, clasificó los servicios que prestan las terminales de transporte terrestre, así: “2º. Definición de los servicios de las terminales. - Para efectos del presente acuerdo, se entienden y definen los servicios que presten las terminales de transporte terrestre, así: a. Servicios operacionales. - Son aquellos directamente relacionados con las operaciones de ascenso y descenso de pasajeros, y circulación interna de vehículos que se cumplen en las plataformas de ascenso y descenso, las vías internas de la terminal y los parqueaderos. b. Servicios complementarios. - Son aquellos que facilitan la operación de viaje, dando comodidad y seguridad al pasajero como a las empresas de transporte, a través de taquillas, salas de espera, servicio de encomiendas, puntos de despacho y servicios de información. c. Servicios auxiliares. - Son aquellos que están directamente

relacionados con la operación de viaje, tanto al usuario como a las empresas, tales como, cafeterías, servicios bancarios, teléfonos públicos, primeros auxilios, policía, oficinas para las empresas, chequeo físico de conductores y servicios de sanitarios.” La misma autoridad determinó en el Acuerdo 003 de 1985, como una de las obligaciones a cargo de las sociedades de terminales de transporte, la siguiente: “3º. - Las sociedades de terminales de transporte terrestre que obtengan permiso de funcionamiento, expedido por la junta nacional de terminales, al poner en operación una terminal deberán cumplir con los siguientes requisitos: “...” c) Cobrar, por los servicios que preste, las tarifas establecidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.” Posteriormente, mediante el acuerdo 005 de 1985, la Junta Nacional de Terminales determinó como obligación de las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros, usuarias de las terminales de transporte, la siguiente: “Pagar las tasas de uso de las terminales, de acuerdo con el destino real final del vehículo” Así las cosas, se tiene que mediante este decreto especial, cuya fuerza legislativa se desprende de la decisión de la Corte Suprema de Justicia en el fallo citado anteriormente cuando se pronunció sobre otro de los decretos dictados por el Gobierno (decreto 1393 de 19702), se autorizó el cobro de tarifas para prestación del servicio público de terminales de transporte, las cuales estuvieron destinadas a la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura respectiva. Siendo el chequeo físico de los conductores, un servicio que claramente se

clasificó como auxiliar al servicio público que prestan las terminales de transporte, encuentra la Sala que desde sus orígenes, hace parte de la tarifa o valor por los servicios prestados, cuya administración estaba en principio a cargo de las sociedades administradoras de esta infraestructura. 1.3. La ley 105 de 1993. Por la cual se dictan normas básicas en materia de transporte. Promulgada la actual Constitución Política, el marco de la intervención del Estado en la economía se modificó, se variaron las atribuciones del ejecutivo en esta materia, pues perdió competencia para expedir los decretos especiales que tenían fuerza de ley, ya que la intervención propiamente dicha quedó reservada al legislador. Bajo esta nueva concepción se expidieron en materia de transporte las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. En la primera de las leyes citadas (Ley 105 de 1993), se define el transporte público como “una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica” (artículo 3°), y establece como principio que “la seguridad de las personas constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte” (artículo 2° literal e). El artículo 17 encuadra a los terminales de transporte dentro del orden administrativo municipal y distrital, y los define como parte de la infraestructura del sector, de esta manera: “Artículo. - 17.—Integración de la infraestructura distrital y municipal de transporte. Hace parte (sic) de la infraestructura distrital municipal de

transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que 2 Vidal Perdomo, Jaime. Derecho Administrativo. Novena Edición.1987. Página 27. tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos. (...) PAR. 2º—La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte”. De esta norma se desprenden cuatro consecuencias que es necesario exponer para efectos de este concepto: 1) Como se expresó, los terminales se insertaron en la órbita de competencias distritales y municipales, de suerte que desde el punto de vista de la organización administrativa, no dependen de la Nación, ni del Ministerio de Transporte, sino de los distritos o municipios. 2) Que en consecuencia, en aquellos terminales en los que la Nación tuviera participación, ésta debió ser transferida a los distritos y municipios con el fin de realizar el mandato legal de tipo descentralizador. 3) Que el Ministerio conserva las potestades de control y vigilancia. 4) Que, específicamente en materia de tarifas, el Ministerio puede fijar las políticas a las que están sometidos los terminales de transporte, que obviamente deberán ser plasmadas en reglamentos. Hace notar la Sala, que la ley no define si la expresión “tarifas” de los terminales, se refiere a la de una “tasa” entendida como ingreso tributario, o si corresponde al

precio de un contrato, tema que se desarrolla enseguida al analizar conjuntamente estas reglas con las de la ley 336 de 1996. 1.4. La ley 336 de 1996, por la cual se adoptó el Estatuto Nacional de Transporte. El Congreso expidió la ley 336 del 20 de diciembre de 1996, “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, reiterando que es una actividad de servicio público, la cual “continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a los particulares.” La ley que se reseña, otorga un especial valor a la garantía de la seguridad en la actividad transportadora. Dispone así el artículo 2º de la ley 336 de 1996: “Artículo 2º. - La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del Sector y del Sistema de transporte”. En relación con los terminales se anota que los trata en el Capítulo VI sobre servicios conexos, en los artículos 27 y 28 que dicen: “Artículo 27. Se consideran como servicios conexos al de transporte público los que se prestan en las Terminales, Puertos Secos, aeropuertos, Puertos o Nodos y Estaciones, según el modo de transporte correspondiente. Los diseños para la construcción y operación de las instalaciones donde funcionen los servicios a que se refiere el inciso anterior, contemplarán el establecimiento de sistemas o mecanismos apropiados para el desplazamiento de los discapacitados físicos.” “Artículo 28. El control y vigilancia que ejerce el Ministerio de Transporte sobre los servicios a que se refiere el Artículo anterior, se entiende

únicamente respecto de la operación, en general, de la actividad transportadora.” Las normas transcritas, en forma expresa, consagran en el Ministerio de Transporte la función de control y vigilancia sobre los terminales, limitándolas “en general” a la operación de las mismas, calificando esta actividad como de servicios conexos al transporte. Esta última calificación implica que los terminales hacen parte del servicio público de transporte, por lo que se les debe aplicar el régimen especial de este servicio, en lo que sea pertinente. Esta misma ley, en el capítulo VII dedicado a las tarifas, dispuso en el artículo 29: “Artículo 29. En su condición rectora y orientadora del Sector y del Sistema Nacional de Transporte, le corresponde al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los Modos de transporte.” Al finalizar el punto 1.3 de este concepto, planteaba la sala la interpretación del término “tarifa” que también es usado por la última de las normas transcritas. Considera la Sala que esta palabra es usada por la ley, tanto para referirse a la forma de calcular los ingresos tributarios del Estado (impuestos tasas y contribuciones) como para calcular el precio de los contratos que por mandato legal son intervenidos por el Estado, en especial los de los servicios públicos, dentro de los cuales se encuentra el que celebran los terminales de transporte con los transportadores, de conformidad con l