CE-11001-03-06-000-2007-00026-00(1817)-2007

CONSULTA PREVIA A COMUNIDAD INDIGENA - Obligatoriedad cuando proyecto se encuentra sobre límite virtual denominado línea negra / COMUNIDAD INDIGENA - Protección de sus derechos. Necesidad de la consulta previa cuando proyecto se encuentra sobre línea negra / ZONA DE PAGAMENTO - Protección / LICENCIA AMBIENTAL - Negativa. Proyecto se encuentra en sitio sagrado de comunidad indígena / PROYECTO PUERTO MULTIPROPOSITO DE BRISA - Obligación de adelantar consulta previa con comunidad indígena pues área del proyecto se encuentra sobre línea negra Observa la Sala que aunque aparentemente existe controversia sobre la naturaleza del área donde se proyecta construir el Puerto Multipropósito de Brisa, la documentación allegada al expediente, permite concluir que efectivamente allí existen sitios sagrados o zonas de pagamento, que hacen parte del territorio ancestral de las comunidades indígenas de la zona, lo que llevó a que en dos ocasiones anteriores, para dos proyectos similares, en la misma área, se hubiese ordenado la realización de la Consulta Previa y posteriormente se hubiesen negado las respectivas licencias ambientales, entre otras razones, en atención a los argumentos expuestos por las comunidades indígenas para oponerse a la realización de dichos proyectos. Aunque el Ministerio del Interior y de Justicia ha sostenido ultimamente que esa área no se superpone con lugares de pagamento sino con lugares donde se adelantan ceremonias de carácter cultural por parte de las comunidades indígenas, razón por la cual en su concepto no procede la consulta previa sino un proceso de concertación con el fin de que dichas comunidades puedan continuar visitando el lugar, la Sala considera que si la zona

de influencia del proyecto se encuentra dentro de los limites del territorio ancestral indígena marcado por los mamos antiguos y enmarcado dentro del limite virtual conocido como la línea negra, como lo han afirmado las propias autoridades ambientales, debe adelantarse previamente el Proceso de Consulta Previa denominado de manera inexacta por el Ministerio del Interior “procedimiento de concertación”. En este caso, analizado el ordenamiento jurídico que regula la materia, encuentra la Sala que la ley 21 de 1991, dispone que el gobierno debe asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de las comunidades interesadas, una acción coordinada que permita, entre otros, el reconocimiento y la protección de sus valores y prácticas culturales, religiosas y espirituales, por la cual deben consultarlas con el fin de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento acerca de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que puedan afectarlos, con miras a preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. Como quiera que la ley en cita no especificó las circunstancias de tiempo y modo para llevar a cabo la referida consulta, ni señaló las reglas mínimas para el desarrollo de la misma, el Gobierno Nacional expidió el decreto 1320 de 1998 con el fin de reglamentar la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de recursos naturales dentro de su territorio. Finalmente, frente a los resoluciones por medio de las cuales se negaron licencias ambientales para proyectos similares, la Sala considera que no puede olvidarse que dichas decisiones quedaron en firme y por tanto adquirieron el carácter ejecutivo y ejecutorio que la ley predica para los actos administrativos y

en tal circunstancia constituyen una defensa del derecho fundamental de las comunidades indígenas a su integridad vital, socio cultural y religiosa, de manera que en cuanto las circunstancias de protección y preservación no hayan cambiado, si bien no puede hablase de que constituyan derechos adquiridos, si deben tenerse como punto de referencia por la Administración, para las decisiones a adoptar en el futuro. COMUNIDAD INDIGENA - Objeto de la consulta previa. Requisitos para que el procedimiento de la consulta previa se considere debidamente agotado / CONSULTA PREVIA A COMUNIDAD INDIGENA - Término para adelantarlo y requisitos para que se considere culminado / COMUNIDAD INDIGENAProcedimiento para consulta previa sobre proyecto de interés nacional en zona de pagamento El término razonable para adelantar el proceso de concertación es el que corresponda al procedimiento que de acuerdo con lo estipulado por el decreto 1320 de 1998 adelante el Ministerio del Interior y de Justicia a través de la Dirección de Etnias, de manera que puede declararse culminado cuando se cumplan las etapas de concertación o consulta allí señaladas. La concertación o consulta previa no suple la competencia de las autoridades para determinar los limites de los procedimientos y adoptar las decisiones que sean razonables para el caso, teniendo en cuenta la defensa del derecho fundamental de las comunidades indígenas a su integridad vital, socio cultural y religiosa, sin que sea necesario un acuerdo pleno de carácter positivo con ellas; siempre que previamente se agote el procedimiento de consulta en los términos de la Constitución Política, de la ley 21 de 1991, por medio de la cual se aprobó el Convenio número 169 sobre pueblos

indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la OIT y del Decreto Número 1320 de 1.998 por el cual el Gobierno Nacional reglamentó el procedimiento de la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de recursos naturales dentro de su territorio.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 53094 de 5 de junio de 2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá D. C., diecisiete 17 de mayo de dos mil siete (2007) Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00026-00(1817)

Actor: MINISTRO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Referencia: PROYECTO “CONSTRUCCION Y OPERACION DE LA FASE 1 DEL

PUERTO MULTIPROPOSITO DE BRISA S.A.”. Proceso de Concertación con las Comunidades Indígenas. El señor Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, consulta a la Sala acerca de las decisiones que el Gobierno Nacional debe adoptar en relación con el proyecto “Construcción y Operación de la Fase 1 del Puerto Multipropósito de Brisa”, cuya licencia ambiental fue otorgada por el Despacho a su cargo mediante Resolución No. 1298 del 30 de junio de 2.006. Después de hacer una relación sucinta de los hechos que han rodeado el caso, concluye que las actividades relacionadas con la construcción del Puerto

Multipropósito Brisa fueron suspendidas, hasta tanto se surta por parte de la empresa BRISA S.A., el proceso de concertación con las comunidades indígenas ordenado por ese Ministerio mediante Resolución No. 1298 de 2006; solicita concepto de la Sala en relación con dicho proceso, así: “1. ¿Cuál debe entenderse como el término razonable para adelantar el proceso de concertación y cuáles son los requisitos para que el mismo pueda declararse culminado por parte del Gobierno Nacional?. 2. ¿En el evento en que el proceso de concertación se prolongue por encima del término razonable y las partes involucradas no logren llegar a un acuerdo, debe el Gobierno Nacional decidir unilateralmente sobre la culminación del mismo y bajo qué presupuestos?. 3. ¿Qué efecto produce la decisión de dar por terminado el proceso de concertación respecto de la licencia ambiental y desarrollo del proyecto?”.

CONSIDERACIONES GENERALES

1. Antecedentes Mediante escrito del 7 de noviembre de 2001, la empresa Brisa S.A. solicitó ante el Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) licencia ambiental para la construcción y operación de un puerto multipropósito en el área del Municipio de Dibulla, corregimiento de Mingueo, Departamento de la Guajira. A dicha solicitud se anexaron, entre otros, los oficios expedidos por el Ministerio del Interior y de Justicia radicados con los números 3435 y 3820 del 3 y 23 de octubre de 2001, respectivamente, en los cuales se señala en lo pertinente: OFICIO 3435: “(…) de acuerdo con las coordenadas del proyecto, concluimos que en el área no existe presencia regular y permanente de comunidades

indígenas. Sin embargo, si al realizar el respectivo estudio de impacto ambiental, se encuentran dentro del área del proyecto algún punto de pagamento, se deberá permitir a los Mamos y a los indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, el acceso a estos lugares para cumplir sus prácticas mágico-religiosas, y en caso de verse afectado dicho punto, deberá procederse a realizar la consulta previa”. (Negrillas de la Sala). OFICIO 3820. “ (…) Por lo anterior certificamos que en el área de interés del proyecto no existe presencia de comunidades indígenas y que no se superpone con los lugares sagrados o de ‘Pagamento’ que se establecen en las resoluciones Nos. 0002 del 4 de enero de 1973 y 837 del 28 de agosto de 1995”. (Negrillas de la Sala). Es decir, según los anteriores documentos en el área del proyecto no existía presencia de comunidades indígenas y la misma no se superponía con los “lugares sagrados o de pagamento”, como lo reitera la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia en oficio 5532 del 26 de agosto de 2004, enviado al Grupo Técnico de licencias ambientales y trámites del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, radicado en este último el 31 de agosto de 2004 bajo el No. 4120-E1-66327. Posteriormente, con oficio 2400-E2-88804 del 27 de septiembre de 2005 la Directora de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se dirigió a la Dirección de Etnias del

Ministerio del Interior y de Justicia, para poner en conocimiento de esa dependencia algunos antecedentes relacionados con el proyecto Puerto Multipropósito Brisa, en especial la existencia de actos administrativos por medio de los cuales se había negado la licencia ambiental solicitada para proyectos similares a desarrollarse en la misma zona, actos en los cuales se determinaba que por adelantarse los mismos en territorio ancestral de comunidades indígenas y zonas de pagamento, se hacía necesario agotar el procedimiento de Consulta Previa señalado por las normas vigentes, el cual se adelantó con respuesta negativa por parte de las comunidades indígenas. Dichos actos administrativos serán objeto de análisis más adelante. El oficio antes mencionado permite entender que desde tiempo atrás el área donde se proyecta construir el Puerto Multipropósito Brisa había sido objeto de reuniones y consultas previas con las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, quienes siempre insistieron en que allí existe un sitio sagrado o zona de pagamento en la misma, situación que dio lugar a que el entonces Ministerio del Medio Ambiente negara las licencias ambientales solicitadas por las sociedades PRODECO S.A., en el año de 1998 y Puerto Cerrejón S.A. y Carbones del Cerrejón S.A. en el año de 1999. No obstante lo afirmado por la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, en respuesta al anterior oficio -2400-E2-88804 del 27 de septiembre de 2005-, la Directora de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia mediante escrito radicado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el 30 de noviembre de 2005 con el No. 4120-EA-111306, ratifica lo manifestado en el

oficio radicado el 31 de agosto de 2004 en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial bajo el No.4120-E1-66327, en el sentido de que en el área del proyecto no existe la presencia de comunidades indígenas y que el mismo no se superpone con los lugares sagrados o de pagamento establecidos en las Resoluciones Nos. 002 de 1973 y 837 de 1995. Finalmente afirma: “En este sentido, y si existen discrepancias en torno a la identificación del área de influencia del proyecto, se deberá dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 3 del Decreto 1320 de 1998”1. Con fundamento en los anteriores antecedentes y con el fin de clarificar la situación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió el auto No. 80 del 20 de enero de 2006, por medio del cual ordenó a la empresa BRISA S.A. que adelantara un proceso de consulta previa para el proyecto, de acuerdo con lo dispuesto por el decreto 1320 de 1998, para cuyo efecto debería verificar con la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia los nombres de los representantes legítimos de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta con los cuales se surtiría dicha consulta. Al respecto, en la parte considerativa del referido Auto 80 se dijo: “Si bien es cierto, el Ministerio del Interior –Dirección de Etniasen sus certificaciones mencionadas anteriormente, ha manifestado que en el área del

proyecto ‘Puerto Multipropósito Brisa’ no hay presencia de comunidades indígenas, ni sitios de pagamento de los reconocidos en las Resoluciones de 1 DECRETO 1320 DE 1998, “ARTICULO 3o. …. “Parágrafo 2o. En caso de existir discrepancia en torno a la identificación del área de influencia directa del proyecto, obra o actividad, serán las autoridades ambientales competentes quienes lo determinen”. Línea Negra, pero que sin embargo si se llegaren a encontrar y se estableciera que serían afectados con el proyecto, deberá adelantarse un proceso de consulta previa con las comunidades indígenas involucradas, este Ministerio, en atención a los antecedentes anteriores y teniendo en cuenta que el Ministerio del Interior ordenó consulta previa con las comunidades indígenas, a propósito de proyectos a desarrollarse en el mismo sitio en el que se pretende desarrollar el proyecto objeto del presente acto administrativo, y en cumplimiento a lo establecido en el artículo cuarto del Decreto 1320 de 1998, ordenará a la empresa BRISA S.A., adelantar el proceso de consulta previa con dichas comunidades, lo cual se dispondrá en la parte dispositiva del presente auto”. (Negrillas de la Sala). Contra el referido Auto 80 de 2006, la empresa BRISA S.A. interpuso recurso de reposición, aduciendo, entre otros: “3. Violación del principio constitucional del debido proceso: La facultad de citar a Consulta Previa es reglada y no discrecional. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no puede citar a consulta previa de las comunidades indígenas cuando discrecionalmente lo decida o lo considere conveniente, sino únicamente en los casos en que la ley lo

determine y cumpliendo los requisitos que señala la misma ley. Considera que la condición sine qua non para que se pueda citar a Consulta Previa es que el Ministerio del Interior y ninguna otra autoridad distinta, haya certificado la presencia de las comunidades indígenas en el área de influencia del proyecto”.2 Antes de entrar a decidir el recurso, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante Auto No. 431 del 9 de marzo de 2006, decretó y ordenó la práctica de unas pruebas en consideración a: “Que el parágrafo primero del artículo 3o. del Decreto 1320 de 1998 establece: ‘No obstante, si durante la realización del estudio el interesado verifica la presencia de tales comunidades indígenas o negras dentro del área de influencia directa de su proyecto, obra o actividad, deberá integrarlas a los estudios correspondientes, en la forma y para los efectos previstos en este Decreto e informará al Ministerio del Interior para garantizar la participación de tales comunidades en la elaboración de los respectivos estudios’. Que en atención a lo anterior, y teniendo en cuenta que la empresa identificó en el estudio complementario sitios de interés cultural de las comunidades indígenas, este Ministerio dará aplicación a lo establecido en la norma anteriormente transcrita, ordenando una visita conjunta con la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de la Justicia al área del proyecto, para así resolver el recurso de reposición interpuesto”. (Negrillas de la Sala). La visita se realizó durante los días 14 y 15 de marzo de 2006, y como resultado de la misma el Ministerio del Interior y de Justicia se pronunció mediante oficio radicado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el 15 de

mayo de 2006 con el No. 4120-E1-42365, en el cual expresó: “Bajo estas consideraciones, reiteramos que en el área de interés del proyecto no existe presencia de comunidades indígenas y ésta no se superpone con los lugares sagrados o de ‘pagamento’ que se establecen en las Resoluciones Nos. 02 del 4 de enero de 1973 y 837 del 28 de agosto de 1995, lo que ha venido 2 AUTO 983 DEL 22 DE MAYO DE 2006, Por el cual se resuelve el recurso de reposición contra el Auto 80 de 2006, pág. 6 siendo ratificado mediante oficios Nos. 5532 del 26 de agosto de 2004 y OFI19538 del 21 de noviembre de 2005, expedidos por este despacho. Adicionalmente, teniendo en cuenta lo expresado por los acompañantes a la visita de campo y por recomendación de los técnicos que asistieron a la misma, y considerando que en el área del proyecto se adelantan ceremonias de carácter cultural, se propone establecer de manera concertada entre la empresa y las comunidades un mecanismo mediante el cual las autoridades indígenas puedan continuar visitando este lugar para adelantar dichas prácticas”.(Negrillas de la Sala). Con base en lo manifestado por el Ministerio del Interior y de Justicia en el oficio antes citado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió el Auto No. 983 del 22 de mayo de 2006, por medio del cual resolvió el recurso impetrado por la empresa BRISA S.A. contra el Auto No. 80 del mismo año, y en consecuencia dispuso modificar el artículo primero de éste, en el sentido de

ordenar que la citada empresa y las comunidades indígenas establecieran de manera concertada un mecanismo que les permitiera a estas últimas continuar visitando el lugar del proyecto con el fin de adelantar sus prácticas culturales, para lo cual la empresa BRISA S.A. debería dirigirse al Ministerio del Interior y de Justicia para efectos de establecer el mecanismo, acompañamiento y validación de dicho proceso. Bajo estos términos, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó, mediante Resolución No. 1298 del 30 de junio de 2006, licencia ambiental a la empresa BRISA S.A. para el proyecto denominado “Construcción y Operación de la Fase 1 del ‘Puerto Multipropósito de Brisa’, localizado en jurisdicción del municipio de Dibulla, Corregimiento de Mingueo, Departamento de la Guajira”. En el artículo segundo de la Resolución se dispuso: “ARTICULO SEGUNDO.- Previo al inicio de la Construcción del proyecto autorizado en el artículo anterior, la empresa BRISA S.A., debe adelantar un proceso de concertación con las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, de acuerdo con los criterios y mecanismos que dichas comunidades tienen definidos como legítimos para estos efectos, con el propósito de acordar los mecanismos que garanticen a dichas comunidades, que pueden continuar con las prácticas culturales que realizan tradicionalmente en el sitio donde se va a construir el proyecto. PARAGRAFO PRIMERO. La empresa deberá coordinar con la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, lo concerniente a la identificación de los interlocutores legítimos de las comunidades indígenas, el procedimiento a seguir y

los criterios de legitimación de dicho proceso. PARAGRAFO SEGUNDO. La concertación que realicen las comunidades con la empresa, debe estar avalada por el Ministerio del Interior y de Justicia como garante del proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución”. Después de otorgada la licencia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, conjuntamente con el Ministerio del Interior y de Justicia, en ejercicio de sus facultades legales realizó una visita de inspección al lugar del proyecto, visita que dio lugar a la expedición por parte del Ministerio del Interior y de Justicia del concepto técnico No. 1797 del 3 de octubre de 2006 que evidenció el inicio de obras por parte de la empresa BRISA S.A. sin dar cumplimiento a lo establecido en la Resolución 1298 del mismo año. A partir de este concepto el Ministerio consultante expidió las siguientes resoluciones: “- Resolución No. 1969 del 4 de octubre de 2006, por la cual se ordenó la suspensión inmediata de las actividades relacionadas con la construcción del Puerto Multipropósito Brisa y se ordenó el retiro inmediato de las obras construidas e iniciar un programa de restauración de la vegetación intervenida utilizando especies nativas, para la recuperación de la dinámica hídrica, biológica y ecológica del humedal, medida que se mantendrá hasta tanto la empresa BRISA S.A. cumpla lo ordenado en el Artículo Segundo de la Resolución No. 1298 del 30 de junio de 2006, y - Resolución No. 1975 del 5 de octubre de 2006, conforme a la cual se abrió

investigación administrativa de carácter ambiental contra la empresa BRISA S.A., por el presunto incumplimiento a la obligación establecida en los artículos segundo y parágrafos, artículo tercero numeral 6, artículo cuarto numerales, 1,3,4 y 6, artículos noveno y décimo segundo de la Resolución No. 1298 de 2006 y formuló pliego de cargos”.(Negrillas de la Sala).

2. El caso objeto de consulta 2.1. Consideraciones preliminares: Por guardar relación directa con el asunto materia de consulta, la Sala se referirá inicialmente a la obligación contenida en el artículo 2° de la Resolución 1298 de 2.006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que ordena a la empresa BRISA S.A. adelantar, previamente al inicio de la construcción del proyecto denominado “Construcción y operación de la Fase 1 del ‘Puerto Multipropósito de Brisa’”, un proceso de concertación con las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, que les permita continuar con las prácticas culturales que éstas tradicionalmente realizan en el sector donde se va a construir el proyecto en cuestión.

Adicionalmente, es de anotar que los parágrafos primero y segundo del artículo en cita, disponen que la referida empresa deberá coordinar con la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, los nombres de los interlocutores de dichas comunidades, así como “el procedimiento a seguir y los criterios de legitimación de dicho proceso”, por cuanto el mismo debe ser avalado por ese Ministerio. El anterior mandato encuentra sustento en dos circunstancias: de una parte, el

hecho de que fuera el Ministerio del Interior y de Justicia el que una vez realizada la visita al área del proyecto -ordenada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en Auto 431 del 9 de marzo de 2006conceptuara “… que teniendo en cuenta que en el área del proyecto se adelantan ceremonias de carácter cultural, la empresa BRISA S.A. debe establecer de manera concertada un mecanismo mediante el cual las autoridades indígenas puedan continuar visitando este lugar para adelantar dichas prácticas”3, concepto éste que según lo manifestado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la parte considerativa de la Resolución No. 1298 de 2006, le sirvió de fundamento para expedir el auto 983 del 22 de mayo de 2006, por el cual ordenó “la realización de una concertación con las comunidades indígenas”; y de otra, que no existe, 3 Oficio No. 4120-E1-42365 del 15 de mayo de 2006 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, citado en la Resolución No. 1298 del 30 de junio de 2006, hoja No. 5. según se desprende de las preguntas formuladas en la consulta, normatividad que reglamente un proceso de concertación, como sí existe para la Consulta Previa4. En este orden de ideas, resulta procedente determinar, en primer termino, la naturaleza y alcances constitucionales y legales de la figura denominada “Consulta Previa” para poder evaluar si la misma equivale a la “Concertación” ordenada en la Resolución 1298 de 30 de junio de 2.006 por medio de la cual el

referido Ministerio otorgó a la empresa BRISA S.A. licencia ambiental para la construcción del Proyecto “Puerto Multipropósito de Brisa”; y en segundo lugar, si de acuerdo con los antecedentes de la consulta, dicho procedimiento ya se agotó, teniendo en cuenta la existencia de actos administrativos que así lo manifiestan en relación con proyectos similares en la misma zona objeto del presente análisis. 2.2 Consulta Previa y Concertación Sobre este tema la Sala en la Radicación 1708 del 2 de febrero de 2006, correspondiente a la explotación de recursos en territorios indígenas, con afectación de la integridad cultural, social y económica de éstos, dijo: “Dispone el parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política: ‘Artículo 330. (...) Parágrafo. La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades’. Dentro de este orden de ideas, La ley 21 de 1.991 por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la OIT, dispone que los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto a su integridad (Art. 2°), asimismo consagra

que los pueblos indígenas deben gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales (Art. 3°), tienen derecho al reconocimiento y protección de sus valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales (Art. 5°), y establece que los gobiernos al aplicar las disposiciones del Convenio, tienen la obligación de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, teniendo en cuenta que ‘las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas’ (ART. 6°). (…) Con respecto al uso de tierras, el Art.13 del Convenio dispone que los gobiernos deben respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, así como los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras, los cuales serán objeto de especial protección, lo que significa que esos pueblos tienen derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. La ley 21 de 1.991, en especial sus artículos 6-1 literal a) y 15, si bien dispone sobre el deber de consultar a los pueblos interesados, cada vez que se provean medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarlos directamente, como cuando se

trata de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, en realidad no especifica las circunstancias de 4 DECRETO 1320 DE 1998, reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio. tiempo y modo para efectuar la referida consulta, ni señala reglas mínimas para el cumplimiento de la misma, razón por la cual el Gobierno Nacional debió expedir el Decreto Número 1320 de 1.998 ‘por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de recursos naturales dentro de su territorio’. El texto normativo del decreto tiene por finalidad, buscar la aplicación reglamentaria de los artículos 7° y parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 7° y numeral 2° del artículo 15 de la ley 21 de 1.991, en los artículos 17 y 44 de la ley 70 de 1.993 y en el artículo 76 de la ley 99 de 1.993 y en el artículo 35 del decreto 1745 de 1.995.5 Inicialmente el decreto en cuestión establece una serie de disposiciones generales sobre el objeto de la consulta, la determinación del territorio y la identificación de las comunidades, para ocuparse posteriormente del concepto y procedimiento correspondientes a la consulta previa en materia de licencias ambientales o establecimiento de planes de manejo ambiental, así como la consulta previa frente al documento de evaluación y manejo ambiental, los permisos de uso y el aprovechamiento

o afectación de recursos naturales renovables. Este decreto fue objeto de acción de nulidad ante el Consejo de Estado, organismo que por sentencia de mayo 20 de 1.999, Radicado 5091, al declarar su legalidad, estableció importantes reglas de interpretación con respecto a su alcance, algunas de ellas tomadas o basadas en anteriores providencias propias y de la Corte Constitucional. (…) Con respecto a una posible violación del artículo 76 de la ley 99 de 1.993, según el cual la explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, el Consejo de Estado afirma: ‘La Sala no observa que el Decreto 1320 de 1.998, en su conjunto, presuponga el desmedro de la integridad étnica, social, cultural y económica de las comunidades indígenas, ni que sea un instrumento que no permita garantizar dicha integridad. Visto de 5 Dispone el Artículo 7º de la Constitución Política que: "El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana": E