CE-11001-03-06-000-2007-00020-00(1815)-2011

CLASIFICACION DE PERSONAS JURIDICAS PUBLICAS - Criterio Son dos los elementos necesarios para que pueda calificarse una persona jurídica con el atributo de ser pública: que exista una decisión política en su creación, y que para su funcionamiento, se asigne cualquier tipo de recurso valorable económicamente, como lo son el talento humano, los bienes materiales o los dineros públicos. PERSONA JURIDICA DEL ORDEN NACIONAL SOMETIDA A DERECHO PUBLICO - Sólo pueden ser creadas o autorizadas por la Constitución Política o por la ley o en la Ley La creación de una persona jurídica sometida al derecho público, se adopta por la propia Constitución Política, o por el Congreso en virtud de las competencias que le entrega el artículo 150 numeral 7 de la Carta, según el cual, le corresponde “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; asimismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.” La Constitución reserva estas determinaciones, que son políticas, al Congreso de la República; por eso, las personas jurídicas públicas sólo pueden ser creadas o autorizadas por la Carta o por la ley. De aquí se extrae un efecto jurídico que es esencial para este concepto y consiste en que, necesariamente, la decisión de crear o autorizar una persona jurídica pública, está

sometida al derecho público; no puede darse el caso de que esa autorización o creación ocurra mediante una determinación adoptada conforme a las normas del derecho privado, ni siquiera en virtud del principio de la autonomía de la voluntad que se aplica a los contratos que celebren algunas entidades conforme a la ley 80 de 1993. PERSONAS JURIDICAS PUBLICAS - Lo son si reciben contribución de recursos por parte del Estado en cualquier proporción Estos recursos pueden ser de variada índole, pero lo que es esencial es que su fuente u origen sea público. El Estado puede aportar la totalidad de los necesarios para su funcionamiento o sólo una parte de los mismos y dejar al sector privado que participe en su financiación; sin embargo, basta con que el Estado contribuya mínimamente, para que exista una persona jurídica de derecho público. De modo que para que una persona jurídica pueda calificarse como pública, es indiferente la proporción del aporte estatal, pues la mayor o menor proporción sirve para definir el tipo de entidad administrativa de que se trate, pero no para definir si posee o no carácter público. SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA - Inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su régimen Es conveniente citar el tercer inciso del artículo 97 de la ley 489 de 1998, que al definir las sociedades de economía mixta expresa que “las inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su régimen”; esta norma claramente se fundamenta en lo expuesto, que consiste en definir, que para que una entidad pueda ser catalogada como pública, la decisión de participar en ella

debe tener íntima relación con la realización de los fines del Estado, adoptada por el legislador, las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, por lo que una inversión temporal de recursos, o la obtención de acciones de una sociedad privada sin que esté acompañada de la intención de ejercer funciones Estatales a través de la misma, no le dan la condición de entidad pública. ENTIDAD ADMINISTRATIVA ATIPICA - Su creación se puede separar de las reglas previstas por la ley 489 de 1998 En la ley 489 de 1998 aparecen los elementos y las características de los diferentes tipos o categorías que allí se estructuran. Formalmente, esta es una ley ordinaria de manera que su fuerza normativa es la de cualquier otra ley. De este aserto se desprende entonces que la ley de creación de una nueva entidad puede optar por ordenar la aplicación de las reglas de uno cualquiera de los tipos de la ley 489 de 1998, o también puede crearla en forma totalmente atípica sin ceñirse a lo dispuesto por ésta, caso en el cual la ley especial de creación y organización de determinada entidad prima sobre la general, excepcionándola para ese caso concreto. La ley 489 de 1998 se podría aplicar si hubiere vacíos normativos, según las reglas que se exponen adelante. En relación con una ley de autorización para la creación de una entidad con carácter de asociación o de sociedad, pueden darse las mismas dos situaciones anteriores, pues puede ordenar que se organice conforme a uno de los tipos definidos por la ley 489 de 1998, caso en el cual ésta se vuelve absolutamente obligatoria, pero también puede ordenar crear una entidad atípica, por lo que los estatutos que se acuerden deberán desarrollar este

mandato. PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS - Posee un régimen especial En la actualidad no es posible encajar la actividad prestacional del Estado en las definiciones de función administrativa o de actividad industrial y comercial, de manera que la prestación de servicios públicos posee un régimen especial, que en los casos en que el Estado compite con los particulares, les es común a ambos. De lo expuesto se deduce también que es totalmente justificada la división tripartita que trae la ley 489 de 1998 de los objetos o cometidos que desarrollan las entidades públicas, en funciones administrativas, prestación de servicios públicos y actividades industriales y comerciales, advirtiendo que en una entidad pueden coincidir los de variado género. ENTIDADES PUBLICAS - Aplicación del derecho público y del derecho privado Cuando se estudian con cierto nivel de detalle las diferentes entidades públicas, se encuentra que el derecho aplicable no es uno solo, y que por lo general hay que distinguir múltiples aspectos o elementos que las conforman, con el fin de poder determinar para cada uno de estos, cuáles son las normas que los regulan. Sin pretender hacer una enumeración completa, pueden separarse al menos los siguientes aspectos en una entidad, para efectos de la definición del derecho aplicable: el acto de creación o autorización, el de la organización (que puede ser el mismo anterior), el régimen de sus actos, el de sus contratos, el del personal, el de sus bienes y dineros. La conclusión que se desprende de la enumeración anterior, que obviamente no pretende ser exhaustiva es la siguiente: clasificar las entidades por su naturaleza pública o privada, y de allí desprender automáticamente el régimen público o privado aplicable, es un ejercicio vacío de

contenido, por lo que es necesario hacer un análisis en cada entidad de los diferentes aspectos, para poder determinar las normas que las rigen. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS MIXTAS - Naturaleza - Ubicación respecto de la administración pública El artículo 14 de la ley 142 de 1994, clasifica las empresas de servicios públicos en tres grupos, a saber: las oficiales, las mixtas y las privadas. Esta clasificación se hace teniendo en cuenta la propiedad del capital social, de manera que serán oficiales aquellas en que pertenezca íntegramente a la Nación o a otras entidades públicas, serán mixtas aquellas en las que éste sea de propiedad pública en un 50% o mas, y serán privadas aquellas en las que el capital público sea minoritario. Es conveniente anotar que también se entienden como privadas aquellas en las que la totalidad del capital pertenezca a particulares. Las empresas de servicios públicos mixtas, son entidades públicas, pues en ellas participa el Estado, previa una decisión contenida en una ley, ordenanza o acuerdo, con una parte del capital de la misma, que debe ser igual o superior a la mitad. Para la Sala es igualmente claro que las llamadas privadas, en las que confluya la voluntad pública de participar en ellas con aportes de recursos del Estado y los particulares, también entran en esta clasificación genérica de entidades públicas. Las citadas empresas hacen parte también del concepto de administración pública del artículo 39 de la ley 489 de 1998, pues son entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo… la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano. Encajan igualmente en la definición de entidades descentralizadas

contenida en el artículo 68 de la misma ley, puesto que son “entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea… la prestación de servicios públicos… con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.” NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 26 de abril de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 19994 - ARTICULO 14 / LEY 489 DE 1998ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007) Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00020-00(1815) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Referencia: Las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas. Su naturaleza. Su ubicación respecto de la administración pública. El señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, doctor Fernando Grillo Rubiano, formula a esta Sala las siguientes preguntas: “1. ¿Son las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios Mixtas, una categoría jurídica especial y autónoma dentro del ordenamiento jurídico colombiano? “2. ¿Son las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios Mixtas, una especie del género Sociedades de Economía Mixta? “3. ¿Pertenecen las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios Mixtas, a la estructura del Estado? (art. 38 de la Ley 489 de 1998).

“4. ¿Pertenecen las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios Mixtas al sector descentralizado? (art. 68 de la Ley 489 de 1998). “5. Cuando una ley se refiere a entidades estatales, entidades públicas, entidades oficiales, administración pública, ¿debe entenderse incluida y comprendida allí la figura de Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Mixta? “6. ¿Tiene igual significado jurídico las expresiones entidad pública, entidad oficial y entidad estatal? “7. Según la pregunta 6, si existe diferencia entre ellas, ¿cuáles son las consecuencias jurídicas?” La consulta transcribe el texto de los artículos 14, numerales 14.5, 14.6, y 14.7, 17, 19 y 32 de la ley 142 de 19941, y señala que con fundamento en estas disposiciones, “siempre se ha considerado que las ESP Mixtas, son Empresas sometidas al Derecho Privado, y por lo tanto, no se les ha considerado para ningún efecto como entidades estatales o públicas, sino que por el contrario, se les ha tenido como una categoría jurídica nueva y especial frente a las entidades tradicionales del Estado.” Agrega que se ha entendido también que la ley 489 de 1998 las “excluyó” de la estructura del Estado y de la administración pública, porque los artículos 38 y 68 de la ley en cita, al relacionar los organismos y entidades que integran la rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional y las entidades descentralizadas, sólo incluyen “expresamente” a las empresas de servicios públicos domiciliarios

oficiales. Menciona, con las citas correspondientes, algunos de los criterios expresados por esta Sala de Consulta, una Sala de Revisión de la Corte Constitucional, las Secciones Quinta y Tercera del Consejo de Estado y la Sala Plena de la Corte Constitucional haciendo en este caso la precisión de que se trata de un auto y no de una sentencia. Con base en ellos, explica que la disparidad de criterios genera serias dudas sobre cuál de ellas es la más adecuada y cuál debe tomarse como vigente y aplicable, en particular cuando algunas normas se refieren a “entidades estatales”, “entidades públicas”, “administración pública”, “entidades pertenecientes a la estructura del estado” o “entidades descentralizadas”, pues no se sabe si en dichos conceptos se debe considerar a las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas, y además, si éstas son una categoría especial y autónoma o una especie del género de sociedades de economía mixta. Para responder la Sala CONSIDERA: 1 Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”; Diario Oficial No. 41.433, julio 11/94. Las normas que transcribe la consulta establecen: la clasificación de las empresas de servicios públicos domiciliarios en oficiales, mixtas y privadas; su naturaleza de sociedades por acciones; su régimen jurídico y en lo no regulado remite a las reglas del código de Comercio para las sociedades anónimas; el régimen de derecho privado para su constitución, sus actos y contratos, salvo norma constitucional o legal en contrario. De la síntesis de la consulta formulada a la Sala por el Sr. Director del

Departamento Administrativo de la Función Pública, se desprende claramente que existe cierta dificultad en la interpretación de las normas legales derivada de varios factores, tales como la falta de unidad en el lenguaje utilizado por el legislador, la falta de claridad doctrinaria sobre los efectos de la consagración en la ley 489 de 1998 de los tipos o categorías de entidades públicas y, en fin, de la existencia del doble régimen legal aplicable a algunas entidades, esto es el derecho público y el derecho privado. Para absolver la consulta, considera la Sala que debe analizar en un primer momento los criterios o elementos que utiliza el derecho para clasificar las entidades públicas, en un segundo momento, utilizando los criterios estudiados, tratará de clarificar los conceptos de estructura del Estado, entidad pública, administración pública, entidad oficial, y entidad estatal, para pasar a la problemática del derecho aplicable a las entidades, y concluir con la concreción de todos estos aspectos a las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas.

I CRITERIOS DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS ORGANISMOS,

DEPENDENCIAS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS.

Para efectos de la clasificación de las diferentes estructuras u organizaciones administrativas, la Constitución Política, la ley 489 de 1998 y en general la jurisprudencia y la doctrina, utilizan varios criterios, dentro de los cuales se estudiarán los siguientes, pues tienen relación con las preguntas que se han formulado: 1 El criterio de la persona jurídica pública: las organizaciones pueden clasificarse en aquéllas que gozan del atributo de la personalidad jurídica y las que carecen del mismo; la ley 489 de 1998 por lo general,

denomina a las primeras, entidades administrativas y a las segundas, dependencias u organismos. 2 El criterio del orden al cual pertenecen, pues existen dependencias, organismos y entidades administrativas en los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal. 3 Las entidades administrativas pueden ser constituidas por un acto unilateral o por uno de carácter corporativo o societario. 4 Desde el punto de vista del objeto o la realización de los cometidos a su cargo, la ley 489 de 1998 utiliza tres categorías: la de funciones administrativas, las de prestación de servicios públicos, y la de actividades las industriales y comerciales. En este acápite, el concepto analizará los anteriores criterios en función de las preguntas formuladas. A El criterio de la clasificación en personas jurídicas públicas. Son dos los elementos necesarios para que pueda calificarse una persona jurídica2 con el atributo de ser pública: que exista una decisión política en su creación, y que para su funcionamiento, se asigne cualquier tipo de recurso 2 El presente concepto utiliza, la expresión persona jurídica como el gran género dentro del cual encajan las de derecho público y las de derecho privado, en vez de la noción de entidad, que es un concepto típico del derecho administrativo. valorable económicamente, como lo son el talento humano, los bienes materiales o los dineros públicos. Pasa la Sala a explicar brevemente estos dos elementos. La creación de una persona jurídica sometida al derecho público, se adopta por la propia Constitución Política, o por el Congreso en virtud de las competencias que le entrega el artículo 150 numeral 7 de la Carta, según el cual, le corresponde

“determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; asimismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.” El calificativo de político para tales competencias conlleva varias connotaciones, dentro de las cuales se resaltan dos que son importantes para el concepto: la discrecionalidad en la toma de la decisión y la necesaria vinculación con los fines y cometidos Estatales. El Legislador puede optar, para satisfacer una necesidad pública, entre muchas posibles soluciones, siendo una de ellas la de crear o autorizar la creación de una persona jurídica de derecho público; de manera que para que pueda constituirse una entidad pública, el Congreso como órgano competente para el efecto, valora entre todas las opciones, ésta, que debe ser considerada como la óptima entre las analizadas. Además, necesariamente la definición sobre la creación de una persona jurídica pública, debe tener como finalidad la de realizar alguno de los cometidos estatales. Es igualmente claro que la Constitución reserva estas determinaciones, que son políticas, al Congreso de la República; por eso, las personas jurídicas públicas sólo pueden ser creadas o autorizadas por la Carta o por la ley. De aquí se extrae un efecto jurídico que es esencial para este concepto y consiste en que, necesariamente, la decisión de crear o autorizar una persona jurídica pública, está

sometida al derecho público; no puede darse el caso de que esa autorización o creación ocurra mediante una determinación adoptada conforme a las normas del derecho privado, ni siquiera en virtud del principio de la autonomía de la voluntad que se aplica a los contratos que celebren algunas entidades conforme a la ley 80 de 19933. Lo expuesto hasta ahora para las personas jurídicas del orden nacional, puede aplicarse al orden departamental o municipal, obviamente recordando que la decisión de política administrativa que adopten las asambleas4 o los concejos5, no tiene carácter legislativo. Por mandato constitucional se ha establecido una reserva en cabeza de esas entidades administrativas para determinar la estructura de la administración territorial6. El segundo elemento que debe concurrir en una persona jurídica para que pueda tenerse como pública es el referente a la asignación de recursos para el funcionamiento de la misma. Como se expuso, estos recursos pueden ser de variada índole, pero lo que es esencial es que su fuente u origen sea público. El Estado puede aportar la totalidad de los necesarios para su funcionamiento o sólo 3 Si bien no es tema de la consulta, anota la Sala que estos mismos principios constitucionales se aplican para la creación de órganos o entidades administrativas sin personalidad jurídica. 4 Artículo 300 numeral 7 de la Constitución Política. 5 Artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política. 6 Ver nota 3. una parte de los mismos y dejar al sector privado que participe en su financiación; sin embargo, basta con que el Estado contribuya mínimamente, para que exista una persona jurídica de derecho público. De modo que para que una persona

jurídica pueda calificarse como pública, es indiferente la proporción del aporte estatal, pues la mayor o menor proporción sirve para definir el tipo de entidad administrativa de que se trate, pero no para definir si posee o no carácter público. Es conveniente citar el tercer inciso del artículo 97 de la ley 489 de 1998, que al definir las sociedades de economía mixta expresa que “las inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su régimen”; esta norma claramente se fundamenta en lo expuesto, que consiste en definir, que para que una entidad pueda ser catalogada como pública, la decisión de participar en ella debe tener íntima relación con la realización de los fines del Estado, adoptada por el legislador, las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, por lo que una inversión temporal de recursos, o la obtención de acciones de una sociedad privada sin que esté acompañada de la intención de ejercer funciones Estatales a través de la misma, no le dan la condición de entidad pública.

B Los criterios de: la pertenencia a los diferentes órdenes administrativos y del carácter asociativo o unilateral.

Para efectos de este concepto, la Sala adopta la noción de tipo para referirse a las entidades públicas, pues considera que la utilización de este término es muy extendida en el lenguaje jurídico, ya que se habla de tipos de contratos, de sociedades mercantiles, de delitos, de penas, etc., y porque además, el término atípico tiene una especial connotación, como se expone enseguida. Se dejan de lado otras expresiones igualmente válidas como las de categorías, géneros,

clases, etc., que aunque pueden ser sinónimas, se asume que tienen un menor valor para efectos de la explicación que se hace. El concepto de atipicidad consiste en asignar algunas consecuencias jurídicas al hecho de que cierta situación concreta no encaja en el tipo definido previamente por el legislador. De esta manera, y según la materia de que se trate, la atipicidad puede ser inocua, o incluso generar efectos favorables, o por el contrario tener efectos negativos como la nulidad o incluso la inexequibilidad. A manera de ejemplos y sin pretender agotar el tema, en relación con que la atipicidad sea inocua, puede citarse que por regla general los contratos conmutativos atípicos son perfectamente válidos en virtud de la autonomía de la voluntad; puede hablarse de inexistencia de un delito si la conducta es atípica; pero las consecuencias pueden ser negativas como en la materia societaria dado que solo pueden constituirse sociedades que encajen en los tipos definidos por el código de Comercio. Con el fin de establecer en qué casos es jurídicamente posible que haya entidades administrativas atípicas, es necesario tener en cuenta la posición que en la jerarquía normativa ocupa la norma que crea o autoriza la entidad, y la posición que en la misma jerarquía ocupa la norma que organiza la entidad. Como se observa, se distingue entre la norma de creación o de autorización de una entidad, de la norma de organización de la misma. Con el fin de explicar esta distinción es necesario distinguir entre aquellas entidades que son creadas por acuerdo o asociación, de aquellas entidades creadas mediante un acto unilateral.

Las segundas deben ser creadas y organizadas por la ley, ordenanzas o acuerdos; esto significa que mediante normas de rango legal, departamental o municipal, se crea y además se estructura esta clase de entidades, por lo que es en estas normas que hay que buscar su regulación, los elementos que las constituyen, el derecho aplicable, etc. Las entidades de carácter asociativo deben ser autorizadas por estas mismas normas, pero su organización se hace a través de estatutos que son acordados por los miembros que las conforman. Para este último grupo, existe campo para los estatutos, suerte de reglas convenidas entre los miembros que constituyen la entidad, las que estarán siempre por debajo de la ley de autorizaciones. En relación con las entidades administrativas del orden nacional, en la ley 489 de 1998 aparecen los elementos y las características de los diferentes tipos o categorías que allí se estructuran. Formalmente, esta es una ley ordinaria de manera que su fuerza normativa es la de cualquier otra ley. De este aserto se desprende entonces que la ley de creación de una nueva entidad puede optar por ordenar la aplicación de las reglas de uno cualquiera de los tipos de la ley 489 de 1998, o también puede crearla en forma totalmente atípica sin ceñirse a lo dispuesto por ésta, caso en el cual la ley especial de creación y organización de determinada entidad prima sobre la general, excepcionándola para ese caso concreto. La ley 489 de 1998 se podría aplicar si hubiere vacíos normativos, según las reglas que se exponen adelante. En relación con una ley de autorización para la creación de una entidad con carácter de asociación o de sociedad, pueden darse las mismas dos situaciones

anteriores, pues puede ordenar que se organice conforme a uno de los tipos definidos por la ley 489 de 1998, caso en el cual ésta se vuelve absolutamente obligatoria, pero también puede ordenar crear una entidad atípica, por lo que los estatutos que se acuerden deberán desarrollar este mandato. En relación con la administración territorial, la ley 489 de 1998 sólo se aplica en cuanto a las “características y régimen de las entidades descentralizadas7”, no siendo obligatoria en la determinación de la estructura del sector central de las entidades territoriales, que está conformado por organismos y dependencias, mas no por entidades. De lo expuesto se desprende entonces que el la fuerza normativa de las reglas que organizan los diferentes tipos de entidades administrativas consagradas en la ley 489 de 1998, es diferente dependiendo de los factores antes expuestos, por lo que es posible ordenar jerárquicamente las normas a las que está sometida una entidad administrativa de la forma siguiente: 1 En cuanto a las entidades creadas y organizadas por una ley: en primer lugar hay que atenerse a la ley de creación y organización, en segundo lugar a las normas que regulan el tipo de entidad, en tercer lugar, si hay una remisión legislativa, debe aplicarse ésta, y por último los principios generales de la administración. 2 En cuanto a las entidades organizadas como asociación en el orden nacional: en primer lugar a las normas de autorización para su creación, en segundo lugar, a las normas que regulan el tipo de entidad, (salvo que en la ley de autorización se faculte para constituir una entidad atípica), en tercer lugar al acuerdo de creación y organización de la entidad de carácter asociativo, y por último a las reglas de remisión

legislativa y a los principios generales. 7 Artículos 2° y 39, ley 489 de 1998. 3 En cuanto a las entidades descentralizadas de los órdenes departamental, distrital y municipal, creadas únicamente por la ordenanza o el acuerdo, se tiene en primer lugar al tipo de entidad organizada por la ley 489 de 1998, en segundo lugar a la ordenanza o acuerdo de organización y por último a los principios generales. 4 En cuanto a las entidades descentralizadas de los órdenes departamental, distrital y municipal, de carácter asociativo o societario, se tiene en primer lugar al tipo de entidad organizada por la ley general, en segundo lugar a la ordenanza o acuerdo de creación u autorización, en tercer lugar al convenio por el que se organizó la entidad, y por último a los principios generales.

C El criterio del objeto: las funciones administrativas, la prestación de servicios públicos, y la actividad industrial, comercial y de gestión.

Otro de los variados criterios que entran en la tipificación de los organismos y entidades públicas, es el del objeto que desarrollan dichas organizaciones. Tradicionalmente se clasificaban en tan solo dos tipos, las funciones administrativas y las actividades industriales y comerciales, como acontecía en los decretos leyes 10508 y 31309 de 1968. Bajo la legislación anterior, el tipo de actividad, entendidas como función administrativa o actividad industrial y comercial, determinaba el régimen jurídico prevalente del personal, de los actos y contratos, y del juez competente en caso de controversias sobre estos aspectos. Era por demás claro, bajo la anterior Constitución, que la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado formaba parte de los monopolios que éste

detentaba por el hecho de ser Estado, y por lo mismo se entendía generalmente que se trataba de funciones de carácter administrativo. Nótese que Telecom y Adpostal, así como el Instituto de Seguros Sociales fueron establecimientos públicos hasta diciembre de 199210, y las llamadas empresas de servicios públicos municipales, por lo general tenían régimen de establecimientos públicos. También era pacífico aceptar que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realizaban actividades que en principio estaban encomendadas a los particulares, pero que el Estado también desarrollaba para obtener unos ciertos resultados económicos, sociales o de fomento. La Constitución actualmente vigente consagró una regulación especial para la actividad prestacional de la administración, generalmente conocida como de servicios públicos, que no es fácil encajar ni dentro de las funciones administrativas ni tampoco dentro de las industriales y comerciales, máxime que buena parte de ellos fueron desregularizados, pasando de ser monopolio estatal a un régimen en el que se permite la competencia con los particulares. Considera la Sala que es entonces necesario efectuar unas referencias mínimas sobre este particular, con el fin de explicar la división tripartita desde el punto de vista del objeto de las entidades descentralizadas, a saber: 8 Decreto Ley 1050 de 1968, “Por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la Administración Nacional”, Arts. 1,3,4,5,6. 9 Decreto Ley 3130 de 1968, “Por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orde