CE-11001-03-06-000-2006-00118-00(C)-2006

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Título: CE-11001-03-06-000-2006-00118-00(C)-2006
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 2006

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la las

Corporaciones Autónomas Regionales del Tolima CARTOLIMA y de Cundinamarca CAR / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Requisitos configurativos / INHIBITORIO – No procede pronunciamiento alguno por no ser competente para conocer del caso la Sala Es claro que cuando la ley 99 le otorgó esa competencia al Ministerio de Ambiente lo reconoció como la máxima autoridad coordinadora del conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental, actividad en la que debe “establecer criterios y adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas”. Esta decisión legal encuadra bien dentro de los principios de la administración pública, pero es en esencia distinta al procedimiento de definición de competencias administrativas atribuido a la Sala de Consulta y Servicio Civil por la ley 954 de 2005. En efecto, tanto el contenido y la gama de asuntos que resuelve el Ministerio como la forma de decidirlos, son diferentes a los que define la Sala de Consulta, en los cuales deben cumplirse los requisitos aquí estudiados y no otros, para quedar habilitada para asumir su conocimiento FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 / LEY 954 DE 2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00118-00(C)

Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA, CARTOLIMA

Referencia: Conflicto de competencias suscitado entre las Corporaciones Autónomas Regionales del Tolima – CARTOLIMA - y de Cundinamarca – CAR - .

Procede la Sala a pronunciarse acerca de la solicitud presentada por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA - para que se dirima el presunto conflicto de competencias suscitado entre esta entidad y la Corporación Autónoma Regional del Cundinamarca - CAR -, con ocasión de la petición de licencia ambiental solicitada por los señores Juan Manuel Galvez Cardona y Carlos Manuel Galvez Londoño, para la explotación de materiales de construcción según el contrato de Concesión No. CJ3-082 celebrado entre los solicitantes e Ingeominas. I.- Antecedentes De conformidad con los documentos que obran en el expediente se advierte lo siguiente: 1º.- El 31 de marzo de 2006 entre el Instituto Colombiano de Geología y Minería – INGEOMINAS – y los señores Galvez Londoño y Galvez Cardona, se suscribió el contrato CJ3 –082 con el objeto de desarrollar un proyecto de exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de materiales de construcción en área comprendida en los municipios de Coello ( Departamento del Tolima ) y de Nariño (Departamento de Cundinamarca ). 2º.- El 10 de agosto de 2006 los señores Juan Manuel Galvez Cardona y Carlos Manuel Galvez Londoño presentaron a consideración del Subdirector de Calidad Ambiental de Cortolima el proyecto del contrato de concesión No. CJ3-082, para materiales de construcción “(...) para que se proceda con los trámites que nos permitan obtener la viabilidad ambiental para dicho proyecto”.

3º.- Mediante Resolución No. 1076 del 28 de septiembre de 2006 el Director General de CORTOLIMA, con fundamento en los señalado en los artículos 11 del decreto 1220 de 2005 y 66 de la ley 99 de 1993 y dado que el proyecto minero comprende jurisdicción de los departamentos de Cundinamarca y Tolima, dispuso enviar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la actuación con el fin de que definiera la autoridad ambiental competente. 4º.- Por medio de Oficio 2400-E2-94485 del 10 de octubre de 2006 la Coordinadora del Grupo Relación con Usuarios del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial devuelve la documentación allegada al Jefe de la Oficina Jurídica de CORTOLIMA, argumentando que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la ley 954 de 2005 y en la Circular No. 2002-2-44595 del 19 de mayo de 2006 del Viceministro de Ambiente “(...) ha quedado derogado tácitamente el numeral 31 del artículo 31 de la ley 99 de 1993” y, en consecuencia, en su sentir, el conflicto debe ser resuelto por esta Sala. 5º.- Mediante escrito de fecha 8 de noviembre de 2006 - recibido el 10 - el Director General de CORTOLIMA, solicita a esta Sala la resolución del conflicto. II.- Actuación procesal La presente actuación correspondió por reparto al Consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce (fl 31 del cuaderno No. 1) y se fijó en lista por tres días para que las partes presentaran sus alegatos (fl. 32 ibídem).

El Director General de CORTOLMA al descorrer el traslado para alegar expuso que en el presente caso “(...) no hay un conflicto de competencia positivo, ni mucho menos negativo (...) por cuanto cada Corporación tiene competencia en su respectiva área y ninguna pretender abrogarse competencia en jurisdicción de la otras, aspectos que están plenamente definidos en la ley 99 de 1993.” Considera asimismo que el numeral 31 del artículo 5º de la ley 99 de 1993 no ha sido derogado tácitamente por la ley 954 de 2005, toda vez que la ley 99 de 1993 es una ley especial y que el artículo 11 del decreto 1220 de 2005 no ha sido declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (folio 33 y s.s. del cuaderno No. 1). Por su parte, el apoderado especial de la CAR , en escrito dirigido a esta Sala, señala que en el caso en estudio no hay conflicto de competencias puesto que cada una de las mencionadas corporaciones es competente dentro del ámbito de su jurisdicción; dado que un proyecto sólo puede contar con una licencia ambiental es viable la expedición conjunta de dicha licencia, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 33 de la ley 99 de 1993 (fl. 35 ibídem). Consideraciones No obstante que en sus alegatos el Director General de la Corporación Autónomas Regional del Tolima – CORTOLIMA – y el apoderado de la Corporación Autonoma Regional de Cundinamarca - CAR – manifiestan que en el asunto sometido a consideración no hay conflicto de competencias, como quiera que aquél en escrito

de fecha 8 de noviembre de 2006 dirigido a esta Sala plantea una tesis distinta pues considera que “hay colisión de competencias” (fl. 1 del cuaderno principal), se estima pertinente abordar el estudio del tema. En atención a que el presente asunto es análogo fáctica y jurídicamente a los radicados con los números 11001-03-06-000-2006-00102-00, resuelto el 4 de octubre del año en curso, 110010306000200600101 00 y 110010306000200600084 00, ambos del 19 de octubre de este año, la Sala reitera su posición doctrinaria en el sentido de considerar que la atribución conferida en la ley 99 de 1993 al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para definir la autoridad ambiental competente para conocer sobre el otorgamiento de una licencia ambiental, no fue derogada por la ley 954 de 2005 y, en consecuencia, es dicho Ministerio y no esta Sala quien debe dirimir el supuesto conflicto. En el primer pronunciamiento esta Sala sostuvo: “Para determinar la competencia en el caso bajo estudio es pertinente establecer antes cuáles son los requerimientos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas de conocimiento de la Sala, de acuerdo con lo señalado en el artículo 4º de la ley 954 y los desarrollos doctrinarios al respecto”. i) Deben existir al menos dos entidades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto Es necesario precisar que el conflicto de competencias se traba entre entidades, no entre funcionarios o dependencias de una misma entidad1. En efecto, el artículo 4º es claro al disponer que pueden presentarse dos clases de

conflictos entre entidades públicas por razón del ejercicio de competencias administrativas: Negativo: “La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se considera incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado” (Resalta la Sala). 1 Ver, entre otros, Auto del 16 de marzo de 2006. Radicación No 11001030600020060000300. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Radicación. Auto del 23 de marzo 2006.- Radicación No. 110010306000200600005 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Esto implica que las entidades se abstienen o se rehúsan a tramitar o asumir el conocimiento de un asunto específico, es decir, expresamente manifiestan su incompetencia para conocer de él y resolverlo.

Positivo: “Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” (Resalta la Sala).

El conflicto positivo se presenta entonces, cuando dentro del ejercicio de la función administrativa en un determinado asunto, distintas autoridades actúan bajo el entendido de que lo hacen dentro del campo de sus competencias constitucionales, legales o reglamentarias y que dicha actuación no invade competencias de otra autoridad; en este evento surge la confrontación cuando cada una manifiesta tener la competencia para el conocimiento del asunto. En conclusión, condición indispensable para que surja un conflicto de competencia de los atribuidos a esta Sala, ya sea positivo o negativo, es la existencia de varias

entidades que se manifiestan expresamente sobre su competencia para conocer el asunto2. ii) Que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional Por otra parte, la ley 954 de 2005 señaló en el artículo 4º el ámbito de competencia de la Sala de manera general; sin embargo, en su artículo 1º mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en esta materia3. Por ello, éstos siguen conociendo en única instancia y de manera privativa sobre los conflictos de competencias administrativas entre entidades públicas del orden Departamental, Distrital o Municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción. Por tanto, a la Sala de Consulta corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional4. 2 Auto del 18 de mayo de 2006. Radicación No.: 110010306000200600051 00. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 3 “Artículo 1º. Readecuación temporal de competencias previstas en la ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998, quedará así: (...) Los Tribunales Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40”. (Resalta la Sala). 4 Ver, entre otros, Auto del 21 de julio de 2005.-. Radicación No 11001-03-6-000-2005-00004-00. C.P. Gustavo Aponte Santos. Auto del 20 de febrero de 2006. Radicación No 110010306000200600001 00. C.P.

El conflicto debe tener naturaleza administrativa El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos administrativos5, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos6. iv) El conflicto debe versar sobre un asunto concreto El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el Código Contencioso Administrativo, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definirlos en abstracto. En conclusión debe estar individualizada la actuación respecto de la cual se produce la controversia7.

NO DEROGATORIA DE LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE PARA RESOLVER CONFLICTOS EN EL SINA La Sala advierte que la ley 954 de 2005, no derogó expresa ni tácitamente las atribuciones asignadas por la ley 99 al Ministerio de Ambiente para resolver las Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 27 de abril de 2006. Radicación No. 11001030600020060004100 C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Auto del 4 de mayo de 2006 Radicación No 110010306000200600042 00. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 5 En efecto, al revisar los antecedentes de la ley 954 de 2005, se encuentra que la intención del legislador era descongestionar la Sala Plena del Consejo de Estado y no derogar las competencias que sobre la materia tiene otras entidades. Señala el informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 003 de 2004 Cámara,

194 de 204 Senado lo siguiente: “Teniendo en cuenta que los conflictos de competencias entre autoridades administrativas positivas o negativas no son asuntos de carácter judicial sino administrativo y que el legislador en el artículo 88 del Código Contencioso-Administrativo ha encomendado su solución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, como si se tratare de una acción jurisdiccional, llamada "Acción de definición de competencias", los suscritos ponentes consideramos que el artículo debe ser derogado y que la reglamentación actual de dicha "acción" debe ser modificada de acuerdo con su naturaleza jurídica; es decir, como un trámite administrativo, que, como nos lo recuerda el autor de la iniciativa, se ha convertido en un factor generador de congestión en la Sala, con el agravante, se repite, de que estos conflictos no son de naturaleza jurisdiccional” Tomado de la Gaceta del Congreso No 671 de 2004. Ver también Gaceta 129 de 2004 y Gaceta 49 de 2005. 6 Ver, entre otros, Auto del 23 de febrero 2006. Radicación No. 110010315000200100755 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 28 de junio de 2006.- Radicación No. 11001-03-06-000-2006-00065-00. C.P. Gustavo Aponte Santos 7 Ver, entre otros, Auto del 23 de agosto de 2005. Radicación No. 11001030600020050000800. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 26 de enero de 2006.-Expediente No. 11001-03-06-000-2005-00016-00.

C.P. Gustavo Aponte Santos. Auto del 31 de agosto de 2005. Radicación No. 11001031500020050039800. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. discrepancias entre entidades del SINA, conforme al procedimiento allí previsto. Por tanto, es importante aclarar que la Sala no comparte la posición del Viceministerio de Ambiente8 que considera derogado el numeral 31 del artículo 5 de la ley 99 de 1993, el cual asigna al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial competencia para dirimir los conflictos y discrepancias que se presentan entre las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental SINA, por las siguientes razones: La ley 99 de 1993, artículo 5.31, dice: Ley 99 de 1993. “ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (...) 31) Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente; (...)”. A su turno, el decreto 1220 de 2005, reglamentario de la ley 99 de 1993 en materia de licencias ambientales, en su artículo 11, fijó una competencia específica para resolver la “colisión o concurrencia de competencias” sobre el proyecto obra o actividad objeto de la licencia, así: ARTÍCULO 11. DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS. Cuando el proyecto, obra o

actividad se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, designará la autoridad ambiental competente para decidir sobre el otorgamiento de la licencia ambiental. En el acto de otorgamiento de la misma, la autoridad designada precisará la forma de participación de cada entidad en el proceso de seguimiento. En todo, caso, una vez otorgada la licencia ambiental, el beneficiario deberá cancelar las tasas ambientales a la autoridad ambiental en cuya jurisdicción se haga el uso, aprovechamiento y/o vertimiento respectivo. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Ley 99 de 1993. 8 Ver concretamente Circular 2000-2-44595 expedida el 19 de mayo de 2006 por el Viceministro de Ambiente, dirigida a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las Autoridades Ambientales de los Centros Urbanos. PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en este artículo, la autoridad ambiental a la cual se formule la solicitud de licencia ambiental o el interesado, si considera que existe colisión o concurrencia de competencias sobre el proyecto, obra o actividad, pondrá en conocimiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dicha situación, para que este designe dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a una de las autoridades ambientales competentes, como responsable de adelantar el procedimiento para el otorgamiento de la licencia ambiental. (Resalta la Sala) Como se observa, las normas transcritas atribuyen funciones de forma expresa y establecen competencias concretas, regidas por un procedimiento específico, que

le confieren exclusividad al Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en la solución de dichas discrepancias o conflictos dentro del SINA. Por lo anterior, es claro que cuando la ley 99 le otorgó esa competencia al Ministerio de Ambiente lo reconoció como la máxima autoridad coordinadora del conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental,9 actividad en la que debe “establecer criterios y adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas”. Esta decisión legal encuadra bien dentro de los principios de la administración pública, pero es en esencia distinta al procedimiento de definición de competencias administrativas atribuido a la Sala de Consulta y Servicio Civil por la ley 954 de 2005. En efecto, tanto el contenido y la gama de asuntos que resuelve el Ministerio como la forma de decidirlos, son diferentes a los que define la Sala de Consulta, en los cuales deben cumplirse los requisitos aquí estudiados y no otros, para quedar habilitada para asumir su conocimiento. Así las cosas, aprovecha la Sala, para exhortar a las autoridades ambientales a ejercer sus atribuciones para resolver las discrepancias administrativas contemplada en las normas citadas, atendiendo de esta forma, a los principios rectores de la función administrativa (Art. 209 C.N) que imponen exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos, sin que estos puedan declinar de forma transitoria o singular esas obligaciones. 9 Ley 489 de 1998. “ARTICULO 42. SECTORES ADMINISTRATIVOS. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la

ley definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área”. “ARTICULO 43. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS. El Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación”. (Resalta la Sala). Ver también artículo 44. El caso concreto Como quiera que el presente asunto versa sobre un conflicto entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental SINA, para resolver sobre la petición de licencia ambiental solicitada por los señores Juan Manuel Galvez Cardona y Carlos Manuel Galvez Londoño, para la explotación de materiales de construcción según el contrato de Concesión No. CJ3-082 celebrado entre los solicitantes e Ingeominas, de conformidad con lo establecido en los artículos 5º de la ley 99 de 1993 y 11 del decreto 1220 de 2005, corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dirimirlo. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Resuelve: Primero.- Inhibirse para conocer del asunto planteado a título de conflicto de competencias. Segundo.- Enviar la actuación al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Tercero.- Comuníquese esta decisión a las Corporaciones Autónomas Regionales del Tolima – CORTOLIMA – y de Cundinamarca - CAR - .