CE-11001-03-06-000-2006-00073-00(1763)-2006

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Antecedentes normativos Las Cajas de Compensación Familiar nacen paralelamente con el sistema de subsidio familiar, que en un principio se concibió como fruto de la liberalidad de los patronos o del acuerdo entre éstos y sus trabajadores. Es así como, el artículo 9º de la ley 90 de 1946, señalaba entre las funciones a cargo del Instituto de Seguros Sociales, la de “organizar (...) las Cajas de Compensación destinadas a atender los subsidios familiares que algunos patronos decidan asumir en beneficio de los asegurados obligatorios o que lleguen a establecerse por ley especial o en las convenciones colectivas de trabajo”. El antecedente más importante del subsidio familiar se presentó en el marco de la convención colectiva entre la empresa Ferrocarril de Antioquia y sus empleados, en el año de 1949, en la cual, se acordó pagar un subsidio de tres pesos por cada hijo menor de 15 años. Posteriormente, la Andi en ese departamento “inició el proceso de formación de Cajas de Compensación Familiar, estableciendo en 1954 la primera del país, antes de que hubiera regulación legal en la materia. Se trataba de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia (COMFAMA), la más antigua existente en el país, también denominada Caja de Compensación Familiar de la Andi”. En el año 1957, la Junta Militar de Gobierno, mediante el decreto 118, estableció el subsidio familiar obligatorio para los patronos y establecimientos públicos descentralizados con capital de cien mil pesos o que ocupen mas de 20 trabajadores de carácter permanente y, previó: “Artículo 11. - Antes del 1º de octubre del presente año, los

patronos obligados procederán a constituir Cajas de Compensación Familiar, o a afiliarse a las ya existentes (...)” . El artículo 2º del decreto 1521 de 1957, por el cual se reglamentó el subsidio familiar, señaló que las Cajas existentes antes de la vigencia del decreto 118 de 1957 gozarían de autonomía administrativa y las que en el futuro se funden deberían organizarse en forma de corporaciones, obtener personería jurídica y reunir un número mínimo de 20 patronos afiliados con no menos de 200 trabajadores con derecho recibir subsidio. En concordancia con lo anterior, la ley 56 de 1973 preveía que las Cajas de Compensación que se establecieran a partir de su vigencia debían estar organizadas como corporaciones y obtener personería jurídica (artículo 16). Hasta aquí es claro que a partir del decreto 118 de 1957, las Cajas de Compensación Familiar se conformaron como corporaciones de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil, con personería jurídica, cuya creación dependía de la voluntad de asociación de los empleadores. Sin embargo, fue en la ley 21 de 1982, por la cual se modificó el régimen del subsidio familiar, que el legislador definió el subsidio familiar como una prestación social de obligatorio pago a través de las cajas de compensación familiar, por parte de todos los empleadores del sector público o privado que tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente y precisó, en cuanto al régimen aplicable a las Cajas de Compensación, lo siguiente: “Artículo 39. - Las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin

ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley. Así las cosas, si bien es cierto que en alguna de las etapas del régimen del subsidio familiar y del sistema de las Cajas de Compensación Familiar, se pudo haber discutido sobre la naturaleza jurídica de las mismas, la ley 21 de 1982 despejó cualquier duda al respecto, al identificarlas como personas jurídicas de derecho privado, carácter que reconoce la ley 789 de 2002. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Funciones En cuanto al ámbito funcional de las Cajas, es importante señalar que el artículo 41 de la ley 21, les asignó atribuciones relativas al recaudo, distribución y pago de los aportes destinados al subsidio familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), escuelas industriales etc; lo que significa que desde aquel entonces y actualmente en los términos del artículo 3º de la ley 610 de 2000, estos entes realizan gestión fiscal sobre los recursos del subsidio familiar. De ahí en adelante, como se afirma en un artículo publicado por el Centro de Desarrollo Empresarial, “el sistema ha venido evolucionando y creciendo por la geografía colombiana (...)”, y el legislador les ha otorgado nuevas competencias, en materia de seguridad social en salud, vivienda, educación, recreación, protección social al desempleo, a la niñez y de carácter financiero (leyes 100 de 1993, 3ª de 1991, 115 de 1994, 633 de 2000, 789 de

2002 y 920 de 2004). CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Territorialidad. No son entidades públicas. Naturaleza jurídica En concordancia con lo dispuesto en el artículo 15 de la ley 21 de 1982, la ley 789 de 2002, al regular la cuota monetaria o el subsidio en dinero, establecer los principios que la informan -sana competencia, solidaridad y equidad - y prever, entre otros aspectos, la posibilidad de establecer alianzas estratégicas entre Cajas de Compensación y fijar cuotas regionales y departamentales (artículos 4º y 5º), preservó la distribución territorial de las Cajas de Compensación Familiar. En los debates que se surtieron en el curso del trámite legislativo de la ley 789 de 2002, sobre este particular se lee: “(...) este sistema ha sido creado precisamente para que las Cajas de Compensación Familiar tengan una órbita en cada departamento, y no en otros departamentos, pero desde luego con esa limitación regional que tienen, (...) se debe propender por buscar una sana competencia y que haya posibilidad que el empleador que es el que paga el 4% pueda escoger exigiendo la calidad de la respectiva caja prestadora del servicio.” En concepto de la Sala, las expresiones que el legislador utilizó en la ley 789, tales como, “(...) cuotas de cajas localizadas en un mismo departamento,” “(...) cajas ubicadas en regiones de menor desarrollo socioeconómico,” y “(...) que funcione en el respectivo ente territorial” ponen en evidencia que aunque su ámbito de afiliación se desarrolla en una órbita territorial determinada, su carácter privado no permite

vincularlas a ningún nivel u orden administrativo, excepción hecha por el legislador al crear en la ley 101 de 1993, la Caja de Compensación Familiar Campesina, vinculada al Ministerio de Agricultura, que opera en todo el territorio nacional. Del carácter privado que la ley le otorgó a las Cajas de Compensación Familiar, reconocido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y del recuento normativo sobre el ámbito de acción geográfico de las mismas, se concluye que: La finalidad del esquema de distribución geográfica de las Cajas de Compensación previsto en la ley 21 de 1982, es garantizar la cobertura del sistema de seguridad y protección social a toda la población colombiana beneficiaria de la cuota monetaria y de los planes, programas y servicios que en materia de seguridad social prestan las Cajas de Compensación Familiar. Las Cajas de Compensación Familiar son entes particulares sin ánimo de lucro, que surgen de la voluntad de asociación de los empleadores y trabajadores con el fin de cumplir una función social, y por tanto no hacen parte de la rama ejecutiva del poder público, ni pertenecen al sector descentralizado del nivel nacional, departamental o municipal.En consecuencia, si bien es cierto que debido a las restricciones legales que existen en materia de afiliación, las Cajas de Compensación están distribuidas en los diferentes departamentos y municipios del país, también lo es, que este hecho no las convierte en entidades de la administración pública del nivel nacional o territorial. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Naturaleza de los recursos

parafiscales administrados / CONTROL FISCAL - Entidad competente para vigilar los recursos parafiscales en cajas de compensación / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Resulta claro que los recursos de carácter parafiscal que administran las Cajas de Compensación Familiar son de naturaleza pública, en tanto constituyen una fuente de financiación que el Estado consagra en beneficio de un sector, aunque desde la perspectiva presupuestal no entren a engrosar las arcas del Presupuesto General de la Nación, no sean ingresos corrientes y no tengan que reflejarse para ningún propósito en dicho presupuesto. Como quiera que los recursos parafiscales que administran las Cajas de Compensación son recursos públicos que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social, fruto de la Soberanía del Estado, aunque sean de carácter extrapresupuestario, considera esta Sala que la competencia para ejercer el control fiscal sobre los mismos, le corresponde a la Contraloría General de la República, como máximo órgano de control fiscal, y en este sentido se modifica la doctrina contenida en el concepto 1375 de 2001. En efecto, a partir del origen y la naturaleza pública de los recursos parafiscales que administran las Cajas, del órgano que los crea (art. 150 num.12 C.P.) y su pertenencia al Sistema de Seguridad Social, en tanto son gravámenes impuestos por el legislador a un sector determinado –el del trabajo-, que no pertenecen a las Cajas, ni a los trabajadores o empleadores, ni a las entidades territoriales, el organismo llamado a ejercer la vigilancia de los mismos es la Contraloría General de la República, que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 267 de la Carta,

representa los intereses colectivos involucrados en la defensa del patrimonio público, considerado éste como el conjunto de recursos con que el Estado cuenta para cumplir con sus deberes sociales (artículo 48 CP). Estos criterios han sido tenidos en cuenta por el legislador al expedir normas especiales que atribuyen a la Contraloría General de la República competencia para ejercer el control fiscal sobre los recursos de carácter parafiscal que administran otros particulares, como sucede en el caso de la cuota cafetera y en las demás contribuciones que con posterioridad al año de 1993, se han creado para fomentar el desarrollo de diversos gremios y sectores económicos. De otra parte, considera la Sala que aunque el artículo 20 de la ley 789 de 2002, tangencialmente señala que las Cajas de Compensación Familiar “no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las contralorías”, la interpretación de la Corte Constitucional en la Sentencia C-655 de 2003, al precisar “que éstas se encuentran sometidas al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República”, está plenamente acorde con los postulados constitucionales y legales del régimen de control fiscal vigente, conclusión que surge de la interpretación sistemática de las normas contentivas del régimen de competencia atribuido a los diferentes entes de control creados por la Carta. La competencia de la Contraloría General de la República, frente a la gestión fiscal de los recursos parafiscales que administran las Cajas de Compensación Familiar, tiene como propósito la protección de estos recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social, que aunque no ingresan al Presupuesto General de la Nación, no pierden por esto su esencia pública y no

dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 3132 de 4 de octubre de 2006.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá D. C., quince (15) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00073-00(1763)

Actor: MINISTRO DE LA PROTECCION SOCIAL Referencia: Cajas de Compensación Familiar. Organo competente para ejercer el control fiscal El señor Ministro de la Protección Social, solicitó el concepto de la Sala a fin de establecer, cuál es el órgano competente para ejercer el control fiscal sobre los recursos de carácter parafiscal que administran las Cajas de Compensación Familiar. Al respecto, formuló los siguientes interrogantes: “1. De acuerdo con lo previsto en los artículos 267 a 272 de la Constitución Política y en las leyes 42 y 106 de 1993, 136 de 1994, 330 de 1996, 617 de 2000 y 768 de 2002 y en los decretos leyes 1421 de 1993 y 267 de 2000, ¿A qué entidad de control fiscal le corresponde ejercer de manera privativa la vigilancia y control fiscal sobre los recursos de origen público que recaudan las Cajas de Compensación Familiar de conformidad con lo previsto en las leyes 21 de 1982 y demás normas complementarias, entre ellas, la ley 789 de 2002?

2. De conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la Sentencia C-655 de 2003, proferida por la H. Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del artículo 20 de la ley 789 de 2002, todas las cuales guardan relación directa con la parte resolutiva de la misma, el control fiscal sobre los recursos corresponde a la Contraloría General de la República?

3. Alternativa de control prevalente.

Como antecedentes, el señor Ministro señala que con fundamento en lo dispuesto en la ley 789 de 2002 y en la sentencia C-655 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, es necesario precisar la competencia de la Contraloría General de la República o de las Contralorías Territoriales para vigilar la gestión fiscal de los recursos públicos que administran las Cajas de Compensación Familiar. Con el propósito de ilustrar a la Sala, el Ministerio plantea los argumentos jurídicos en que se sustenta la posición de esa cartera, conforme a la cual, la Contraloría General de la República es la entidad competente para ejercer el control de la gestión fiscal de los recursos parafiscales que administran las Cajas, en los siguientes términos: - Las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado y por tanto, no pertenecen a la estructura del Estado, ni se pueden clasificar en ningún orden o nivel administrativo. - Una parte de los recursos de origen público que recaudan las Cajas de Compensación Familiar, son el resultado de la potestad tributaria del Estado ejercida a través del Congreso de la República (Artículos 150-12 y 338 Superiores), lo que permite clasificarlos como rentas parafiscales sui generis,

sin que ninguna ley los haya destinado para que ingresen como rentas de ninguna entidad del orden nacional y mucho menos del orden territorial. - Las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales ejercen control fiscal de la gestión fiscal cumplida por los Departamentos, Distritos y Municipios, las entidades descentralizadas de éstos y los particulares que recauden, administren o destinen recursos y bienes públicos del orden departamental (Ley 330 de 1996), distrital y municipal (Decreto 1421 de 1993, y leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 768 de 2002), esto es que pertenezcan a los tesoros o haciendas públicas de esos niveles. - Por su parte, la Contraloría General de la República ejerce control fiscal sobre la gestión fiscal cumplida por la Nación y sus entidades descentralizadas, por las personas jurídicas autónomas de derecho público con régimen constitucional y legal propios y por los particulares que perciban, recauden, administren o destinen recursos y bienes públicos que no correspondan a entidades del orden territorial, según lo previsto en el decreto ley 267 de 2000, que reemplazó en parte a la ley 106 de 1993. - El control fiscal debe ejercerse por el ente de control fiscal según el orden al que pertenezcan los recursos que administran las Cajas de Compensación Familiar y si ellos no pertenecen a ninguno, según la definición que en materia de competencia determine el legislador. - La ley 789 de 2002, clasifica expresamente a los aportes que los empleadores deben liquidar y trasladar a las Cajas de Compensación Familiar como

contribuciones o aportes parafiscales (artículos 7,13 y 16). - La Corte Constitucional en la Sentencia C-655 de 2003, al revisar la constitucionalidad del artículo 20 de la ley 789 de 2002, señaló que los recursos que recaudan estos entes para el reconocimiento y pago del subsidio familiar son recursos parafiscales que pertenecen al sistema de Seguridad Social. En particular sobre la competencia de la Contraloría General de la República, precisó dicha Corporación: “No sobra aclarar que, aun cuando las EPS y las Cajas de Compensación han sido excluidas por ley del pago de la tarifa de control fiscal, el hecho de que manejen recursos de naturaleza parafiscal, es decir, recursos públicos, conlleva a que, en lo referente a tales recursos, se encuentren sometidas al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República“. De otra parte, la entidad consultante menciona que todas las Cajas de Compensación Familiar, constituidas en Unión Temporal, en virtud de un contrato celebrado con el Fondo de Vivienda de Interés Social, vinculado al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, realizan actividades relacionadas con recursos públicos del presupuesto general de la Nación destinados al otorgamiento de los subsidios de vivienda de interés social. Por último, expuso que con posterioridad a la Sentencia C-655 de 2003, el señor Contralor General de la República presentó un proyecto de ley concertado con las Contralorías Departamentales, Municipales y Distritales, que recogía la posición de la Corte Constitucional e incluía las Cajas de Compensación entre los sujetos

sometidos al control fiscal de dicho ente,1 con el fin de resolver de plano la controversia jurídica que se presenta alrededor de este tema. Sin embargo, informa que el proyecto se archivó y por ende, la Contraloría General de la República no ha realizado ninguna actuación tendiente a ejercer dicho control fiscal de manera exclusiva y excluyente. La posición jurídica planteada en la consulta, contrasta con la adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto 1375 de 2001, según la cual, el control fiscal a las Cajas de Compensación Familiar debe ejercerse por los entes de control fiscal del orden o nivel del territorio donde éstas ejercen su actividad de afiliación. En dicho concepto, sostuvo la Sala: “Dispone la ley que mediante el control fiscal se vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado en todos los órdenes y niveles, incluidas las contribuciones parafiscales (artículo 4º y 28 ley 42/93). En consecuencia, al ser las Cajas de Compensación Familiar personas jurídicas de derecho privado, encargadas de recaudar aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar –recursos de carácter parafiscal – son sujetos de control por parte de los órganos respectivos, esto es las contralorías.” “Finalmente, la Sala precisa que el control fiscal corresponde a las contralorías según el siguiente criterio: a) Si la Caja de Compensación Familiar ejerce sus actividades de afiliación de empleadores en todo el país, como sucede en el caso de Comcaja, será competente la Contraloría General de la República; b) Si la Caja de Compensación Familiar ejerce sus

actividades de afiliación de empleadores en todo el territorio de un departamento, será competente la Contraloría Departamental respectiva; y c) Si la Caja de compensación familiar ejerce sus actividades de afiliación de empleadores sólo en el territorio del municipio donde tienen su sede o domicilio, será competente la Contraloría Municipal Respectiva y, si no la hubiere, dicha competencia corresponderá a la contraloría departamental con jurisdicción en el respectivo municipio.” CONSIDERACION PRELIMINAR Como quiera que la tesis jurídica que se expone en la consulta, cuestiona la viabilidad de aplicar el artículo 28 de la ley 42 de 1993, para asignarle a las contralorías del orden territorial el control de la gestión fiscal de las Cajas de Compensación Familiar, es oportuno transcribir el texto de dicha disposición: “Artículo. 28. - La vigilancia de la gestión fiscal de las entidades que administren o manejen contribuciones parafiscales, será ejercida por los respectivos órganos de control fiscal, según el orden al que éstas pertenezcan, en los términos establecidos en la presente ley.” (Negrilla fuera del texto original). Así como, el del artículo 20 de la ley 789 de 2002, sobre el cual, se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-655 de 2003, que dio lugar a la presente consulta, que al efecto dispone: 1 Documento citado por la entidad consultante del 23 de agosto de 2004. Proyecto de Ley 181 de 2004Senado. “5º. Sujetos de control.- (...) El tema de Cámaras de Comercio y Cajas de Compensación queda como está propuesto en el proyecto de ley en cabeza de la CGR de conformidad con los pronunciamientos de

la Corte Constitucional”. “Artículo.20. - Régimen de inspección y vigilancia. Las autorizaciones que corresponda expedir a la autoridad de inspección, vigilancia y control, se definirán sobre los principios de celeridad, transparencia y oportunidad. Cuando se trate de actividades o programas que demanden de autorizaciones de autoridades públicas, se entenderá como responsabilidad de la respectiva caja o entidad a través de la cual se realiza la operación, la consecución de los permisos, licencias o autorizaciones, siendo función de la autoridad de control, verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley. Las autorizaciones a las cajas se regularán conforme los regímenes de autorización general o particular que se expidan al efecto. El control, se ejercerá de manera posterior sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia. “Corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar, frente a los recursos que administran las cajas de compensación familiar y a la Superintendencia Nacional de Salud frente a los recursos que administran las entidades promotoras de salud la inspección, vigilancia y control. Las entidades mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinación de los recursos de la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Nacional no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las contralorías.”. (Negrilla fuera de texto). A la luz de las disposiciones anteriores, es pertinente estudiar cuál es la naturaleza jurídica de las Cajas de Compensación Familiar y su participación en la administración de los recursos del subsidio familiar en el territorio nacional, con el fin de establecer si dichos entes encajan en los presupuestos normativos previstos

en el artículo 28 de la ley 42 de 1993; así como también, es procedente revisar las normas constitucionales y legales que integran el régimen de control fiscal para establecer el alcance del artículo 20 de la ley 789 de 2002 y del pronunciamiento de la Corte Constitucional, C-655 de 2003, sobre el mismo.

1. ORIGEN Y NATURALEZA JURIDICA DE LAS CAJAS DE COMPENSACION

FAMILIAR.

Las Cajas de Compensación Familiar nacen paralelamente con el sistema de subsidio familiar, que en un principio se concibió como fruto de la liberalidad de los patronos o del acuerdo entre éstos y sus trabajadores. Es así como, el artículo 9º de la ley 90 de 1946, señalaba entre las funciones a cargo del Instituto de Seguros Sociales, la de “organizar (...) las Cajas de Compensación destinadas a atender los subsidios familiares que algunos patronos decidan asumir en beneficio de los asegurados obligatorios o que lleguen a establecerse por ley especial o en las convenciones colectivas de trabajo”2. El antecedente más importante del subsidio familiar se presentó en el marco de la convención colectiva entre la empresa Ferrocarril de Antioquia y sus empleados, en el año de 1949, en la cual, se acordó pagar un subsidio de tres pesos por cada hijo menor de 15 años. Posteriormente, la Andi en ese departamento “inició el proceso de formación de Cajas de Compensación Familiar, estableciendo en 1954 la primera del país, antes de que hubiera regulación legal en la materia. Se trataba de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia (COMFAMA), la más antigua

2 Cortés, Juan Carlos. El sistema de subsidio familiar en Colombia hacia la protección social. Editorial Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social. Año 2004. Pág. 14. existente en el país, también denominada Caja de Compensación Familiar de la Andi”. En el año 1957, la Junta Militar de Gobierno, mediante el decreto 118, estableció el subsidio familiar obligatorio para los patronos y establecimientos públicos descentralizados con capital de cien mil pesos o que ocupen mas de 20 trabajadores de carácter permanente y, previó: “Artículo 11. - Antes del 1º de octubre del presente año, los patronos obligados procederán a constituir Cajas de Compensación Familiar, o a afiliarse a las ya existentes (...)” (Resalta la Sala). El artículo 2º del decreto 1521 de 1957, por el cual se reglamentó el subsidio familiar, señaló que las Cajas existentes antes de la vigencia del decreto 118 de 1957 gozarían de autonomía administrativa y las que en el futuro se funden deberían organizarse en forma de corporaciones, obtener personería jurídica y reunir un número mínimo de 20 patronos afiliados con no menos de 200 trabajadores con derecho recibir subsidio. En concordancia con lo anterior, la ley 56 de 1973 preveía que las Cajas de Compensación que se establecieran a partir de su vigencia debían estar organizadas como corporaciones y obtener personería jurídica (artículo 16). Hasta aquí es claro que a partir del decreto 118 de 1957, las Cajas de Compensación Familiar se conformaron como corporaciones de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil, con personería jurídica, cuya creación dependía de

la voluntad de asociación de los empleadores. Sin embargo, fue en la ley 21 de 1982, por la cual se modificó el régimen del subsidio familiar, que el legislador definió el subsidio familiar como una prestación social de obligatorio pago a través de las cajas de compensación familiar, por parte de todos los empleadores del sector público o privado que tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente y precisó, en cuanto al régimen aplicable a las Cajas de Compensación, lo siguiente: “Artículo 39. - Las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley”. (Resalta la Sala). Así las cosas, si bien es cierto que en alguna de las etapas del régimen del subsidio familiar y del sistema de las Cajas de Compensación Familiar, se pudo haber discutido sobre la naturaleza jurídica de las mismas, la ley 21 de 1982 despejó cualquier duda al respecto, al identificarlas como personas jurídicas de derecho privado, carácter que reconoce la ley 789 de 2002. En cuanto al ámbito funcional de las Cajas, es importante señalar que el artículo 41 de la ley 21, les asignó atribuciones relativas al recaudo, distribución y pago de los aportes destinados al subsidio familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), escuelas industriales etc3; lo que significa que desde aquel entonces y actualmente en los términos del

3 Mediante el decreto 1465 de 2005, modificado parcialmente por el decreto 1931 de 2006, el Ministerio de la Protección Social reglamentó la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, que permite a los aportantes autoliquidar y pagar todos sus aportes al Sistema de la Protección Social de manera unificada a través de artículo 3º de la ley 610 de 2000, estos entes realizan gestión fiscal sobre los recursos del subsidio familiar. De ahí en adelante, como se afirma en un artículo publicado por el Centro de Desarrollo Empresarial, “el sistema ha venido evolucionando y creciendo por la geografía colombiana (...)”4, y el legislador les ha otorgado nuevas competencias, en materia de seguridad social en salud, vivienda, educación, recreación, protección social al desempleo, a la niñez y de carácter financiero (leyes 100 de 1993, 3ª de 1991, 115 de 1994, 633 de 2000, 789 de 2002 y 920 de 2004).

2. TERRITORIALIDAD DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR.

ALCANCE.

La distribución de las Cajas de Compensación en el territorio nacional deviene de la ley 56 de 1973, que con el fin de garantizar el acceso de la prestación social a todos los trabajadores, incluyó el criterio de causación de los salarios como requisito de afiliación, así: “Artículo 15. - Los patronos (...) pagarán los aportes que allí se establecen a favor del Sena y el subsidio familiar por intermedio de una Caja de Compensación Familiar que opere en el Departamento, Intendencia,

Comisaría, Distrito Especial de Bogotá o Municipio en donde se causen los salarios de sus trabajadores. Exceptúanse los empleadores cuyas actividades económicas sean la agricultura, silvicultura, la ganadería (...) quienes podrán pagar directamente el aporte para el Sena y el subsidio familiar de sus trabajadores”. Esta modalidad de afiliación regional se conservó en la ley 21 de 1982, por la cual se modificó el régimen del subsidio familiar,5 con el propósito de fortalecer la descentralización de las Cajas, en los siguientes términos: “Artículo 15. - Los empleadores obligados al pago de aportes para el subsidio familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y los demás con destinación especial, según los artículos 7º y 8º deberán hacerlo por conducto de una caja de compensación familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarias. “Cuando en las entidades territoriales antes mencionadas no exista caja de compensación familiar, los