CE-11001-03-06-000-2006-00007-00(1708)-2006

CONSULTA PREVIA A COMUNIDAD INDIGENA - Alcance. Finalidad.

Procedimiento: requerimientos sustanciales y procedimentales / COMUNIDAD INDIGENA - Objeto de la consulta previa. Requisitos para que el procedimiento de la consulta previa se considere debidamente agotado La consulta previa a que se refiere la ley 21 de 1991, de acuerdo con la reglamentación contenida en el Decreto 1320 de 1998, no desplaza el ámbito de decisión de las autoridades estatales competentes, sino que su finalidad es que bajo parámetros de transparencia, se otorgue la debida participación a las comunidades involucradas, con el fin de que éstas suministren la información complementaria, y participen en los estudios y análisis ambientales correspondientes, de conformidad con la ley, de manera que al momento de expedirse los actos administrativos pertinentes, sus observaciones y objeciones sean tenidas en cuenta razonadamente, so pena de que de no ser así, dichos actos y decisiones administrativas puedan ser tildados de “arbitrarios y autoritarios”, y como tal ser objeto de acciones judiciales y demás controles de legalidad. La consulta previa, se considerará como procedimiento debidamente agotado, siempre que se cumplan con los requerimientos sustanciales y procedimentales exigidos para su realización efectiva. Es decir, que se determine el territorio, que se identifique la comunidad afectada, que se cumplan con las condiciones y términos de convocatorias y reuniones y en síntesis que se garantice, por parte de las autoridades competentes, la real participación de la comunidad afectada, en la elaboración de los estudios ambientales para licencias

ambientales o establecimiento de planes de manejo ambiental, así como para acceder al uso, aprovechamiento o afectación de recursos naturales renovables, con el fin de que se cumpla con el objeto que determina el artículo 1° del decreto 1320 de 1998. ESTADO COLOMBIANO - Interés general prima sobre negativa de comunidad indígena a proyecto de exploración petrolera / PROYECTO DE EXPLORACION PETROLERA - Surtida la consulta previa con las comunidades indígenas procede su iniciación no obstante su negativa / COMUNIDAD U’WA - Adelantamiento de proyecto de exploración petrolera no obstante su negativa pero protegiendo sus derechos / DERECHOS DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS - Protección. En presencia de conflicto entre éstos y la obligación del estado de atender el interés general prima éste último / CONSULTA PREVIA A COMUNIDAD INDIGENA - Procedimiento. Proyecto de interés nacional en área de resguardo de comunidad U’wa / COMUNIDAD U’WA - Procedimiento para consulta previa sobre proyecto de interés nacional en área de resguardo De acuerdo con informes del Ministerio de Minas y Energía, el Estado Colombiano tiene la imperiosa necesidad de adicionar nuevas reservas para satisfacer el consumo nacional y contribuir en forma determinante a la estabilidad económica del país. La consulta sometida a consideración de la Sala confronta esa urgencia del Estado de atender una necesidad nacional, con los derechos que reclaman los Pueblos Indígenas U’wa a que se respeten los principios y derechos constitucionales a la integridad étnica, cultural, social y económica. De conformidad con posición jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo

de Estado, es claro que aunque la negativa expresada por las comunidades indígenas a un determinado proyecto, o su reiterada voluntad de n o participar en un proceso de consulta previa, no constituyen elemento suficiente para impedir el desarrollo de un proyecto de exploración sísmica u otros similares, necesarios para atender el interés general y el progreso de la sociedad; sin que ello obste para que en los estudios y autorizaciones ambientales, sociales y culturales, se adopten medidas necesarias para la mitigación de los efectos sobre su integridad étnica, social, cultural y económica, debiendo acoger las observaciones y objeciones como las expresadas por Ascatidar en el documento de protocolización final de la consulta. De acuerdo con la documentación e información allegada al expediente, salvo que el Ministerio del Interior y de Justicia considere justificada la inasistencia de Asou’wa a la reunión de consulta previa, en cuyo caso debería convocar a una nueva reunión para tal fin; tanto en el caso de Ascatidar como en el de Asou’wa, el Estado Colombiano ha surtido los trámites legales para el proceso de consulta previa al Pueblo U’wa, dando plenas garantías a su participación y por tanto, en relación con el procedimiento en si mismo, no es necesario ningún trámite adicional para dar inicio al proyecto petrolero de exploración sísmica de interés general en las áreas de los resguardos indígenas cuya participación se provocó, siempre y cuando se cumpla con los estudios, planes, licencias y permisos ambientales que exijan las normas legales pertinentes, en cuya realización debe razonablemente tenerse en cuenta las objeciones y observaciones formuladas por los pueblos indígenas, en defensa de

sus derechos constitucionales a la integridad étnica, social, cultural y económica. La no existencia de acuerdo entre el Gobierno y las comunidades afectadas o la renuencia injustificada de éstas a participar en el proceso de consulta previa, no afectan la legalidad de la iniciación del proyecto petrolero, siempre y cuando, como ya se dijo, su análisis ambiental se ajuste teniendo en cuenta, en cuanto sean razonables, las observaciones y objeciones formuladas por las comunidades afectadas.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 13 de julio de

2006.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá, D. C., dos (02) de febrero de dos mil seis (2006).

Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00007-00(1708)

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA

Referencia: PROCEDIMIENTO PARA DESARROLLO LEGAL DE CONSULTA

PREVIA A COMUNIDADES U’WA SOBRE PROYECTO DE INTERES NACIONAL EN AREA DE RESGUARDO El señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega, consulta a la Sala sobre el procedimiento legal aplicable por el gobierno colombiano para desarrollar un proyecto de exploración de hidrocarburos en territorio del Resguardo Unido U’WA que requiere la participación de dicha comunidad a través de la figura de la consulta previa definida en el Convenio OIT 169, ratificado por la ley 21 de 1.991, cuando dicha comunidad rechaza el proyecto y rehúsa participar en el proceso de consulta, a pesar de las reiteradas

convocatorias realizadas por el Ministerio del Interior y de Justicia. El Ministro plantea que desde 2002 ECOPETROL adelanta actividades exploratorias en el área denominada Sirirí, una zona que según los geólogos es prospectiva, es decir, puede contener acumulaciones de hidrocarburos (petróleo y gas) en el subsuelo. Afirma que dicha área, de 186.000 hectáreas, localizada en los departamentos de Arauca, Boyacá y Norte de Santander, fue devuelta a ECOPETROL por parte de la Compañía Occidental de Colombia luego de perforar el pozo Gibraltar 1, de manera que aquella asumió, con sus propios recursos, el riesgo de continuar la perforación de Gibraltar 1, con resultados tan positivos, que ECOPETROL optó por perforar un segundo pozo exploratorio, Gibraltar 2, con el fin de obtener mayor información sobre la cantidad y calidad de hidrocarburos que podrían producirse de manera comercial. La perforación concluyó en enero de 2.004, con resultados también positivos. La existencia de dos pozos produciendo hidrocarburos y en etapa de evaluación, obliga a los geólogos a asegurarse de que la información geológica esté completa, con el fin de determinar el tamaño de las reservas allí depositadas, para lo cual deben realizar pruebas extensas y trabajos adicionales, lo que requiere una serie de actividades, no sólo en Sirirí, sino en la zona aledaña denominada Catleya. El proyecto denominado Sirirí-Catleya está localizado en la zona conocida como región del Sararé, que ocupa territorios en los departamentos de Arauca, Boyacá y

Norte de Santander, así: Bloque Sirirí: Departamentos de Boyacá y Norte de Santander, municipios de Cubará y Toledo, en área del Resguardo Unido Úwa de la Comunidad U’wa de Asou’wa (Asociación de Resguardos del Pueblo U’Wa) y, Bloque Catleya: Departamentos de Arauca y Boyacá, municipios de Saravena, Fortul y Cubará, que comprende también área del resguardo U’wa de Ascatidar (Asociación U’Wa de Arauca). Manifiesta también el señor Ministro, que la negativa de los pueblos U’WA a la exploración petrolera implica un costo social y económico de alcance inconmensurable, puesto que en Colombia la explotación petrolera como parte de una actividad estatal, no es un recurso de mera capitalización, sino fuente de generación de una porción importante de inversión social y desarrollo humano. Además, anota, que está demostrado que entre 2.006 y 2.010 se producirá una banda de desabastecimiento de petróleo que tendrá efectos inminentes en las finanzas públicas si no se inician actividades inmediatas de exploración y explotación de nuevos yacimientos, teniendo en cuenta que una fuerte expectativa de incursionar en proyectos de exploración exitosa es la sísmica prevista a realizar en territorios U’wa, concretamente en los Bloques Sirirí, Catleya y Mundo Nuevo. A renglón seguido el Ministro muestra, a través de gráficas con su debida explicación, como con las reservas actualmente probadas, el petróleo sería insuficiente para cubrir la demanda de productos nacionales hasta 2.010 y como

ECOPETROL se vería abocada como empresa a comprar crudo a sus socios para cubrir sus ventas netas y a tener que importar, a partir de 2.008, al darse la entrada de la expansión de la refinería de Cartagena. Así mismo explica el costo de oportunidad para el país por la no ejecución de los proyectos propuestos, representado por la importación de crudo para la producción proyectada de esos campos, en los años en que ECOPETROL esté importando para carga de refinerías; el de paridad de exportación para los años en que ECOPETROL esté comprando para cargar refinerías o en que pueda tener excedentes de exportación. Similar costo de oportunidad tendría el tener que aplazar estas actividades, puesto que en el VPN del desplazamiento, el mayor impacto obedece a los primeros años de producción. Respecto del gas natural el costo de oportunidad es el de venta del gas natural y el de sacrificar desarrollos de mercado para su comercialización. Teniendo en cuenta que lo que está en juego es la posibilidad de extraer petróleo conforme a los principios ineludibles de desarrollo humano y respetando los derechos colectivos de los indígenas, así como la preocupación del gobierno por la multiplicación de conflictos socio-ambientales, no sólo con el pueblo U’wa sino con otros pueblos indígenas, el Estado procurará reunir toda la experiencia acumulada en otras actividades exploratorias y tomar en cuenta todas las observaciones posibles levantadas durante la consulta al pueblo U’wa de Ascatidar, con el fin de participar al pueblo U’wa de los beneficios de la eventual explotación petrolera, incluyendo la adopción de mitigación ambiental y procurando un mejoramiento cualitativo como se describe en los cuadros 1 y 2 de

la consulta. Finalmente advierte el señor Ministro que la negativa de los pueblos U’wa a la exploración petrolera, o la negativa absoluta anticipada a iniciar el proceso de consulta previa, luego de tres años de acercamientos preliminares, por parte del pueblo U’wa aglutinado en Asou’wa, tienen efectos jurídicos, políticos, económicos y sociales que inciden en forma negativa en los derechos de esos mismos pueblos indígenas y sus miembros, como en el resto de la población colombiana. Afirma el Consultante que el NO dado por Ascatidar como respuesta a la consulta previa sobre exploración petrolera, no puede mirarse como un veto, puesto que la consulta previa implica el ejercicio de participación de los pueblos, pero no una autorización o desautorización para que el Estado actúe, aunque de todas maneras sirve para identificar una cantidad importante de observaciones y recomendaciones que deben ser tomadas en cuenta para mitigar los eventuales daños que puedan generar las actividades de exploración y explotación petrolera. Sin embargo, agrega, que el Estado no considera una decisión “conveniente” desde la óptica de los derechos humanos, que en el caso de Asou’wa se haya producido esa negativa absoluta a la consulta previa, porque el pueblo U’wa ha renunciado a un espacio participativo y democrático que podría generar tensiones sociales y políticas donde todos los actores involucrados pierden. Pone en conocimiento de la Sala algunos antecedentes legales y jurisprudenciales relacionados con la protección del Estado a la identidad e integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas, sobre el principio de participación para hacer efectiva dicha protección, así como sobre la consulta

previa como instrumento de participación para la defensa de esa integridad cultural, social y económica. Dichos antecedentes pueden sintetizarse de la siguiente forma: La Constitución Política de 1.991 establece que Colombia es un Estado Social de Derecho (Art.1°) y declara que la nación es pluriétnica y multicultural señalando que el Estado debe proteger la diversidad incluida la protección al medio ambiente y la biodiversidad (Arts, 8, 79 y 80). A su vez el parágrafo del artículo 330 de la Carta dispone que “(...) la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el gobierno propiciará la participación de los representantes de dichas comunidades”, reconoce las autoridades particulares indígenas, su legislación, su posibilidad para representarse como comunidad y como personas, lo que les permite estar en una situación de capacidad frente a la ley y las instituciones. A través de varias providencias la Corte Constitucional ha orientado la conjunción del quehacer del Estado con la protección de la diversidad étnica y cultural, explicando que “ el reconocimiento de la referida diversidad obviamente implica que dentro del universo que ella comprende y es consustancial, se apliquen y logren efectivamente los derechos fundamentales de que son titulares los integrantes de las comunidades indígenas” (sentencia T-342/94), agregando que “(...)En este orden de ideas no puede en verdad hablarse de protección de la diversidad étnica y cultural y de su reconocimiento, si no se otorga, en el plano

constitucional, personería sustantiva a las diferentes comunidades indígenas, que es lo único que les confiere estatus para gozar de los derechos fundamentales y exigir, su protección cada vez que ellos les sean conculcados” (sentencia T380/93), y anotando asimismo que de plano la Constitución Política “reservó a favor de las comunidades indígenas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia de la identidad cultural, social y económica, su capacidad de autodeterminación administrativa y judicial, la consagración de sus resguardos como propiedad colectiva de carácter inalienable, y de los territorios indígenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos y los propios departamentos” (sentencia T-007/95). Refiriéndose a la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas y la participación de estos para hacer efectiva la protección de su identidad cultural, social y económica, la Corte ha sostenido: “La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas debe hacerse compatible con la protección que el Estado debe dispensar a la integridad social, cultural y económica de las comunidades indígenas, integridad que como se ha visto antes configura un derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultura. Y precisamente, para asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de la comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación...”(sentencia SU-039/97). Sobre la necesidad de propiciar la participación a través del mecanismo de la

consulta previa y el significado de ésta, la Corte dice: “... El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental (C.P. Art. 40-2) tiene reforzamiento en el convenio número 169, aprobado por la ley 21 de 1.991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos...”(sentencia SU-039/97) Ahora bien, sobre el alcance de la consulta previa, la Corte, en la mencionada sentencia SU-039/97, sostuvo que ella debe buscar que la comunidad tenga conocimiento pleno sobre los proyectos, que sea enterada sobre la manera como éstos pueden afectar o menoscabar los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política, para que a través de sus integrantes o representantes, valoren concientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad, que será oída en relación con sus inquietudes, para que pueda pronunciarse sobre su viabilidad y en fin, que la comunidad tenga participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, agregando que “cuando no sea posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo, en consecuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad, social, cultural y económica de la comunidad indígena” Por último el Ministro del Interior y de Justicia se permite señalar algunos antecedentes fácticos relacionados con el tema de la consulta previa, los cuales

pueden resumirse de la siguiente forma:

1. Entre 1.992 y 1.995 se llevó a cabo en el bloque Samoré un proceso de consulta previa. El 3 de febrero de 1.995 mediante resolución 110 el Ministerio del Medio Ambiente otorga licencia ambiental par el desarrollo de actividades sísmica.

La licencia fue rechazada por la comunidad.

2. El 22 de agosto de 1.995 la Defensoría del Puebla instaura ante el Consejo de Estado la correspondiente acción de nulidad y solicita suspensión provisional de la Resolución 110, por considerar que con su expedición de violaron, entre otras, importantes normas constitucionales y legales relacionadas con la participación ciudadana, el desarrollo de las minorías étnicas y la protección al medio ambiente.

3. Además, aunque para la empresa Occidental se habían cumplido los requisitos de consulta previa, el 4 de septiembre de 1.995 el defensor del pueblo, en representación de pueblo U’wa, instaura acción de tutela por violación del derecho de la comunidad a ser consultada. La Corte Constitucional el 3 de febrero de 1.997 falla la tutela, favorablemente a los U’wa.

4. En diciembre de 1.995 el Ministerio del Medio Ambiente mediante auto constituye la Comisión Intercultural, convocatoria que el pueblo U’wa no atendió.

5. El 14 de marzo de 1.997 el Consejo de Estado falla a favor de la legalidad de la Resolución 110 de 1.995, determinando que el veredicto de tutela de la Corte era provisional y transitorio, por lo que queda sin efecto.

6. Ante la contradicción entre las altas instancias judiciales, se demanda al

Estado ante la OIT, organismo encargado de vigilar el Convenio 169 y su aplicación mediante la ley 21 de 1.991, cuya finalidad es proteger los derechos de los pueblos indígenas; paralelamente el Estado Colombiano es emplazado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en demanda que aún está vigente

7. Ante la internacionalización del conflicto, el Presidente Samper solicita los buenos oficios de la Secretaría General de la OEA, organismo que acude al programa de sanciones no violentas y sobrevivencia culturales de la U. de Harvard, de manera que entre ambas entidades se establece una comisión de estudio en terreno que en septiembre de 1.997 produce un informe recomendando, entre otros puntos, la “concretización de un proceso de consulta bajo la responsabilidad del gobierno colombiano”.

8. En 1999 la compañía Occidental desarrolla un estudio de impacto ambiental y el plan de manejo ambiental y solicita licencia ambiental para perforar el Pozo Gibraltar 1, que es concedida mediante resolución 0788 de septiembre 21 de 1.999. Esta licencia fue impugnada y contra ella se instauró acción de tutela que no prosperó

9. En mayo 9 de 2.002 Occidental formalizó la cesión a ECOPETROL de los derechos sobre las licencias ambientales 110 de 1.995 y 788 de 1.999 , de manera que en 2003 bajo la operación de ECOPETROL se finalizó la perforación del pozo Gibraltar 1 y se perforó el pozo Gibraltar 2 por fuera del Resguardo Unido

U’wa.

10. Durante 2004 y primer trimestre de 2.005 se llevó a cabo el proceso de

consulta previa a las siete comunidades U’wa del departamento de Arauca, ubicadas en el área de influencia del Bloque Exploratorio Catleya, que terminó con un acto de protocolización el 7 de abril de 2.005.

11. El 28 de septiembre de 2.005, en cumplimiento de una convocatoria de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, en el resguardo Unido U’wa, en el paraje denominado San Luis del Chuscal (municipio de Cubará - Boyacá), se realizó reunión para el inicio de la consulta previa, con presencia de autoridades U’wa, miembros de la comunidad, funcionarios del Gobierno y representantes de los órganos de control y el Director Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. En dicha reunión los representantes de las comunidades U’wa de Boyacá expresan su decisión de NO ir a la consulta previa y de no aceptar el desarrollo de actividades extractivas en el territorio del Resguardo

Unido U’wa. Con fundamento en los anteriores argumentos específicamente se formulan a la Sala los siguientes interrogantes:

I. El Gobierno Nacional considera que ha surtido los procedimientos legales para el proceso de consulta previa, dando las garantías plenas de participación. ¿Es necesario algún trámite adicional para dar inicio al proyecto petrolero de interés general en las áreas de resguardos indígenas?

II. ¿Se ajusta a las normas legales y constitucionales, en particular a la ley 21 de 1.991, la iniciación de un proyecto petrolero de utilidad pública e interés general en una zona de resguardo indígena, cuando una comunidad no quiere participar o no está de acuerdo con el proyecto, a sabiendas de los efectos

devastadores que puede generar un desabastecimiento de hidrocarburos para todo el país?

La Sala considera: Con el fin de absolver la consulta formulada, es indispensable determinar la naturaleza y alcances constitucionales y legales de la consulta previa que debe adelantarse con una comunidad indígena para la realización de un proyecto de interés nacional en áreas que corresponden a un resguardo; describir el procedimiento cumplido en los casos objeto de consulta; determinar cual ha sido la posición de los grupos indígenas y la respuestas del Estado Colombiano y finalmente evaluar si dicho procedimiento se ajusta a las exigencias normativas, con sus efectos concretos con respecto a los interrogantes formulados por el señor Ministro del Interior y de Justicia, en relación con el conflicto de intereses entre las comunidades indígenas y el denominado Estado Nacional.

1. Consulta Previa a las Comunidades Indígenas. Alcances del Procedimiento.

Posición del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Dispone el parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política: “Artículo 330 C.P. (...) Parágrafo. La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades” Dentro de este orden de ideas, La ley 21 de 1.991 por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la OIT,

dispone que los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto a su integridad (Art. 2°), asimismo consagra que los pueblos indígenas deben gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales (Art. 3°), tienen derecho al reconocimiento y protección de sus valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales (Art. 5°), y establece que los gobiernos al aplicar las disposiciones del Convenio, tienen la obligación de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, teniendo en cuenta que “las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (ART. 6°). También dispone la norma que “los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecta a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y

evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente” y agrega que “los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan” (Art. 7°). Con respecto al uso de tierras, el Art.13 del Convenio dispone que los gobiernos deben respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, así como los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras, los cuales serán objeto de especial protección, lo que significa que esos pueblos tienen derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. La ley 21 de 1.991, en especial sus artículos 6-1 literal a) y 15, si bien dispone sobre el deber de consultar a los pueblos interesados, cada vez que se provean medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarlos directamente, como cuando se trata de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, en realidad no

especifica las circunstancias de tiempo y modo para efectuar la referida consulta, ni señala reglas mínimas para el cumplimiento de la misma, razón por la cual el Gobierno Nacional debió expedir el Decreto Número 1320 de 1.998 “por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de recursos naturales dentro de su territorio”. El texto normativo del decreto tiene por finalidad, buscar la aplicación reglamentaria de los artículos 7° y parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 7° y numeral 2° del artículo 15 de la ley 21 de 1.991, en los artículos 17 y 44 de la ley 70 de 1.993 y en el artículo 76 de la ley 99 de 1.993 y en el artículo 35 del decreto 1745 de 1.995. 1 Inicialmente el decreto en cuestión establece una serie de disposiciones generales sobre el objeto de la consulta, la determinación del territorio y la identificación de las comunidades, para ocuparse posteriormente del concepto y procedimiento 1Dispone el Artículo 7º de la Constitución Política que: "El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana": El parágrafo del Artículo 330 de la Constitución Política establece: "La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación el gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades".

El numeral 3º del Artículo 7º de la Ley 21 de 1991, por la cual se aprueba el Convenio Nº 169 de 1987 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, dispone que: "Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas". El numeral 2 del Artículo 15 de la Ley 21 de 1991 establece que: "En caso de que pertenezca al Estado