CE-11001-03-06-000-2007-00064-00(1842)-2007

RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES - Características / REGALIAS Y COMPENSACIONES - Son una contraprestación económica a favor del Estado / FONDO NACIONAL DE REGALIAS - Creación. Fines / INTERVENCION DEL ESTADO - Explotación de recursos naturales no renovables La Constitución Política consagra los lineamientos esenciales del sistema normativo que regula los recursos naturales no renovables, defiriendo a la ley la configuración del régimen complementario. La normativa Constitucional destaca las siguientes características: (i) El artículo 332 consagra la propiedad estatal sobre el subsuelo y sobre los recursos naturales no renovables, lo cual excluye la posibilidad de la titularidad particular sobre los mismos, salvo los derechos adquiridos y perfeccionados por la legislación preexistente. (ii) Como consecuencia de dicha titularidad, se prevé a favor del Estado el derecho a percibir por la explotación de los recursos naturales no renovables, una contraprestación económica a título de regalía, sin que ello impida la posibilidad de pactar otros derechos y compensaciones por dicha explotación. (iii) La explotación de los recursos naturales no renovables causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía sin perjuicio de otro derecho o compensación que se pacte, así como el derecho de las entidades territoriales productoras y los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos y sus derivados, a participar en las regalías y compensaciones. (iv) Adicionalmente a las participaciones a que tienen derecho las entidades territoriales, el artículo 361 de la Constitución Política previó que con los ingresos provenientes de las regalías, no asignados a estas entidades, se crearía el Fondo

Nacional de Regalías cuyos recursos se aplicarían exclusivamente a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de dichas entidades. (v) Es también elemento esencial del régimen, la atribución de potestad normativa al legislador para determinar las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, así como las reglas que deben seguirse para la administración, ejecución y destinación de los ingresos generados por dicha explotación, para lo cual cuenta con una amplia libertad de configuración para definir el contenido normativo complementario, necesario para conformar el régimen aplicable. Además, no puede olvidarse que por tratarse de recursos públicos, los procesos de causación, percepción, utilización, inversión y gasto, están sujetos a los respectivos controles administrativos y fiscales. (vi) Finalmente es menester tener en cuenta que por tratarse de recursos naturales no renovables, todas las medidas relacionadas con su explotación se encuentran comprendidas dentro del objeto de las atribuciones intervencionistas del Estado que en forma expresa consagra el artículo 334 de la Carta, con el fin de lograr la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, potestades que han de ejercerse de conformidad con la ley. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION - Facultad de ejercer la vigilancia y el control financiero y administrativo de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones / VIGILANCIA Y CONTROL - Imposición de medidas correctivas por el incumplimiento de las

normas sobre la utilización y la ejecución de los recursos de regalías y afines La Directora del Departamento Nacional de Planeación, solicita el concepto de la Sala con el fin de establecer el término de caducidad de la facultad de imponer, por parte de ese Departamento, sanciones por la incorrecta utilización de los recursos de las regalías y compensaciones. El articulo 10 de la ley 141 de 1994 reglamentado por el decreto 416 de 2007, atribuye al Departamento Nacional de Planeación la facultad de ejercer “la vigilancia y el control financiero y administrativo de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables, y de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, con el objeto de constatar que tales recursos se utilicen en las finalidades y porcentajes previstos en la ley” (Art. 21). En el Titulo de las Irregularidades, las Medidas Correctivas y los Procedimientos Administrativos Correctivos, el artículo 30 del decreto reglamentario 416 de 2007 establece expresamente cuales actuaciones, conductas u omisiones se consideran irregularidades en la administración y ejecución de las regalías y compensaciones, de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, de los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, de los recursos de reasignación de regalías y compensaciones – Escalonamiento y de los Fondos de Córdoba y Sucre, para efectos de la aplicación de medidas correctivas. Además de la descripción de las irregularidades, el artículo 31 del decreto 416 regula las etapas que comprende el

procedimiento correctivo que debe seguirse para la imposición de las medidas correctivas por el incumplimiento de las normas sobre la utilización y la ejecución de los recursos de regalías y afines, tales como suspensión de giros o cambio de ejecutor (Art. 32). Se concluye que la actuación administrativa orientada a la adopción de medidas correctivas tendientes a lograr la adecuada administración y ejecución de los recursos originados en las regalías, compensaciones y afines, culmina con el acto administrativo a través del cual, en desarrollo de los principios constitucionales sobre repartición de competencias entre los distintos niveles territoriales de la administración, el DNP ejerce plenamente sus funciones de control y vigilancia. Como quiera que el régimen legal especial que se adopta no es de carácter sancionatorio, no procede ningún término de caducidad para su aplicación, y menos aún el establecido por el artículo 38 del CCA. Es decir, que las medidas que puede adoptar el Departamento Nacional de Planeación con fundamento en los artículos 10 de la ley 141 de 1994, 31 del decreto reglamentario 416 de 2007 y demás normas concordantes, buscan fundamentalmente que con la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que regulan las relaciones de competencia entre los distintos niveles territoriales, los recursos provenientes de regalías o asignaciones del Fondo Nacional de Regalías se utilicen diligentemente para los fines dispuestos por las normas Constitucionales, legales y reglamentarias; por tanto por no tratarse de sanciones, para su aplicación no opera el término de caducidad a que se refiere el artículo 38 CCA.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 25 de octubre de

2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá, D. C., octubre cuatro (4) de dos mil siete (2007) Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00064-00(1842)

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

Referencia: ADOPCION DE MEDIDAS POR INCORRECTA UTILIZACION DE

REGALIAS Y COMPENSACIONES.

La señora Directora del Departamento Nacional de Planeación doctora Carolina Rentería, solicita el concepto de la Sala con el fin de establecer el término de caducidad de la facultad de imponer, por parte de ese Departamento, sanciones por la incorrecta utilización de los recursos de las regalías y compensaciones. Inicialmente menciona como principales antecedentes normativos (i) la ley 141 de 1994 por medio de la cual, entre otros temas, se creó la Comisión Nacional de Regalías con el objeto de controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal y administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías, (ii) el decreto 149 de 2004 que dispuso la supresión de dicha Comisión y (iii) el decreto 195 de 2004 que modificó la estructura del Departamento Nacional de Planeación y dispuso que las referencias a la Comisión de Regalías contenidas en la legislación se deben entender formuladas al mencionado Departamento (art. 52).

Además hace saber que la Comisión Nacional de Regalías, con fundamento en el decreto 450 de 1996, “celebró con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD un convenio de cooperación técnica (Col/99) cuyo objeto es brindar asesoría para la ejecución de las interventorías administrativas y financieras a la utilización de los recursos provenientes de las participaciones de regalías y compensaciones, y de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías”, en desarrollo del cual el PNUD suscribió contratos de interventoría con diferentes firmas especializadas, teniendo en cuenta el origen de los recursos y su utilización. Anota la señora Directora que “Para el cumplimiento del objeto contractual, la Comisión Nacional de Regalías (entidad liquidada) dispuso que las firmas de interventoría administrativa y financiera entregaran documentos físicos de la actividad desarrollada durante los años 2003 a 2006” 1 Pone en conocimiento de la Sala que “En abril de 2004, el Departamento Nacional de Planeación tuvo conocimiento de las presuntas irregularidades en relación con la utilización de los recursos de regalías y compensaciones, fecha en la cual el Departamento Nacional de Planeación recibió de la Comisión Nacional de Regalías la administración del sistema electrónico de información”, y que en la misma fecha, cuando se recibieron los documentos físicos de la información por acta de traspaso, “el DNP tuvo conocimiento de las presuntas irregularidades respecto de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías (FNR), recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), recursos de reasignación de regalías y compensaciones - Escalonamiento y de los Fondos Córdoba y Sucre”.

Respecto de lo que la Directora denomina “facultad para imponer medidas correctivas por parte del Departamento Nacional de Planeación”, trascribe el artículo 10 de la ley 141 de 1993 que confiere en ese sentido diversas atribuciones 1 Se informa que los contratos para realizar la interventoría correspondientes a las vigencias fiscales de 2000 -2002, iniciaron su ejecución el 3 de mayo de 2002 y los correspondientes a las vigencias de 2003-2004, iniciaron su ejecución el 2 de junio de 2003. a la Comisión Nacional de Regalías, -hoy asignadas al DNP-, así como los artículos 12 y 13 del decreto 620 de 1995 que reglamentaron la mencionada ley en lo concerniente al procedimiento que debía seguirse para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, disposiciones derogadas por el artículo 31 del decreto 416 de 2007 -también transcrito-, actualmente vigente, en el cual se atribuye al Departamento Nacional de Planeación la función de ejercer la inspección, control y vigilancia de la correcta utilización (administración y ejecución) de los recursos originados en las regalías y compensaciones, asignaciones del Fondo Nacional de Regalías (FNR), recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FEAP), recursos de reasignación de regalías y compensaciones - Escalonamiento, y de los Fondos de Córdoba y Sucre. Agrega que si bien el decreto 416 de 2007 establece un procedimiento, “es necesario precisar que en materia de regalías no existe disposición legal especial que fije término para imponer medidas correctivas por el inadecuado manejo de los

recursos de regalías por parte de las entidades territoriales o beneficiarias, y en la ausencia de la mencionada norma, es necesario acudir a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo”, en particular al artículo 38 que establece una caducidad de tres años para el ejercicio de la facultad de imponer sanciones por las autoridades administrativas. La anterior situación normativa motiva la consulta, la cual “tiene el propósito de determinar la fecha en que se debe contar el término de los tres (3) años de caducidad de la potestad para imponer medidas correctivas por parte del Departamento Nacional de Planeación, toda vez que al respecto existirían diferentes posiciones jurisprudenciales”. Con fundamento en lo expuesto, formula los siguientes interrogantes: “1. ¿Desde qué momento se debe contar el término de los tres (3) años de caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración? 2. ¿En el evento en que la caducidad establecida en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo se empiece a contar a partir del conocimiento de los hechos ¿cuál sería el momento en que se inicia la contabilización de la caducidad; cuando las entidades territoriales remiten la información de la utilización (administración y ejecución) de los recursos de las regalías y compensaciones de una vigencia al término de la misma? o ¿cuándo las interventorías administrativas y financieras reportan estos mismos hechos, bien con el soporte documental o por medio del sistema electrónico de información? 3. ¿El no reintegro de rendimientos financieros o de los saldos no ejecutados de asignaciones del Fondo Nacional de Regalías constituyen irregularidades que corresponden a hechos de ejecución continuada en el

tiempo y por lo tanto respecto de los mismos no opera la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración? 4. ¿Los proyectos financiados con asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, que presentan irregularidades tales como el abandono de los proyectos, proyectos incompletos, cambio del objeto del contrato, corresponden a una infracción de ejecución continuada en el tiempo y por tanto respecto de los mismos no opera la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, toda vez que se autorizó un desembolso de recursos con un fin concreto, el cual no se cumplió?

5. Si se adopta la tesis del conocimiento del hecho, ¿cómo se cuenta el término para establecer a partir de qué momento el Departamento Nacional de Planeación, tuvo conocimiento del acto que podría ocasionar la irregularidad? ¿A partir de la fecha en que las firmas de interventoría administrativa y financiera registraron electrónicamente la presunta irregularidad respecto de los recursos de regalías y compensaciones? ¿A partir de la fecha de traspaso que hiciera la Comisión Nacional de Regalías

(entidad liquidada), o del recibo para la administración del sistema electrónico de información? 6. ¿Para que el Departamento Nacional de Planeación aplique la caducidad general respecto de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas establecida en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo en relación con irregularidades en la utilización (administración y ejecución), de los recursos de regalías y compensaciones, asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), recursos de reasignación de regalías y compensaciones - Escalonamiento, requiere

petición de parte o debe según el caso hacerlo oficiosamente?” LA SALA CONSIDERA Inicialmente la Sala formulará algunas consideraciones generales en relación con las funciones de inspección, vigilancia y control que el Estado ejerce sobre actividades que desarrollan agencias del propio Estado, el régimen jurídico de las medidas de carácter correctivo que se adoptan por los órganos titulares de estas atribuciones, y la manera como dicho procedimiento correctivo debe adelantarse en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; para posteriormente, respecto del asunto específico objeto de la consulta, examinar lo relacionado con la propiedad pública sobre los recursos naturales no renovables, la competencia del legislador para determinar sus condiciones de explotación, los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos y el régimen jurídico al que deben sujetarse las medidas que adopta el Departamento Nacional de Planeación cuando se presentan irregularidades en la administración y ejecución de los recursos originados en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables.

1. Funciones de inspección, vigilancia y control que el Estado ejerce sobre actividades que desarrollan agencias del propio Estado y naturaleza de las medidas que adopta La ley 222 de 1995, que para el efecto puede tomarse como ejemplo de referencia, al señalar las funciones de la Superintendencia de Sociedades, distingue tres conceptos, así: Inspección: consiste en la atribución para solicitar, confirmar y analizar la información requerida sobre la situación jurídica contable, económica y administrativa de un ente, así como la práctica de investigaciones administrativas.

Vigilancia: Se debe ejercer permanentemente y consiste en hacer que los sujetos pasivos de esta actividad, en su formación, funcionamiento y desarrollo de su

objeto social, se ajusten a la ley y a los estatutos.

Control: Consiste en ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de los entes vigilados, y comprende una serie de medidas que pueden ir hasta la imposición de diferentes clases de sanciones.

Estas atribuciones, que en términos generales pueden aplicarse a los distintos organismos encargados de ejercer las competencias de inspección, vigilancia y control, implican el ejercicio de facultades o potestades de diversa naturaleza y alcance, pues mientras algunas tienen carácter preventivo y correctivo, y se adoptan por razones objetivas y administrativas con el fin de evitar que una situación no querida por el legislador se llegue a presentar o impedir la prolongación de una situación que se considera lesiva del interés público o social o de un bien que el legislador señala como susceptible de protección; hay otras que realmente implican una sanción administrativa, pues se toman por razones subjetivas y su finalidad consiste en la imposición de una medida punitiva. El principio de legalidad inherente a toda sanción2 hace que el legislador, ordinario o extraordinario, sea el único competente para determinar en que casos las decisiones que adopta la administración poseen esta especial característica, por ello la Sala considera que no es posible otorgarle el carácter de sanción a ciertas medidas expresamente identificadas como simplemente correctivas por ley o reglamento. Inicialmente habría que afirmar que esta Corporación, al analizar los alcances del decreto 1922 de 1994 que reglamenta la intervención del Ministerio de Salud (hoy

Protección Social) en el sistema de seguridad social en salud conforme a lo dispuesto en el decreto ley 056 de 1975 y en la ley 60 de 1993, precisó la diferencia sustancial que existe entre medidas correctivas y las que se manifiestan como sanciones administrativas. Dijo el Consejo de Estado en sentencia del 22 de junio de 2006 de la Sección Primera... “(…) A lo anterior se agrega que la intervención de que se ocupa dicha reglamentación es la que obedece a razones de orden público, esto es, con carácter preventivo y correctivo en cuanto hace a las actividades propias de servicios públicos que tienen especial protección en la Constitución Política, la cual de modo general está en cabeza del Estado y, de manera específica, del Presidente de la República, y cuya finalidad es asegurar la continuidad y calidad en la prestación de dichos servicios y racionalidad en su desarrollo, recogida de esa forma en el artículo 1º del Decreto parcialmente enjuiciado, en cuanto define la intervención administrativa y/o técnica como un procedimiento mediante el cual el Ministerio de Salud o las Direcciones Territoriales de inspección, vigilancia y control, por motivos de orden de público, administrativo y/o técnico, que afecten o puedan afectar en forma grave la adecuada prestación de los servicios de salud, asume en forma transitoria, total o parcial, la gestión administrativa y/o técnica de las entidades a que se refiere ese decreto; y en el artículo 2º del mismo, en tanto establece que ella tendrá como finalidad garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen para el

Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2 La legislación española, por ejemplo, exige para el ejercicio de la potestad sancionadora la atribución expresa de la competencia por la ley (Art. 127 de la LRJPAC). Así las cosas, es claro que se trata de dos clases de intervenciones administrativa y/o técnica, en el sentido de que una es de carácter sancionatorio y por ende obedece a razones subjetivas, en la medida en que implica conductas que infrinjan normas del régimen de salud, y otra de carácter preventivo o correctivo, que se toma por razones objetivas en los campos administrativos, técnico o financiero que afecten o amenacen de manera grave la continuidad de la prestación del servicio; de modo que la establecida en el artículo 49, literal b, de la Ley 10 de 1990 es intervención administrativa y/o técnica como sanción administrativa, mientras que la reglamentada en el artículo 38 objeto de la demanda es preventiva o correctiva por razones de orden público o circunstancias que pongan en peligro la adecuada prestación del servicio de salud, lo cual significa que este articulo reglamentario no se opone al literal b) del primeramente citado, toda vez que no hay relación entre uno y otro, esto es, el precepto acusado no está subordinado a dicho literal3. “(Resalta la Sala con negrilla).

2. Procedimiento administrativo correctivo Conforme a lo expresado y bajo la hipótesis de que las facultades otorgadas por la ley 141 de 1994 a la Comisión Nacional de Regalías y asumidas actualmente por el Departamento Nacional de Planeación conllevan la posibilidad de adoptar medidas correctivas, debe ahora la Sala precisar si la facultad de la administración

para asumir ese tipo de decisiones realmente constituye una actuación administrativa a la cual se aplican las normas del Código Contencioso Administrativo que regulan los procedimientos de la administración. La actuación administrativa es el proceso de preparación, expedición y ejecución de actos expedidos en ejercicio de la función administrativa para la realización de las tareas del Estado, buscando, como lo señala el Art. 2° del CCA, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. De acuerdo con el artículo 209 de la C.P. y su desarrollo legal a través del artículo 3o. del CCA, las actuaciones administrativas se desarrollan con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, éste último para garantizar a los administrados la oportunidad de conocer y controvertir las decisiones, utilizando para ello los medios legales existentes. Todo lo cual hace parte de la noción más general del debido proceso administrativo. 3 Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00369-01. Ley 10 de 1990 ARTICULO 38. ASUNCION DE SERVICIOS POR LA DIRECCION SECCIONAL. En caso de que se venzan los plazos previstos en el artículo precedente, sin que se hayan cumplido los requisitos exigidos, o en el evento de que en cualquier tiempo se incumpla cualquiera de dichos requisitos, la respectiva dirección seccional del sistema de salud, asumirá la administración de la prestación de los servicios de salud, con los recursos que debían transferirse para ese efecto, para lo cual se harán las transferencias

correspondientes al fondo seccional de salud. ARTICULO 49. SANCIONES. En desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, las autoridades competentes, según el caso, podrán imponer, según la naturaleza y gravedad de la infracción de cualquiera de las normas previstas en la presente ley, las siguientes sanciones: a) Multas en cuantía hasta de 200 salarios mínimos legales mensuales; b) Intervención de la gestión administrativa y/o técnica de las entidades que prestan servicios de salud, por un término hasta de seis meses; c) Suspensión o pérdida definitiva de la personería jurídica de las personas privadas que presten servicios de salud; d) Suspensión o pérdida de autorización para prestar servicios de salud. Dichas actuaciones pueden iniciarse de oficio o a solicitud de parte y en situaciones normales deben culminar de diferentes formas, una de las cuales es la imposición de medidas de distinta naturaleza, como sanciones o correcciones, razón por la cual el Consejo de Estado en sentencia del 26 de octubre de 2006 afirma que la facultad sancionatoria y el procedimiento administrativo son dos aspectos inseparables de la actuación administrativa, situación también aplicable al procedimiento correctivo. De acuerdo con lo expuesto, es menester concluir que, salvo disposición especial al respecto, el proceso de aplicación de sanciones o de medidas correctivas se rige por las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo, normatividad aplicable a todos los procedimientos administrativos, como lo anotó esta Sala en el concepto 1632 del 25 de mayo de 2.005.

Dijo la Sala:

“1. EL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ES REGLA

GENERAL APLICABLE A TODOS LOS PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS.

De conformidad con el artículo 1° del código contencioso administrativo, adoptado en el decreto ley 01 de 1984, éste se aplica a ‘los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del Poder Público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unas y otras cumplan funciones administrativas’, constituyéndose así en el procedimiento general aplicable a todas las actuaciones y procedimientos administrativos que realice la administración pública. Esta caracterización del código como regla general, conlleva la posibilidad de que existan normas especiales que excepcionen su aplicación, bien sea total o parcialmente, por lo cual el segundo inciso del artículo citado expresa que ‘los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta primera parte que sean compatibles’. Es claro para la Sala que la regla general de todos los procedimientos administrativos es este código, y sólo se deja de aplicar en aquellos casos en que haya normas especiales”.

3. Competencias de las entidades territoriales y principios que las regulan Al señalar el modelo de organización política, el artículo 1o. de la Constitución Nacional dispone: “Articulo 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus

entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. La norma constitucional incluye en su descripción los tres grandes modelos del esquema político: La forma de Estado (Unitario), la forma de Gobierno (República democrática, participativa y pluralista) y la forma de organización administrativa (descentralización administrativa con autonomía de las entidades territoriales). El gran desafío institucional adelantado por la Carta del 91, consiste en combinar y mantener un adecuado equilibrio entre estructuras aparentemente contradictorias, como la forma de Estado Unitario, la descentralización administrativa y la autonomía territorial. Para lograr este objetivo la propia Constitución diseña un modelo jurídico político suficiente para armonizar estructuras tan disímiles, pues por una parte el modelo de Estado Unitario se defiende a través del esquema de la centralización política, mientras que los alcances de la descentralización administrativa territorial, se complementan con una precisa identificación de los parámetros en que se enmarca la autonomía territorial. En efecto la Constitución Nacional, en un aporte metodológico bien logrado, señala los elementos esenciales de la autonomía territorial a partir de la definición que de ella hace el artículo 287 Superior, así: “Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para le gestión de sus intereses, y dentro de los limites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”.

La Corte Constitucional a través de reiterada jurisprudencia ha marcado con claridad las líneas limítrofes entre el sistema unitario de Estado, la descentralización administrativa territorial y la autonomía territorial.4 El desarrollo funcional del concepto de Estado Unitario dentro del contexto de la autonomía territorial y la descentralización administrativa, hacen que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales deba sujetarse a unos principios reguladores de las relaciones que deben darse entre los distintos niveles, principios que según lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 288 Constitucional son los de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en los términos que establezca la ley. Dice el artículo 288: “ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. (Negr