CE-11001-03-06-000-2007-00041-00(1827)-2007

ENAJENACION DE LAS PARTICIPACIONES ESTATALES - Régimen jurídico / DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ESTATAL - Campo de aplicación del articulo 60 de la Constitución y de la ley 226 de 1995 El artículo 60 de la Constitución Política de 1991 establece el deber estatal de promover el acceso a la propiedad y prevé directamente un mecanismo específico tendiente a lograr la democratización de la propiedad estatal cuando se enajena su participación en una empresa, consistente en la toma de medidas conducentes a democratizar la titularidad de la propiedad estatal mediante el ofrecimiento de condiciones especiales de acceso a dicha propiedad por parte de los trabajadores y las organizaciones solidarias. Para efectos de determinar integralmente el régimen jurídico al que debe sujetarse la enajenación de las participaciones estatales en empresas, se expidió la ley 226 de 1995, la cual en forma general determina (i) el campo de aplicación; (ii) los principios que rigen la enajenación de la participación estatal: democratización, preferencia, protección del patrimonio público y continuidad del servicio; (iii) el procedimiento que debe seguirse y las actuaciones administrativas que deben cumplirse en los distintos órdenes administrativos y (iv) algunas disposiciones sobre el tratamiento presupuestal y destinación de los recursos producto de la enajenación. El artículo 1° de la ley 226 de 1995 establece con claridad que el régimen de enajenación se aplica a cualquier forma de participación estatal en el capital de una empresa, sin consideración a la forma societaria, a la organización de la persona jurídica o empresa de que se trate, pues lo relevante para determinar la sujeción al régimen

especial, es la enajenación de cualquier forma de propiedad pública en el capital de una empresa. INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - Enajenación obligatoria de su participación social en empresas / DENUNCIA DE VOCACION HEREDITARIA - El ICBF tiene el deber legal de enajenar su participación social / DENUNCIA DE VOCACION HEREDITARIA - No es jurídicamente viable pagar en especie el reconocimiento económico al denunciante de la vocación hereditaria El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no está sujeto a las exigencias sustantivas y procedimentales previstas en la ley 226 de 1995 en aquellos eventos en que deba proceder a la enajenación obligatoria de su participación en el capital social de empresas, cuando dicha participación ha tenido como antecedente la adjudicación de acciones, cuotas o partes de interés en los procesos de sucesión seguidos a instancias del denunciante de una vocación hereditaria conforme al trámite previsto en el Decreto 2388 de 1979 y en el Decreto 3421 de 1986. El ICBF tiene el deber legal de enajenar su participación social en el capital de empresas privadas cuando se hizo titular de tal participación como consecuencia de un trámite de sucesión por causa de muerte en el que ostentaba vocación hereditaria. No es jurídicamente viable pagar en especie el reconocimiento económico al denunciante de la vocación hereditaria por parte del ICBF, ya que dicho pago tiene que ser en efectivo; por tanto no es posible que en los contratos celebrados entre aquel y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se disponga que dicho reconocimiento económico se lleve a efecto mediante la entrega, total o

parcial, de las acciones, cuotas sociales o partes de interés inicialmente adjudicadas al mencionado Instituto. En el evento en que una sociedad civil o comercial hubiese establecido en sus estatutos el derecho de preferencia en favor de sus asociados y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar pretenda enajenar su participación en la sociedad de que se trate - adquirida en atención a su vocación hereditaria -, debe observarse dicho derecho de preferencia. Teniendo en cuenta que en los eventos objeto de la consulta no se presentan los presupuestos que permitan aplicar la ley 226 de 1995, la viabilidad jurídica de la enajenación directa, mediante el procedimiento de oferta pública, de la participación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en una sociedad, adquirida en atención a su vocación hereditaria, depende del régimen legal y estatutario aplicable a la sociedad en la cual el ICBF posea la participación social que pretenda enajenar.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 009190 de 6 de diciembre de 2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil siete (2007) Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00041-00(1827) Actor: MINISTRO DE LA PROTECCION SOCIAL Referencia: Enajenación a particulares por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de su participación social en empresas El señor Ministro de la Protección Social doctor Diego Palacio Betancourt solicita el concepto de la Sala sobre la aplicación de la ley 226 de 1995 en la enajenación

a particulares por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de su participación social en empresas, cuando la misma ha tenido como antecedente la adjudicación de acciones, cuotas o partes de interés social en procesos de sucesión adelantados por denuncias formuladas sobre vocación hereditaria del Instituto; y al efecto presenta el marco normativo relacionado con los temas planteados, especialmente lo atinente al origen de la propiedad estatal de los bienes que se denuncian por tener sobre ellos vocación hereditaria y derecho a su adjudicación en favor del Instituto, con reconocimiento económico al denunciante, mediante una participación cuyo pago se lleva a efecto una vez los bienes ingresan real y materialmente al patrimonio de ICBF. Afirma que dicho proceso de denuncia, adjudicación y adquisición “implica que el ICBF adquiere la titularidad del derecho de dominio de los bienes correspondientes y, precisamente por ello, de conformidad con su valor, se procede al reconocimiento económico a favor del denunciante”, de manera que “resulta posible que de los bienes adjudicados y entregados real y materialmente al ICBF después de adelantado el trámite correspondiente, hagan parte diferentes modalidades de participación en el capital social de una empresa teniendo en cuenta las actividades que a este respecto desarrollara el causante. De esta manera, como consecuencia de los procesos de sucesión respectivos el ICBF puede erigirse como propietario de acciones, cuotas o partes de interés en sociedades civiles o comerciales. Igualmente, puede llegar a adquirir la propiedad de bonos obligatoriamente convertibles en acciones.” La anterior situación lleva al Señor Ministro a plantear que “la titularidad del derecho de dominio del ICBF respecto de tales modalidades de participación en el

capital social sugiere entonces, entre otras, la pregunta acerca de si la enajenación correspondiente puede llevarse a efecto libremente o si, por el contrario y con independencia del origen de la adquisición –denuncia de vocación hereditariay la finalidad de la enajenación subsiguiente, se encuentra sujeta a las restricciones y procedimientos que se contemplan en la ley 226 de 1995”. Transcribe apartes de los artículos 1° y 3° de la ley 226 de 1995, a partir de los cuales interpreta que “.... alguien podría concluir que, prima facie, la enajenación de aquellas acciones, cuotas o partes de interés adquiridas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como consecuencia del trámite de los procesos de sucesión correspondientes por parte del denunciante de la vocación hereditaria se encuentra, con independencia de la cuantía de tal participación y de su origen, sujeto a las exigencias sustantivas y procedimentales contempladas en la ley 226 de 1995”; Del mismo modo, tomando como referencia el Concepto de esta Sala de octubre 9 de 2003 concluye que “ …. parece posible considerar que de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado la aplicación de la ley 226 de 1995 se encuentra condicionada (i) a que el plan de enajenación se encuentre inscrito en un proceso de privatización (que hace parte de una política de privatización) y (ii) a que la enajenación no obedezca a un deber legal o a una causa externa impuesta. Es preciso señalar, adicionalmente, que el Consejo de Estado establece como hipótesis que ejemplifican supuestos ajenos a la regulación de la ley 226 de 1995 aquellas situaciones relacionadas con la enajenación de acciones por parte de una

entidad estatal cuya misión institucional no consiste, precisamente, en ostentar la participación en empresas privadas.” Finalmente expone los siguientes interrogantes: “a) ¿Debe el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar someterse a las exigencias sustantivas y procedimentales previstas en la ley 226 de 1995 en aquellos eventos en los que debe proceder a la enajenación de su participación en el capital social de empresas, cuando dicha participación ha tenido como antecedente la adjudicación de acciones, cuotas o partes de interés en los procesos de sucesión seguidos por el denunciante de una vocación hereditaria conforme al trámite previsto en el Decreto 2388 de 1979 y en el Decreto 3421 de 1986? b) ¿Es jurídicamente posible entender que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es destinatario, a la luz de la posición de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado contenida en el concepto de fecha 9 de octubre de 2003, del deber legal de enajenar su participación social en el capital de empresas privadas cuando tal participación ha sido la consecuencia de un trámite de sucesión por causa de muerte en el que ostentaba vocación hereditaria? c) ¿Es jurídicamente posible pagar el reconocimiento económico al denunciante en especie?, es decir, pagarle con todo o parte del mismo bien ingresado real y materialmente al patrimonio del ICBF? d) ¿Es posible que en los contratos celebrados entre el denunciante de la vocación hereditaria y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se disponga que parte del reconocimiento económico a que tiene derecho el denunciante se lleve a efecto mediante el pago en especie en acciones,

cuotas sociales o partes de interés adjudicadas al mencionado Instituto? e) En caso de contestar negativamente la anterior cuestión ¿qué ocurre en aquellos eventos en los que un acuerdo de pago en especie a través de la enajenación de las acciones, cuotas sociales o partes de interés, fue establecido con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 226 de 1995? f) En el evento en que una sociedad civil o comercial hubiere establecido en sus estatutos el derecho de preferencia a favor de sus asociados con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 226 de 1995 y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar pretenda enajenar su participación en la sociedad de que se trate - adquirida en atención a su vocación hereditaria - ¿resulta aplicable el derecho de preferencia contemplado en los estatutos o el derecho de preferencia dispuesto en la ley 226 de 1995? g) ¿ Resulta posible que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, (i) considerando las ventajas que ello puede suponer desde el punto de vista económico y (ii) atendiendo lo dispuesto en el artículo 4 de la ley 226 de 1995, enajene directamente su participación en una sociedad -adquirida en atención a su vocación hereditariaen aquellos eventos en los que se formula una oferta pública de adquisición? h) Atendiendo lo dispuesto en el artículo 4 de la ley 226 de 1995 conforme al cual la enajenación de la participación accionaria debe llevarse a efecto de manera tal que se salvaguarde el patrimonio público, ¿es posible que se omita el procedimiento contemplado en la ley 226 de 1995 en aquellos eventos en que de acuerdo con la valoración de la entidad la sujeción a

dicha ley genere mayores costos que los que se derivarían de la enajenación directa?” CONSIDERACIONES Procede la Sala a analizar el régimen normativo de la enajenación de participaciones del Estado en empresas, con el fin de: ( i ) precisar el campo de aplicación del artículo 60 de la Constitución Nacional y de la ley 226 de 1.995, (ii) identificar los casos de enajenación que se encuentran excluidos de las previsiones constitucionales y legales antes mencionadas, teniendo especial cuidado en determinar si el origen o la causa de la adquisición de dicha participación tiene efectos en la determinación de las normas aplicables a su enajenación, particularmente sobre el carácter obligatorio de la venta de bienes adquiridos mediando la denuncia de vocación hereditaria, (iii) determinar el alcance del derecho societario de preferencia con respecto a la enajenación de acciones o partes de interés social que el ICBF posea en una empresa como resultado de la adquisición por vocación hereditaria, (iv) analizar la viabilidad de pago en especie al denunciante.

1. Campo de aplicación del artículo 60 de la Constitución Nacional y de la ley 226 de 1.995

El artículo 60 de la Constitución Política de 1991 establece el deber estatal de promover el acceso a la propiedad1 y prevé directamente un mecanismo 1 Dispone el artículo 60 de la Constitución Política: “El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.// Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a específico tendiente a lograr la democratización de la propiedad estatal cuando se enajena su participación en una empresa, consistente en la toma de medidas

conducentes a democratizar la titularidad de la propiedad estatal mediante el ofrecimiento de condiciones especiales de acceso a dicha propiedad por parte de los trabajadores y las organizaciones solidarias. Para efectos de determinar integralmente el régimen jurídico al que debe sujetarse la enajenación de las participaciones estatales en empresas, la Constitución asignó al legislador la función de reglamentar la materia, tarea cumplida con la expedición de la ley 226 de 1995, la cual en forma general2 determina (i) el campo de aplicación (art. 1°); (ii) los principios que rigen la enajenación de la participación estatal: democratización, preferencia, protección del patrimonio público y continuidad del servicio (arts. 2 a 5°); (iii) el procedimiento que debe seguirse y las actuaciones administrativas que deben cumplirse en los distintos órdenes administrativos (art. 6° a 13 y 17) y (iv) algunas disposiciones sobre el tratamiento presupuestal y destinación de los recursos producto de la enajenación. Con respecto al ámbito de aplicación el artículo 1° de la ley 226 de 1995 determina lo siguiente: “Artículo 1o. Campo de aplicación. La presente ley se aplicará a la enajenación, total o parcial a favor de particulares, de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de propiedad del Estado y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa. La titularidad de la participación estatal está determinada bien por el hecho de que las acciones o participaciones sociales estén en cabeza de los órganos públicos o de las personas jurídicas de la cual éstos hagan parte, o bien porque fueron adquiridas con recursos públicos o del Tesoro Público.

Para efectos de la presente Ley, cuando se haga referencia a la propiedad accionaria o a cualquier operación que sobre ella se mencione, se entenderán incluidos los bonos obligatoriamente convertibles en acciones, lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de una empresa.” Esta norma establece con claridad que el régimen de enajenación se aplica a cualquier forma de participación estatal en el capital de una empresa, sin consideración a la forma societaria, a la organización de la persona jurídica o empresa de que se trate, pues lo relevante para determinar la sujeción al régimen especial, es la enajenación de cualquier forma de propiedad pública en el capital de una empresa, como ya lo ha expresado esta Sala3. democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.” 2 El artículo 18 de la ley dispone que cuando se trate de de la enajenación de participación del Estado o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en instituciones financieras o entidades aseguradoras, se aplicarán las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 3 En el Concepto No 1513 de 2003 se dijo: “Resulta claro entonces, que la enajenación de la participación del Estado en el capital social de las empresas, en condiciones especiales a los trabajadores y a las organizaciones solidarias y sindicales, se refiere a acciones o a cuotas o partes de interés, conforme al artículo 60 de la Constitución y la ley 226 de 1995 que regula el procedimiento para ello.”

2. Eventos de enajenación de participación estatal en el capital social de una

empresa excluidos de lo previsto por el artículo 60 de la Constitución Nacional y la ley 226 de 1.995. Adicionalmente a la disposición positiva transcrita que determina las operaciones que deben sujetarse al régimen especial consagrado por la ley 226 de 1995, el legislador identifica aquellas enajenaciones a las cuales no se aplica dicho régimen, así: ( i ) Las correspondiente a la participación del Estado o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en instituciones financieras o entidades aseguradoras regidas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, según lo dispone el artículo 184 de la ley; ( ii ) Las de acciones de los fondos ganaderos (art. 22); ( iii ) Las que se realizan entre órganos estatales5; ( iv ) Las de activos distintos de acciones o bonos convertibles en acciones, a menos que se trate de la venta de activos que equivalga a la enajenación de la participación del Estado en una empresa de acuerdo a la decisión de exequibilidad condicionada del artículo 20 por la Corte Constitucional6, en cuyo caso habrá de aplicarse el mecanismo de ofrecimiento preferencial a los trabajadores previsto en el artículo 60 de la Carta y el régimen legal contenido en la ley 226 de 1995. Dentro de este orden de ideas la Sala en el Concepto No 1.513 de 2003 se pronunció en relación con los casos en que la enajenación de la participación estatal no se rige por las disposiciones Constitucional y legales mencionadas, precisamente porque no obedecen a un propósito voluntario, sino a un deber legal o a una causa externa impuesta, en los siguientes términos:

“De lo expuesto se concluye que la enajenación de la participación estatal en el capital social de una empresa, regulada por el artículo 60 del 4 El artículo 18 prevé: “ Sin perjuicio de lo dispuesto en la presente Ley, cuando se trate de la enajenación de participación del Estado o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en instituciones financieras o entidades aseguradoras, se aplicarán las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.” 5 “Artículo 20.- La enajenación accionaria que se realice entre órganos estatales no se ajusta al procedimiento previsto en esta Ley, sino que para este efecto, se aplicarán únicamente las reglas de contratación administrativa vigentes. Así mismo, la venta de activos estatales distintos de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones sólo se sujetará a las reglas generales de contratación”. 6 En relación con venta de activos estatales, la Corte Constitucional mediante la sentencia C -392 de 1996 declaró la exequibilidad condicionada el artículo 20, en la cual expresó: “8De otro lado, si bien la venta de activos estatales no está sujeta al derecho de preferencia del inciso segundo del artículo 60 de la Carta, pues una cosa es la venta de propiedad accionaria y otra la venta de activos estatales, la Corte recuerda que en anteriores decisiones ya había establecido que esa distinción debe ser interpretada y aplicada "con prudencia?". En efecto, la Corte ha señalado que pueden presentarse "situaciones límite", en las que "al socaire de una aparente venta de activos de una empresa estatal, en el fondo, se lleve a cabo la enajenación de su participación, sustrayendo por esta vía a los trabajadores y organizaciones solidarias la

posibilidad que les depara la norma constitucional. Es evidente que en estos eventos, a los cuales se refiere la sentencia anterior de esta Corte, la distinción carece de sustento y no podrá formularse. El examen de la realidad de una particular negociación, deberá hacerse caso por caso ? ". // Lo anterior significa entonces que la norma es exequible en el entendido de que ella es ejercida para la venta de activos estatales, y no para que se encubra la enajenación de la participación del Estado en una empresa bajo la forma de venta de activos, pues de ser así, estaríamos en frente de una clásica desviación de poder que implica la posibilidad de que se anule lo actuado. Sin embargo, esa eventualidad, señalada por el actor y reconocida por la Corte, no implica en manera alguna la inconstitucionalidad de una regulación que, en sí misma considerada, se ajusta perfectamente a la Carta.” (Destaca la Sala) ordenamiento superior y la ley 226 de 1995, se refiere a la que se hace de manera voluntaria7 por la entidad estatal propietaria, en desarrollo de un programa de privatización previsto dentro de las políticas y planes trazados por el Gobierno nacional. En consecuencia, cuando la enajenación obedece a un deber legal o una causa externa impuesta o a la circunstancia de que la entidad propietaria de la participación entra en estado de liquidación, desaparece el elemento de voluntariedad. Es claro que en el caso de un deber legal o una causa externa impuesta, la entidad estatal procede a la enajenación por mandato imperativo y tiene que cumplir, en el plazo correspondiente, las normas que la obligan a desprenderse de su participación social en una empresa determinada.

En la consulta se pone como ejemplo de esta circunstancia, el hecho de que “por efecto de cambios normativos fuera del control de la entidad enajenante, la entidad que adquirió una determinada participación conforme a la ley se ve en la obligación de venderla so pena de quedar incursa en una situación de violación de la ley”. Otros ejemplos podrían ser el de un banco estatal que al adquirir una sociedad fiduciaria que es dueña de acciones de sociedades privadas, debe vender éstas en un plazo perentorio, por constituir inversiones no autorizadas, según la reglamentación financiera, o el de la entidad estatal que recibe como garantía de un deudor acciones de empresas privadas y al no pagar éste, se las endosa en propiedad, sin que ella las pueda conservar por no corresponder a su misión institucional o al servicio público que debe desarrollar, o la entidad que recibe acciones en dación en pago con la misma consecuencia. En estos eventos, la enajenación de tales acciones por la entidad no constituye manifiestamente una privatización en el sentido contemplado en la ley 226. En síntesis, en la venta imperativa de acciones o cuotas sociales por parte de una entidad estatal, que se deba realizar en cumplimiento de un deber legal o por una causa externa de obligatoria observancia, no se da el presupuesto de voluntariedad que caracteriza la enajenación de la propiedad accionaria estatal dentro de un proceso de privatización de ésta, a que se refieren el inciso segundo del artículo 60 constitucional y la ley 226 de 1995, y por consiguiente, no resultan aplicables estas normas en ese evento.” (Destaca la Sala) Por tanto frente al caso consultado, debe analizarse si se configura alguno de los

presupuestos que excluyen la posibilidad de enajenación voluntaria, es decir que se trate de una venta imperativa o en cumplimiento del deber legal de enajenación o por existir una causa externa que haga que la enajenación sea obligatoria, para así excluir la aplicación del régimen constitucional y legal de venta voluntaria de participaciones estatales, tratándose de participaciones adquiridas por el ICBF por denuncia de vocación hereditaria.

3. Enajenación de la participación en el capital social de una empresa adquirida por el ICBF por vocación hereditaria.

Dispone el artículo 66 de la ley 75 de 1968: 7 C-632/96 “Artículo 66. El Instituto de Bienestar Familiar tendrá en las sucesiones intestadas los derechos que hoy corresponden al municipio de la vecindad del extinto de conformidad con el artículo 85 de la Ley 153 de 1887. También tendrá el instituto los derechos que hoy corresponden a otras entidades con relación a los bienes vacantes y mostrencos.” Por su parte el decreto reglamentario 2388 de 19798 dispone: “Artículo 109. Queda a juicio de la Junta Directiva del ICBF decidir cuándo se debe proceder a la venta de los bienes a que se refieren las disposiciones anteriores, con el fin de que el Instituto perciba su parte en dinero efectivo y pague en la misma forma la participación del denunciante y los costos del proceso. La venta se hará conforme a las normas legales sobre la materia.” (Destaca la Sala) Las anteriores normas prevén dos situaciones que deben distinguirse: ( i ) Por una parte, el derecho del ICBF a recibir bienes por vocación hereditaria,

evento en el cual se presenta la transferencia de la propiedad de un causante en favor de la entidad estatal. Frente al caso consultado, se advierte la posibilidad de que acciones, cuotas o partes de interés en empresas, ingresen por vía u origen imperativo al patrimonio público y más concretamente al del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, pues es la fuerza normativa de la ley la que constituye la causa de la adquisición de la propiedad pública y no la decisión voluntaria por parte de Estado. ( ii ) La viabilidad jurídica de enajenación de los bienes así adquiridos por el Instituto, para lo cual se atribuye a la Junta Directiva del mismo la competencia para decidir cuando debe proceder a su enajenación, de manera que la atribución conferida al organismo estatal para llevar a cabo la venta se enmarca dentro de un contexto imperativo de negociación que no es posible desconocer, en el que el ámbito de la decisión se circunscribe al tema de la oportunidad temporal, y en consecuencia puede afirmarse que la enajenación no se caracteriza por ser voluntaria sino obligatoria. Es claro para la Sala que en el asunto objeto de análisis se está en presencia de una obligación legal de enajenar, que no se sujeta a lo previsto en el artículo 60 de la Carta y en la ley 226 de 1995, puesto que se presenta una evidente discordancia entre las funciones de la entidad pública titular de la participación en el capital de una empresa - ICBF - y el objeto de las personas jurídicas en las que se adquirió dicha participación En el escrito de formulación de la consulta, se afirma que “el Consejo de Estado establece como hipótesis que ejemplifican supuestos ajenos a la regulación de la

ley 226 de 1995 aquellas situaciones relacionadas con la enajenación de acciones por parte de una entidad estatal cuya misión institucional no consiste, precisamente, en ostentar la participación en empresas privadas”, lo cual hace necesario precisar la relación entre la participación en el capital de una 8 “Por el cual se reglamentan las Leyes 75 de 1968, 27 de 1974 y 7 de 1979” determinada empresa y el objeto o misión institucional que le corresponde cumplir a la entidad pública titular de esa participación. En efecto, esta Sala en el Concepto No 1.513 de 2003 - transcrito en el acápite 2-, indicó, a modo enunciativo, algunas situaciones en las que la enajenación no obedece a causas voluntarias, sino al cumplimiento de imperativos legales denominados “un deber legal o una causa externa impuesta”, como sucede en los casos de venta de acciones, cuotas o partes de interés social que la entidad no puede conservar “por no corresponder a su misión institucional o al servicio público que debe desarrollar”, observando además que “en estos eventos, la enajenación de tales acciones por la entidad no constituye manifiestamente una privatización en el sentido contemplado en la ley 226.” (Resalta la Sala) Allí se hace ver cómo una entidad pública puede llegar a ser titular de una participación en el capital de una empresa, sin que ello obedezca a una decisión voluntaria de adquisición y, del mismo modo, encontrarse obligada a la venta de dicha propiedad, por no requerirla para su funcionamiento, por no ser necesaria para el cumplimiento de sus funciones o por no corresponder al cometido funcional que tiene a cargo. En efecto, si bien las entidades públicas gozan de atribución suficiente para se

titulares de diversas clases de bienes, en algunos casos en condiciones especiales de autonomía administrativa y patrimonial, la propiedad sobre los mismos se debe ejercer de acuerdo con el objeto que el legislador le ha señalado, de manera que se destinen al cumplimiento de unas determinadas funciones públicas o a la prestación de un servicio específico. Dicha correlación entre la propiedad accionaria que detenta una entidad y el complejo funcional que le corresponde desarrollar, debe mantenerse no solamente respecto de las participaciones en el capital de una empresa, sino en relación con la totalidad de los bienes de su propiedad, pues es dentro del contexto del cumplimiento de los fines el Estado y de la asignación de unas determinadas funciones que le corresponde cumplir, que deben adoptarse las decisiones de enajenación.9 Ahora bien, corresponde a la Sala determinar el régimen jurídico aplicable a la enajenación obligatoria por parte del ICBF de su participación en el capital social de empresas, cuando tuvo origen en una vocación hereditaria de carácter legal. En el caso de la enajenación de las participaciones estatales, se observa en primer término que como consecuencia de no aplicarse el régimen de ofrecimiento preferencial previsto en el artículo 60 de la Carta y la ley 226 de 1995 por las razones ya anotadas, la misma ha de cumplirse de conformid