CE-11001-03-06-000-2006-00079-00(1766)-2007

ASOCIACIONES ENTRE ENTIDADES PUBLICAS - Naturaleza jurídica. Régimen jurídico y presupuestal aplicable / ASOCIACIONES MIXTASNaturaleza jurídica. Régimen jurídico y presupuestal aplicable. Adscripción a otras entidades Las personas jurídicas que surjan en virtud de lo dispuesto en los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998, forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público y en virtud de lo dispuesto en el artículo 50 íbidem, deben necesariamente adscribirse a un ente u organismo del nivel nacional o territorial, según lo determine el acto de creación; se regulan por el Código Civil en lo relativo a su constitución, organización, funcionamiento y procedimiento de transformación. Las personas jurídicas constituidas con fundamento en el artículo 95 de la ley 489 de 1998, se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en particular, por el régimen presupuestal previsto para los establecimientos públicos. Por ende, tanto los recursos propios, como los que reciban a título de donación o cooperación no reembolsable, deberán reflejarse en el Presupuesto General de la Nación en los términos previstos en los artículos 33 y 34 de dicho estatuto. Las personas jurídicas de carácter mixto en su calidad de entidades descentralizadas indirectas, cuando pertenezcan a la Rama Ejecutiva del Poder Público en el nivel nacional, se encuentran dentro del ámbito de aplicación del artículo 4º del estatuto orgánico del presupuesto, respecto de los recursos de origen público y de aquellos que ingresen a su patrimonio a título de donación. En consecuencia, los recursos

de carácter privado de este tipo de asociaciones se rigen por las normas estatutarias respectivas. Los recursos de cooperación internacional no reembolsables orientados a la gestión en el Sistema de Parques Nacionales Naturales canalizados a través de personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de ley 489 de 1998, forman parte del Presupuesto General de la Nación y deben ser incorporados al Presupuesto General de la Nación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4, 33 y 34 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Finalmente, la transformación de una persona jurídica constituida con fundamento en el artículo 95 de la ley 489 de 1998, en una asociación de carácter mixto, debe regirse por el procedimiento contemplado para ello en sus estatutos sociales. Advierte la Sala, que como para su constitución, conforme al artículo 49 de la ley 489 de 1998 el Gobierno Nacional, el Gobernador o el Alcalde tuvieron que impartir una autorización previa, estas mismas autoridades deberán expresar su asentimiento para efectuar cualquier modificación estatutaria en torno a su naturaleza.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 7269 de 26 de marzo de 2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00079-00 (1766)

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA

1

Referencia: Asociaciones entre entidades públicas y asociaciones de carácter mixto creadas en virtud de los artículos 95 y 96 de la ley 489 de

1998. Régimen jurídico y presupuestal aplicable.

El señor Ministro del Interior y de Justicia, a solicitud del señor Contralor General de la República, consultó a la Sala sobre el régimen jurídico y presupuestal aplicable a las personas que surjan en desarrollo de los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998. Al respecto, formuló los siguientes interrogantes: 1.¿Las personas jurídicas que fueron constituidas con fundamento en el artículo 95 de la ley 489 de 1998 así como las constituidas con fundamento en el artículo 96 de la ley 489 de 1998 forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público? 2-¿Las personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998 respectivamente, necesariamente deben estar adscritas o vinculadas a algún ministerio o pueden adelantar actividades asociadas a funciones estatales sin existencia de dicho vínculo no obstante contar con una composición patrimonial estatal mayoritaria? 3.-¿Cuál es el alcance de la sujeción a las disposiciones previstas en el Código Civil para las personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998, respectivamente? 4.- ¿Las personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998 se sujetan al artículo 3º o al 4º del decreto 111 de 1996 contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto? ¿A qué régimen

presupuestal se sujetan las personas jurídicas constituidas con fundamento en el artículo 95 y 96 de la ley 489 de 1998, respectivamente, en lo relativo tanto a los recursos de capital (especialmente donaciones entendidas como cooperación internacional no reembolsable de acuerdo al artículo 33 del decreto 111 de 1996), así como a los recursos propios? 5.- ¿Los recursos de cooperación internacional no reembolsables orientados a la gestión en el Sistema de Parques Nacionales Naturales (bienes públicos), canalizados a través de personas jurídicas constituidas con fundamento en el artículo 95 y 96 de la ley 489 de 1998 forman parte del Presupuesto General de la Nación en atención al artículo 33 del decreto ley 111 de 1996 y en consecuencia deben ser incorporados al Presupuesto General de la Nación? 6.- ¿Cuál sería el procedimiento para que una persona jurídica constituida con fundamento en el artículo 95 de la ley 489 de 1998 (asociación entre entidades públicas), haga transición al artículo 96 de la misma norma (constitución de asociaciones y fundaciones con participación de particulares)? ¿Tendría que crear una nueva persona jurídica o bastaría un acta de la junta directiva autorizando esa incorporación? Advertencia Preliminar Como quiera que la consulta formulada a la Sala gira sólo alrededor del régimen jurídico y presupuestal aplicable a las personas que se creen en virtud de lo 2 previsto en los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998, este concepto se circunscribirá al análisis de la autorización otorgada por el legislador al efecto, sin detenerse en el estudio de las características de los convenios que las

entidades estatales celebren entre si o con particulares en desarrollo de los referidos preceptos. La Sala avocará el estudio de los problemas jurídicos sometidos a su consideración, así: en primer término, examinará las características generales de las asociaciones creadas conforme a los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998; en segundo lugar, los antecedentes, ubicación dentro de la estructura de la administración pública y el régimen jurídico y presupuestal aplicable a dichas personas jurídicas, y por último, el tratamiento de los recursos que ingresen a este tipo de asociaciones a título de asistencia o cooperación.

1. Asociaciones entre entidades públicas y de participación mixta. Aspectos

Generales. La ley 489 de 1998, por la cual se dictaron las normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, en desarrollo de los principios que informan la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta, prevé: “Artículo. 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. “Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus juntas o consejos directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán

igualmente sobre la designación de su representante legal”. “Artículo. 96. Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley. “Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. “Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, estas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. 3 “En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que dé origen a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos: a) Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes; b) Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; c) La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y

funcionamiento de la entidad; d) La integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; e) La duración de la asociación y las causales de disolución”. Al amparo de los artículos transcritos es viable constituir nuevas modalidades de organización administrativa basadas en la cooperación entre entidades públicas y la colaboración de los particulares con el fin de cumplir funciones administrativas y alcanzar los cometidos estatales, cuya característica común, es la ausencia de ánimo de lucro que las diferencia de otro tipo de entes públicos como las sociedades.1 De ahí que, en desarrollo de estas disposiciones sólo puedan constituirse personas jurídicas que carezcan de ánimo de lucro, cuyo objeto debe ser conexo directamente con las funciones atribuidas en la ley a las entidades que las conforman, con el fin de evitar que a través de estas nuevas modalidades de organización administrativa se hagan nugatorios los fines de las personas jurídicas creadas por el legislador y se modifique la destinación de los recursos públicos. Previsiones normativas, que como lo afirmó la Sala en concepto 1746 de 20062, son aplicables a las entidades del orden nacional y se hacen extensivas a las entidades descentralizadas territorialmente.

1. Asociaciones entre entidades públicas.

La modalidad de asociación exclusiva entre entidades públicas autorizadas en el artículo 95 de la ley 489 de 1998 estaba prevista en la legislación anterior y es el resultado del proceso de descentralización administrativa. La Sala se referirá brevemente a los antecedentes legislativos para establecer la evolución de su régimen jurídico. 2.1. Surgimiento de las asociaciones exclusivas entre entidades públicas.

1 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1396 de 2002.“Contrario al ánimo de lucro que preside el ánimo asociativo en las sociedades públicas y sociedades de economía mixta, las entidades que surgen de la asociación entre entidades públicas, cumplen funciones de índole administrativa como quiera que su finalidad es la, “de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo”, bien sea mediante la celebración de convenios interadministrativos o por la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.” 2 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conceptos acumulados 1746 y 1747 de 2006 . 4 La doctrina administrativa ubica los primeros antecedentes de las asociaciones creadas exclusivamente por organismos públicos, en las décadas de los años 40 y 50, en las que las entidades descentralizadas pudieron crear nuevos entes, que adoptaron “la forma y los regímenes previstos en el derecho privado (...) a los cuales no se aplicaban las normas de los organismos públicos, de carácter fiscal y administrativo” 3. No obstante dicha sujeción al derecho privado, la ley 151 de 19594 sometió tales entes a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República, en tanto hacían parte de la administración pública y sus bienes y rentas, por su origen, eran una desmembración del patrimonio público. Con la reforma administrativa de 1968, se buscó unificar, entre otros aspectos, la naturaleza y el régimen de las personas jurídicas creadas a partir de la

asociación de entidades públicas, al consagrar en el artículo 4º del decreto ley 3130 de 1968, la definición de entidad descentralizada indirecta y establecer que en el acto de creación de las mismas se debía, no sólo clasificar a la persona constituida dentro de las modalidades de organización administrativa tradicionales, sino precisar su pertenencia al orden nacional, departamental o municipal, teniendo en cuenta varios criterios, a saber: ”la naturaleza y ámbito del servicio, la proporción de las participaciones y la intención de sus creadores”. En desarrollo de lo anterior, el decreto ley 130 de 1976, derogado expresamente por el artículo 121 de la ley 489 de 1998, precisaba que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se crearan por la asociación exclusiva entre entidades públicas se regían por las normas previstas para los establecimientos públicos, en los siguientes términos: “Artículo 7o. De las asociaciones entre entidades públicas. A las personas jurídicas que se creen sin ánimo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación. En todo caso, sus juntas o consejos directivos estarán integrados y sus representantes legales serán designados en la forma que prevean los correspondientes estatutos.” (Negrilla fuera de texto). Lo anterior permite afirmar que en vigencia de la reforma administrativa de 1968, las personas jurídicas sin ánimo de lucro entre entidades públicas, por la

naturaleza pública de sus integrantes y las funciones administrativas que estaban llamadas a desarrollar, se clasificaban como entidades públicas descentralizadas indirectas o de segundo grado y el régimen jurídico aplicable a sus actos, contratos y personal era el previsto para los establecimientos públicos. 3 Tafur, Galvis, Alvaro. Estudios de Derecho Público. Ediciones Gustavo Ibáñez.1997. 4 Ley 151 de 1959. Artículo 1º. “Las empresas y establecimientos públicos descentralizados, cualquiera que sea la forma de administración adoptada, son parte de la administración pública, sus bienes y rentas, por su origen son desmembración del patrimonio público, y están afectos a la prestación de servicios públicos, culturales o sociales, y a la regulación y fomento de la economía nacional, dentro de los límites que señala la Constitución. Las entidades que se trata tendrán autonomía administrativa, personería jurídica, y patrimonio independiente aportado, directa o indirectamente, por el Estado. (...)”. 5 Esto revela, la clara tendencia del legislador del 1968, de hacer prevalecer el derecho público en este tipo de entidades, aunque para su creación, el Estado recurra a las figuras y formas de asociación propias del derecho privado. 2.2. Antecedentes del artículo 95 de la ley 489 de 1998 Conservando la orientación general contenida en el artículo 7º del decreto ley 130 de 1976, el proyecto de ley 051 de 1997 que se presentó ante la Cámara de Representantes, consagraba expresamente que las personas jurídicas que surgieran de la asociación exclusiva entre entidades públicas se regirían en

materia de actos unilaterales, contratación, personal, presupuesto y control por las disposiciones aplicables a los establecimientos públicos, en los siguientes términos: “Artículo 9. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la creación de personas jurídicas. “Las personas jurídicas que se creen por la asociación exclusiva de entidades públicas se sujetarán en cuanto al régimen de actos unilaterales, de contratación, relaciones con el personal, manejo presupuestal y régimen fiscal a las disposiciones previstas para los establecimientos públicos. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su director o presidente”.5 (Resalta la Sala). Sin embargo, durante el trámite, el legislador modificó su redacción original y con el fin de “agilizar y flexibilizar su funcionamiento”6 sujetó a las personas jurídicas que se creen entre entidades públicas a las normas del Código Civil y eliminó los apartes relativos a la aplicación de las disposiciones que rigen a los establecimientos públicos. Es así como, el artículo 95 aprobado por el Congreso de la República, en cuanto al régimen aplicable dispone: “Artículo 95. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus juntas o consejos directivos estarán

integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal”. (Negrilla fuera del texto original). La Corte Constitucional en la Sentencia C-671 de 1999, como se explicará más adelante, precisó el alcance de la sujeción de las mismas al Código Civil. 2.3. Ubicación de las personas jurídicas que se conformen en virtud del artículo 95 de la ley 489 de 1998 en la estructura del Estado. 5 Gaceta del Congreso No. 349 de 1997 6 Gaceta del Congreso No. 72 de 1998 6 El artículo 38 de la ley 489 de 1998 establece que la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional está integrada por los organismos y entidades del sector central y del sector descentralizado por servicios. A su vez, el sector descentralizado por servicios está conformado, entre otros, por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las superintendencias, las empresas sociales del Estado, los institutos tecnológicos y científicos, las sociedades públicas y de economía mixta, así como, por “las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público”. En concordancia con lo anterior, artículo 68 ibídem señala que son entidades descentralizadas del orden nacional, entre otras, “las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales y comerciales, con personería jurídica, autonomía

administrativa y patrimonio propio”. A la luz de las disposiciones citadas, es claro que la ley 489 de 1998, al igual que la legislación anterior, clasifica las personas jurídicas sin ánimo de lucro, constituidas entre entidades públicas como entidades descentralizadas indirectas,7 y por consiguiente, pertenecen a la administración nacional, departamental o municipal, según el orden o nivel al que se adscriban, tema que a continuación se analizará.8 2.4. Adscripción de las asociaciones entre entidades públicas Conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la ley 489 de 1998, es viable la constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro para el cumplimiento de funciones administrativas entre entidades públicas que pertenezcan al mismo o diferente nivel (Nacional, Departamental o Municipal), así como, entre las del sector central y el descentralizado. Ante esta gama de posibilidades de asociación, es procedente establecer, cuál es el tipo de control administrativo que se ejercerá sobre las personas jurídicas así creadas, el instrumento jurídico que debe contemplarla y los criterios a tener en cuenta para determinar el Ministerio, Departamento Administrativo o el ente del nivel territorial que se encargará de la orientación y coordinación de las políticas y los programas que éstas adelanten con los del sector administrativo del que hagan parte. En concepto de esta Sala, en razón a la naturaleza pública de quienes las integran la persona jurídica que se cree en virtud del artículo 95 de la ley 489, el carácter público de su patrimonio y las funciones administrativas o la prestación de los servicios que constituyen el objeto y causa de su existencia, este tipo de entidades

descentralizadas indirectas, necesariamente deben adscribirse a un ente u organismo de la administración central del nivel nacional o territorial, con el 7Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1291 de 2000. “Son entidades descentralizadas directas aquellas cuya creación es obra de la ley, la ordenanza o el acuerdo; en tanto que las descentralizadas indirectas, son las que surgen por la voluntad asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, previa autorización legal”. 8 Esta Sala, en concepto 1291 de 2000, señaló que éstas personas jurídicas son una modalidad de organización administrativa, que hacen parte de la administración pública. 7 propósito de evitar la proliferación de entidades descentralizadas indirectas que se comporten como satélites al margen de las políticas generales del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales a las que pertenezcan, según el caso. Ahora bien, ¿Es jurídicamente viable que en el acto de creación de ese tipo de personas jurídicas, las partes determinen la adscripción a determinado organismo o entidad? Con el fin de dar respuesta a este cuestionamiento, es pertinente transcribir parcialmente lo dispuesto en el artículo 50 de la ley 489 de 1998: “Artículo 50. Contenido de los actos de creación. (...) “Parágrafo.- Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados,

según lo determine su acto de creación.”. Con fundamento en esta norma, considera esta Sala que las entidades públicas que pretendan asociarse son competentes para definir el ente u organismo a la cual se adscribirá la nueva persona jurídica que se constituya, teniendo en cuenta, entre otros criterios la naturaleza de las funciones administrativas o del servicio que se otorgue a la persona jurídica, el ámbito donde se ejercerán dichas funciones o prestar el servicio y la proporción de la participación de cada entidad.9 Lo anterior, debe entenderse sin perjuicio del control administrativo que se ejerce a través de la participación de las entidades asociadas en los órganos de dirección de la persona jurídica, conforme a lo dispuesto en el artículo 109 de la ley 489 de 1993: “Artículo 109. Control de las entidades descentralizadas indirectas y de las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado. El control administrativo sobre las actividades y programas de las entidades descentralizadas indirectas se ejercerá mediante la intervención de los representantes legales de los organismos y entidades participantes o sus delegados, en los órganos internos de deliberación y dirección de la entidad. “Igual regla se aplicará en relación con las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.” (Resalta la Sala). Por último, es relevante mencionar, que la Corte Constitucional en la sentencia C1437 de 2000, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 42 de la ley 489 de 1998, declaró inconstitucional la expresión “o el Gobierno Nacional” que le otorgaba a éste la competencia para definir sobre la adscripción o vinculación de

una entidad, argumentando que de acuerdo con lo previsto en el artículo 210 Superior, la definición del tipo de vínculo administrativo le corresponde de manera privativa al legislador.10 9 La ley 489 de 1998 a diferencia del decreto ley 3130 de 1968, guardó silencio sobre los criterios a tener en cuenta para determinar la adscripción de este tipo de entidades descentralizadas indirectas. 10 Ley 489 de 1998. “Artículo. 42.- Sectores administrativos. El sector administrativo está integrado por el ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área.” 8 En opinión de la Sala, esta conclusión resulta inobjetable en el caso de las entidades de creación legal por constituir reserva del legislador tal decisión, pero no opera frente a las entidades descentralizadas indirectas que por definición se originan en la voluntad de las entidades públicas asociadas y en las autorizaciones consagradas en los artículos 49 y 95 de la ley 489 de 1998. 2.5. Alcance de la sujeción de las personas jurídicas conformadas entre entidades públicas a las normas del Código Civil. La naturaleza jurídica de las entidades asociadas, el cumplimiento de funciones administrativas o la prestación de servicios objeto de la persona jurídica, el carácter público de los recursos que conforman su patrimonio y su clasificación como entidades descentralizadas indirectas, determinan que el régimen jurídico aplicable a este tipo de asociaciones, se integre con normas del derecho público y que no sea viable, so pretexto de flexibilizar y agilizar su funcionamiento, aplicarles

exclusivamente el Código Civil. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-671 de 1999, al declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 95 de la ley 489 de 1998, moduló, con acierto, los alcances de aplicación del derecho privado a esta clase de entidades, en los siguiente términos: “De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa". Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización -artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad. “En consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley de creación o autorización de éstas. “Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los

controles y la responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias. “Así las cosas la disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación estricta e imperativa”. (Resalta la Sala). 9 De esta manera, la sujeción de estos entes al Código Civil, se contrae, de una parte, a la autorización que el legislador otorga a las entidades públicas para asociarse a través de formas propias de dicho Código, y de otra, a la aplicación de dicho régimen en materia de organización (estatutos, integración, derechos y obligaciones de sus miembros, órganos de dirección y quórum). En concordancia con lo anterior, el procedimiento aplicable para transformar este tipo de asociaciones será el previsto en los estatutos de cada asociación y la decisión que en este sentido tomen las entidades públicas asociadas deberá contar con la mayoría en ellos dispuesta. Advierte la Sala, que como quiera que para su constitución, conforme al artículo 49 de la ley 489 de 1998 el Gobierno Nacional, el Gobernador o el Alcalde impartieron una autorización previa, estas mismas autoridades deberán expresar su asentimiento para efectuar cualquier modificación estatutaria en torno a su naturaleza. Dispone el artículo 49 de la ley 489 de 1998: “Artículo 49. Creación de organismos y entidades administrativas. (...)

Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y come