CE-11001-03-06-000-2006-00096-00(C)-2006

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Corporación Autónoma Regional del Cauca / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Requisitos configurativos / INHIBITORIO – No procede pronunciamiento alguno por no sr competente para conocer del caso la Sala Es claro que la Ley 99 de 1993 le otorgó esa competencia al Ministerio de Ambiente, como máxima autoridad coordinadora del conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental, para lo cual debe “establecer criterios y adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas”. Esta decisión legal encuadra bien dentro de los principios de la administración pública, pero es en esencia distinta al procedimiento de definición de competencias administrativas atribuido por la Ley 954 de 2005 a la Sala de Consulta y Servicio Civil. En efecto, tanto los asuntos que resuelve el Ministerio como la forma de decidirlos, son diferentes a los que define la Sala de Consulta, en los que deben cumplirse los requisitos antes señalados para que ésta pueda asumir su conocimiento FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 / LEY 954 DE 2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá, D. C., cuatro (4) de octubre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00096-00(C)

Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA CVC La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncia sobre la

solicitud de definición de competencias presentada por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. ANTECEDENTES El Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante oficio número 0110-09-0521-2006 del 23 de agosto del presente año, remitió a esta Sala el expediente correspondiente al trámite de la licencia ambiental solicitada por Martín Emilio Palacio Bonilla para la explotación de materiales de arrastre en el Río Cauca, por presentarse, según esa Corporación, un conflicto de competencias entre ésta y la Corporación Autónoma Regional del Cauca. (Fl. 1, cuaderno 1). La solicitud tuvo origen en los siguientes hechos: El 24 de febrero de 2004, el señor Martín Emilio Palacio solicitó ante la Oficina de Gestión Ambiental Territorial Sur Occidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, los términos de referencia para obtener la licencia ambiental de explotación de material de arrastre en el Corregimiento del Hormiguero, Municipio de Santiago de Cali. (Fl. 3, cuaderno 2). En cumplimiento de lo establecido en el artículo 12 del Decreto 1180 de 2003, la Subdirección de Intervenciones Territoriales para la Sostenibilidad OGAT Sur occidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante oficio número 1200-05-462-2004 del 15 de abril de 2004, remitió al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la documentación correspondiente a la licencia ambiental referida en el párrafo anterior, teniendo en cuenta que el área

del contrato de concesión para el que fue solicitada involucraba “tanto el departamento del Valle del Cauca como el del Cauca, y por lo tanto se afectaría las jurisdicciones de la CVC como de la CRC”. (Fl. 56, cuaderno 2). La Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio del oficio 2400-E2-88233 del 3 de octubre de 2005, le informó al señor Martín Emilio Palacio Bonilla que había tomado la determinación de remitir el expediente antes mencionado a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1220 de 2005, reglamentario del Título VIII de la Ley 99 de 1993, indicándole que debía dirigirse a esa Corporación para continuar el trámite de la solicitud. (Fl. 60 y 61, cuaderno 2). Mediante el oficio 0701-05-07030-2006 del 28 de marzo de 2006, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca le informó al señor Martín Emilio Palacio Bonilla que se encontraba impedida para seguir el trámite de la licencia ambiental por él solicitada debido a que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no había dado respuesta sobre la competencia de la Corporación para esos efectos. (Fl. 64 y 65, cuaderno 2). El 24 de julio de 2006, el señor Martín Emilio Palacio Bonilla solicitó la colaboración de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca en el

trámite de la licencia ambiental por él requerida, manifestando que no entendía los motivos por los cuales se le informaba que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no había resuelto el conflicto de competencias, teniendo en cuenta que éste lo había remitido a esa Corporación para adelantar dicho trámite. (Fl. 66, cuaderno 2). El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante el oficio 2400-E2-66583 del 14 de agosto de 2006, le remitió a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca el expediente 3001 relativo a la licencia ambiental requerida por el señor Palacio, para que lo enviara a esta Sala junto con la solicitud de definición del conflicto de competencias, por ser la competente para resolverlo en virtud de lo establecido en el artículo 4° de la Ley 954 de 2005, y teniendo en cuenta la Circular No. 2000-2-44595 expedida por el Viceministro de Ambiente el 19 de mayo de 2006, según la cual “el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se abstendrá de dirimir los conflictos de competencia, dado que ha quedado derogado tácitamente el numeral 31 del artículo 31° (sic) “Funciones del Ministerio de Medio Ambiente.” de la Ley 99 de 1993, que citaba: “(...) Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas

con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales o del medio ambiente.” (Fl. 68 y 69, cuaderno 2). ACTUACIÓN PROCESAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente, el cual fue repartido al Magistrado Ponente el 7 de septiembre de 2006. La Secretaría de la Sala lo fijó en lista por tres días con el fin de que las partes o los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones. El 14 de septiembre de 2006, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca presentó sus alegatos en la Secretaría de la Sala, en los que manifiesta que “según lo dispuesto en el numeral 31 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 12 del Decreto 1180 de 2003, norma que regula el trámite de la Licencia Ambiental que aquí se trata, cuando el proyecto, obra o actividad se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales, corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial designar a la Autoridad Ambiental competente para el otorgamiento de la Licencia Ambiental”, por lo que remitió la documentación correspondiente a la licencia tantas veces mencionada a ese Ministerio, que mediante el oficio No. 2400-E2-665830110-09-051-2006, solicitó a esta Sala la definición de la entidad competente para dar inicio al trámite de la misma. Anota además que “Acorde con lo dispuesto en el Decreto Reglamentario No. 1180 de 2003, ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una licencia ambiental” y que “Ni en la Ley 99 de 1993, ni el Decreto No. 1180 de 2003, ni el

Decreto No. 500 de Febrero 20 de 2006, se establecen criterios o directrices de orden técnico o jurídico ambientales a tener en cuenta para señalar o definir cual de las dos Corporaciones es la competente para el trámite de la licencia ambiental”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del

Consejo de Estado. En virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4° de la Ley 954 de 2005, la definición de los conflictos de competencias que se presenten entre entidades administrativas corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, así: “Parágrafo. Conflictos de competencia. Adicionado. Ley 954 de 2005, artículo 4°. Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: Recibida la actuación en la secretaría de la Sala, se fijará por tres (3) días hábiles comunes en lista a fin de que los representantes de las entidades en conflicto y las personas que tuvieren interés en el asunto puedan presentar sus alegatos o

consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes.” No obstante lo anterior, con el fin de determinar la competencia para la definición del presente caso, es pertinente referirse a los requisitos generales que deben presentarse para la existencia de un conflicto de competencias administrativas susceptible de ser resuelto de la forma prevista en el artículo 4° de la Ley 954 de 2005, conforme a lo señalado por dicho precepto y por la Sala en anteriores oportunidades. 1.1. Deben existir al menos dos entidades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto. Es condición indispensable para que surja un conflicto de competencias, ya sea positivo o negativo, que las partes en él involucradas, que deben ser entidades, no funcionarios o dependencias de una misma entidad1, manifiesten expresamente ser competentes o incompetentes para conocer de una determinada actuación, pues de lo contrario no habría controversia2. 1.2. Que las entidades involucradas en el conflicto pertenezcan al orden nacional. El artículo 1° de la Ley 954 de 2005 modificó el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, y estableció que “Los Tribunales Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40”, entre ellas, la de conocer privativamente y en única instancia “De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden Departamental, Distrital o Municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción”3. En consecuencia, las

1 Ver, entre otros, Auto del 16 de marzo de 2006. Radicación No 11001030600020060000300. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo; Auto del 23 de marzo de 2006. Radicación No. 110010306000200600005 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 2 Auto del 18 de mayo de 2006. Radicación No.: 110010306000200600051 00. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 3 Numeral 3° del Artículo 39 de la Ley 446 de 1998. competencias de los Tribunales Administrativos sobre la materia no fueron derogadas por dicha ley. Así las cosas, dado que la Ley 954 de 2005 no determinó expresamente el ámbito de competencia de la Sala en relación con el tema bajo estudio, corresponde a los Tribunales Administrativos conocer y definir los conflictos de competencias que se presenten entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal, o entre cualquiera de ellas, siempre que estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción, por lo que la Sala debe asumir la definición de los conflictos de dicha naturaleza que no sean del conocimiento de los primeros, es decir, los que surjan entre dos entidades públicas del orden nacional4. 1.3. La Naturaleza del conflicto. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos administrativos5, lo cual excluye el conocimiento de asuntos jurisdiccionales y legislativos6. 1.4. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto.

La competencia atribuida a esta Sala por la Ley 954 de 2005 se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definir 4 Ver, entre otros, Auto del 21 de julio de 2005. Radicación No. 11001-03-6-000-2005-00004-00. C.P. Gustavo Aponte Santos; Auto del 20 de febrero de 2006. Radicación No. 110010306000200600001 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce; Auto del 27 de abril de 2006. Radicación No. 11001030600020060004100. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo; Auto del 4 de mayo de 2006. Radicación No. 110010306000200600042 00. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 5 En efecto, al revisar los antecedentes de la ley 954 de 2005, se encuentra que la intención del legislador era descongestionar la Sala Plena del Consejo de Estado y no derogar las competencias que sobre la materia tienen otras entidades. Señala el informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 003 de 2004 Cámara, 194 de 204 Senado, lo siguiente: “Teniendo en cuenta que los conflictos de competencias entre autoridades administrativas positivas o negativas no son asuntos de carácter judicial sino administrativo y que el legislador en el artículo 88 del Código Contencioso-Administrativo ha encomendado su solución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, como si se tratare de una acción jurisdiccional, llamada "Acción de definición de competencias", los suscritos ponentes consideramos que el artículo debe ser derogado y que la reglamentación actual de dicha "acción" debe ser modificada de

acuerdo con su naturaleza jurídica; es decir, como un trámite administrativo, que, como nos lo recuerda el autor de la iniciativa, se ha convertido en un factor generador de congestión en la Sala, con el agravante, se repite, de que estos conflictos no son de naturaleza jurisdiccional” Tomado de la Gaceta del Congreso No 671 de 2004. Ver también Gaceta 129 de 2004 y Gaceta 49 de 2005. 6 Ver, entre otros, Auto del 23 de febrero 2006. Radicación No. 110010315000200100755 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 28 de junio de 2006.- Radicación No. 11001-03-06-000-2006-00065-00. C.P. Gustavo Aponte Santos. conflictos en abstracto. Por ésto, es necesario que la actuación respecto de la cual se haya producido un conflicto de competencias se encuentre individualizada7.

2. Competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para resolver conflictos entre entidades del Sistema Nacional Ambiental.

La Ley 99 de 1993 asignó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la competencia para resolver las discrepancias que se susciten entre entidades integrantes del SINA, conforme al procedimiento allí previsto. Al respecto, es importante aclarar que la Ley 954 de 2005 no derogó expresa ni tácitamente dicha atribución, pues el Viceministerio de Ambiente8 considera derogado el numeral 31 del artículo 5° de la Ley 99 mencionada. La Sala no comparte esa posición por las razones que se exponen a continuación:

El artículo 5° de la Ley 99 de 1993 establece las funciones del Ministerio de Ambiente, entre las que se encuentra la de “Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente”9. En el mismo sentido, el Decreto 1220 de 2005, reglamentario de la ley 99 de 1993 en materia de licencias ambientales, fijó en su artículo 11 una competencia específica a efectos de resolver la “colisión o concurrencia de competencias” sobre el proyecto, obra o actividad objeto de la licencia, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 11. DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS. Cuando el proyecto, obra o actividad se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales, el 7 Ver, entre otros, Auto del 23 de agosto de 2005. Radicación No. 11001030600020050000800. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 26 de enero de 2006.-Expediente No. 11001-03-06-000-2005-00016-00. C.P. Gustavo Aponte Santos. Auto del 31 de agosto de 2005. Radicación No. 11001031500020050039800. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 8 Ver concretamente Circular 2000-2-44595 expedida el 19 de mayo de 2006 por el Viceministro de Ambiente, dirigida a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las Autoridades Ambientales de los

Centros Urbanos. 9 Numeral 31 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, designará la autoridad ambiental competente para decidir sobre el otorgamiento de la licencia ambiental. En el acto de otorgamiento de la misma, la autoridad designada precisará la forma de participación de cada entidad en el proceso de seguimiento. En todo, caso, una vez otorgada la licencia ambiental, el beneficiario deberá cancelar las tasas ambientales a la autoridad ambiental en cuya jurisdicción se haga el uso, aprovechamiento y/o vertimiento respectivo. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Ley 99 de 1993. PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en este artículo, la autoridad ambiental a la cual se formule la solicitud de licencia ambiental o el interesado, si considera que existe colisión o concurrencia de competencias sobre el proyecto, obra o actividad, pondrá en conocimiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dicha situación, para que este designe dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a una de las autoridades ambientales competentes, como responsable de adelantar el procedimiento para el otorgamiento de la licencia ambiental.” Como se observa, las normas transcritas atribuyen funciones de forma expresa y establecen competencias concretas, regidas por un procedimiento específico, que le confieren exclusividad al Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en la solución de las discrepancias o conflictos que se susciten entre las entidades que forman parte del SINA. En consecuencia, es claro que la Ley 99 de 1993 le otorgó esa competencia al

Ministerio de Ambiente, como máxima autoridad coordinadora del conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental,10 para lo cual debe “establecer criterios y adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas”. Esta decisión legal encuadra bien dentro de los principios de la administración pública, pero es en esencia distinta al procedimiento de definición de competencias administrativas atribuido por la Ley 954 de 2005 a la Sala de Consulta y Servicio Civil. En efecto, tanto los asuntos que resuelve el Ministerio como la forma de decidirlos, son diferentes a los que define la Sala de Consulta, 10 Ley 489 de 1998. “ARTICULO 42. SECTORES ADMINISTRATIVOS. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área”. “ARTICULO 43. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS. El Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación”. (Resalta la Sala). Ver también artículo 44. en los que deben cumplirse los requisitos antes señalados para que ésta pueda asumir su conocimiento. Por lo anterior, aprovecha la Sala para exhortar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a ejercer sus atribuciones para resolver las discrepancias administrativas conforme a las normas citadas, atendiendo de esta forma, a los principios rectores de la función administrativa (Art. 209 C.N) que

imponen exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos, sin que éstos puedan declinar de forma transitoria o singular esas obligaciones.

3. El Caso concreto.

En el caso objeto de estudio, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al recibir la solicitud de licencia ambiental presentada por el señor Martín Emilio Palacio Bonilla, advirtió que ésta se requería para la exploración y explotación de material de arrastre en áreas comprendidas en jurisdicción de esa entidad y de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, por lo que remitió la documentación al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que definiera cuál de esas dos entidades era la competente para tramitar dicha licencia; y al no obtener de éste una respuesta sobre la materia, decidió enviar la actuación a esta Sala en virtud de lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 954 de

2005. Sin embargo, teniendo en cuenta que la competencia que se pide sea definida por la Sala se refiere a la solicitud de una licencia ambiental en jurisdicción de dos entidades pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental, se concluye que a ésta no le corresponde definir la corporación competente para realizar dicho trámite, siendo esa una atribución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en virtud de lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y el artículo 11 del Decreto 1220 de 2005.

Por otra parte, no se encuentra en el expediente ningún pronunciamiento de la Corporación Autónoma Regional del Cauca sobre el conocimiento del trámite de la

licencia ambiental solicitada por el señor Martín Emilio Palacio Bonilla, faltando entonces uno de los requisitos de existencia de los conflictos de competencia antes señalados, como es la manifestación expresa de dos entidades respecto a su competencia para adelantar una actuación determinada. No obstante, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, siguió debidamente el procedimiento señalado en las normas especiales sobre la materia, al remitir la solicitud al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que definiera el asunto sin esperar a que se trabara el conflicto de la forma establecida por la Ley 954 de 2005, pues se reitera, ésta consagra un procedimiento distinto, que no es aplicable a la solución de controversias originadas entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: INHIBIRSE para conocer del asunto planteado a título de conflicto de competencias.

SEGUNDO: ENVÍAR el expediente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para lo de su cargo, de acuerdo a lo señalado en la parte motiva.

TERCERO: Comuníquese esta decisión a las Corporaciones Autónomas Regionales del Cauca y del Valle del Cauca.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO Presidente de la Sala

GUSTAVO E. APONTE SANTOS FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

LIDA YANNETTE MANRIQUE Secretaria de la Sala