CE-11001-03-06-000-2007-00091-00(1862)-2008

INICIATIVA POPULAR - Tramite de la iniciativa popular y el alcance en ese caso del artículo 179 de la ley 5 de 1992 / ACTO LEGISLATIVO - Trámite del proyecto / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Iniciativa popular por medio de la cual se modifica su régimen constitucional / FIRMAS O APOYOS - Limite para la validez de las firmas establecido en el articulo 31 de la ley 134 de 1994 / TRAMITE LEGISLATIVO - Se rige por los principios de consecutividad e identidad Conforme a lo señalado en el artículo 31 de la ley 134 de 1994, el proyecto de Acto Legislativo No. 09 de 2006, “Iniciativa popular por medio de la cual se modifica el régimen constitucional de los servicios públicos domiciliarios”, se retiró en la legislatura anterior sin que la Comisión Primera le diera el primer debate, la propuesta de iniciativa popular bien podía volver a presentarse con las mismas firmas en la legislatura siguiente, como efectivamente ocurrió. Ahora bien, de conformidad con la certificación allegada se observa que la iniciativa fue presentada el 21 de marzo de 2007 y radicada con el número 20 de 2007, para posteriormente ser retirada el 7 de junio de 2007, sin darle primer debate. Y nuevamente se presentó el 3 de agosto de 2007 en la siguiente legislatura, con radicación número 05 de 2007, tramite que actualmente se encuentra en curso. Como el proyecto No. 09 de 2006, Senado, -“Iniciativa popular por medio de la cual se modifica el régimen constitucional de los servicios públicos domiciliarios”-,

se retiró luego de haberse dado aplicación al artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, sin haber sido agotado el primer debate, las firmas que apoyan la iniciativa popular siguen siendo válidas y no es necesario volver a recolectarlas. Existe claramente un límite para la validez de las firmas establecido en el numeral 4º del artículo 131 de la ley 134 de 1994, a saber, “la siguiente legislatura”. En este orden de ideas no es posible utilizar de manera indefinida las firmas, pues las mismas solo guardan validez hasta la legislatura siguiente a aquella en que se produjo el retiro del proyecto en los términos del numeral 4º del artículo 31 de la ley 134 de 1994. El trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad. Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. En virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a

modificaciones.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio OAJK0410 de 30 de enero de 2008.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil siete (2007) Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00091-00(1862) Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Referencia: Iniciativa popular legislativa. Interpretación del artículo 179 de la ley 5ª de 1992 y del numeral 4º del artículo 31 de la ley 134 de 1994. El señor Ministro de Interior y de Justicia, Dr. Carlos Holguín Sardi, solicita a la Sala un concepto “relacionado con el trámite surtido por los proyectos de Acto Legislativo N 09 de 2006-Senado, 20 de 2007-Senado, y 05 de 2007-Senado.” La consulta expresa que: “De acuerdo con la certificación expedida el Secretario General de la comisión I constitucional del H. Senado de la República (anexa), el Proyecto de Acto Legislativo ‘iniciativa popular por medio de la cual se modifica el régimen constitucional de los servicios públicos domiciliarios’, cuyas firmas de respaldo fueron certificadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil el día 17 de agosto, ha surtido en el Congreso de la

República el siguiente trámite:

1. Septiembre 11 de 2006. Recibido en esa comisión bajo el número 09 de 2006 –Senado ‘‘iniciativa popular por medio de la cual se modifica el

régimen constitucional de los servicios públicos domiciliarios’.

2. Octubre 25 de 2006. Aprobado en primer debate por la comisión.

3. Noviembre 22 de 2006. Devuelta por la plenaria del Senado a comisión I de Senado para estudio de enmiendas, con base en el artículo 179 de la ley 5ª de 1992.

4. Diciembre 5 de 2006. Retirado mediante proposición en la comisión.

5. Enero 25 de 2007. El Consejo Nacional Electoral, mediante concepto radicado 3819 de 2006 (anexo), después de advertir que ‘Es así como la norma referida solo determina un solo caso en el cual es posible la reutilización de las firmas recolectadas, razón por la cual habrá de interpretarse que en los demás casos, no se podrá volver a utilizar las firmas referidas’, concluye que: -‘Si el proyecto fue radicado (sic) antes del primer debate, puede ser presentado en la siguiente legislatura con las firmas que sirvieron en la primera oportunidad. -Si el proyecto fue retirado después de habérsele dado el primer debate, las firmas que sirvieron para su presentación no serán válidas para una nueva presentación del proyecto de Acto Legislativo de iniciativa popular.’

6. Marzo 21 de 2007. Recibida por segunda vez en esta comisión, bajo el mismo título y radicado con el número 20 de 2007 - Senado.

7. Junio 7 de 2007. Retirado nuevamente mediante proposición aprobada por la comisión.

8. Agosto 3 de 2007. Recibido por tercera vez en esa comisión, bajo el

mismo título y radicado con el número 05 de 2007 - Senado.

9. Agosto 14 de 2007. El Consejo Nacional Electoral, mediante concepto radicado 3726 de 2007 (anexo), conceptúa que ‘puesto que el proyecto de Acto Legislativo de origen popular sobre el cual versa la consulta, no fue objeto de primer debate, las firmas que lo sustentaron son válidas para una nueva presentación del proyecto reformatorio de la Carta Política’.” Finalmente el señor Ministro sostiene que “Teniendo en cuenta la certificación expedida por el Secretario General de la Comisión I Constitucional del Honorable Senado de la República, así como lo dispuesto por el artículo 31 de la ley 134 de 1994”, pregunta: “a) Considerando que el proyecto de acto legislativo fue aprobado en primer debate ¿Es procedente tramitar por tercera vez el Proyecto de Acto Legislativo 05 de 2007 ‘iniciativa popular por medio de la cual se modifica el régimen constitucional de los servicios públicos domiciliarios’ por la Comisión I del H. Senado de la República? b) ¿Puede el citado proyecto ser retirado y presentado respaldado con las mismas firmas indefinidamente?”

Para responder la Sala Considera:

1. Planteamiento del problema La Sala considera que el asunto objeto de consulta consiste en determinar dos situaciones: 1) si el proyecto de iniciativa popular legislativa radicado con el No. 09 de 2006 - Senado, en cuyo trámite se dio aplicación al primer inciso del artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, surtió el primer debate en la Comisión Primera del H.

Senado de la República antes de ser retirado mediante proposición en la comisión

respectiva y 2) si de conformidad con el artículo 31 de la ley 134 de 1994, las firmas que apoyan la iniciativa popular ya referida son válidas para volver a presentar el proyecto de acto legislativo en forma indefinida. Previamente la Sala se referirá i) a la iniciativa popular legislativa y su finalidad, así como a ii) el trámite de la iniciativa popular y en concreto el alcance en ese caso del artículo 179 de la Ley 5ª de 1992.

2. La iniciativa popular legislativa y su finalidad Con la expedición de la Constitución de 1991, por la Asamblea Nacional Constituyente, se introdujeron cambios sustanciales en la concepción del Estado Colombiano, entre otros el paso de una democracia representativa a una participativa1 tal como lo señala su artículo 1º, que hace parte del capítulo referente a los Principios Fundamentales, según el cual “Colombia es un Estado 1 Sobre el tema ver entre otras las sentencias: SU-1122-01, C-041-04, C-1040-05, C-1043-05, C1153-05, C-238-06, C-322-06, C-178-07 social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” El nuevo panorama constitucional permite a los ciudadanos estar presentes “en los temas que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.”2 Así, a manera de ejemplo podemos encontrar dentro de los

artículos que plasman esta nueva concepción además del 2º, el artículo 40 numerales 2º y 7º, sobre la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, el 45, sobre la participación de los jóvenes, el 49, sobre la participación de la comunidad en la organización de los servicios de salud, el 78, En la ponencia denominada “Democracia participativa, reforma y pedagogía de la Constitución”, elaborada por los Delegatarios Juan Carlos Esguerra Portocarrero y Jaime Arias López, presentada en el primer debate de Plenaria en la Asamblea Nacional Constituyente, se expresó lo siguiente: “El caso colombiano. Desde la llamada Acta de Independencia de 1810, se acoge la democracia representativa, a pesar de la hibridez del reconocimiento al rey, la soberanía del pueblo y la entidad de la Nación. (...) Ahora se busca superar la simple representación y, avanzando en la participación democrática crear a través de ella un medio, entre otros, eficaz para superar el clientelismo y corrupción en que ha caído gran parte de la administración. Esta exposición se hace dentro de la situación que vive Colombia. Se habla de una reforma constitucional como salida, que plantee nuevos ideales, nuevas esperanzas, nuevas creencias, pues parece que las que se han venido deseando son imposibles de realizar. Lo dicho toca, de una u otra forma por el Preámbulo, el artículo segundo, el artículo 105, el artículo 114, el artículo 116, el artículo 179, el artículo 185, el artículo 196, el artículo 218 de la actual Constitución Política de Colombia. Prácticamente toca con una parte vital del sistema político.

(...) Pero está la pregunta: ¿existe salida? Consideremos que sí. De ahí que formemos parte de esa gran tarea que es la nueva democracia participativa, la que nos abre las puertas a una nueva concepción política y a unas nuevas relaciones sociales y económicas en Colombia y en éste frente al mundo; sin violencia, sino bajo el imperio de la reflexión y el resultado del entendimiento. (...) Nosotros estamos convencidos de que de acuerdo al carácter de soberanía, al tratamiento del sufragio, de los mecanismos de protección, de la organización de los partidos, de la extensión de la elección de funcionarios entre los personeros y Gobernadores, estos últimos dependiendo de la estructura departamental que se apruebe, junto con algunas inhabilidades e incompatibilidades que expusimos, se da o no una verdadera democracia participativa. Precisamente, por tener esa convicción de relación, se presentó un articulado que comenzaba por proponer el ejercicio de la soberanía por el pueblo, considerando que aquella es característica del ejercicio del poder político. Como consecuencia de ello, los Congresistas consultaran el mandato del elector, el cual se estable como sustituto del artículo 179, junto con la imposición de obligaciones al candidato. Pero, para revocar el mandato, hay que primero otorgarlo: de ahí el voto obligatorio. Además, la iniciativa legislativa, en el sentido original la llevamos del nivel nacional ante el Congreso, al Departamento ante asambleas, y municipal ante los concejos, con la posibilidad además, de ser considerada por el pueblo una ley, una ordenanza, un acuerdo, o, aún, una reforma constitucional que esté vigente.

(...) Nos resta invitarlos a recordar las propuestas que hicimos sobre lo que consideramos importante para la nueva democracia participativa que junto con todos sus planteamientos, seguramente hará el Presidente Cesar Gaviria Trujillo, quien en su discurso de posesión nos dijo ‘bienvenidos al futuro’. El futuro para nosotros es una participación pluralista de los ciudadanos, a todo nivel: económico, político, social, el futuro es rescatar la capacidad popular para la toma de decisiones; el futuro es una planeación participativa, desarrollada desde abajo: de la base municipal para llegar, pasando por lo departamental, al campo nacional; el futuro es una propiedad que desarrolla la función social; el futuro es la soberanía ejercida por el pueblo; el futuro es la libertad practicada en todos los campos.” (Gaceta Constitucional No. 81, páginas 4 a 7) 2 Constitución Política Art. 2º. “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida sobre la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen, el 79, sobre la participación de la comunidad en las decisiones relativas al ejercicio del derecho a gozar de un ambiente sano, el 103, sobre las formas de participación democrática y el 270, sobre las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados. En particular el artículo 103 ya referido, que hace parte del Capítulo 1 De las

Formas de Participación Democrática, del Título IV De la Participación Democrática y de los Partidos Políticos, dispone que “son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.” Nótese que a partir de 1991, en cabeza del pueblo quedó también establecida la iniciativa legislativa. En efecto, el artículo 154 de la Constitución estableció que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras por propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 1563, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. Así, según el artículo 155 de la Carta “podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.”4 (Subraya fuera de texto) La iniciativa popular legislativa puede darse no sólo en relación con las leyes, sino que incluye la posibilidad de presentar proyectos de acto legislativo, tal como lo dispone el artículo 375 -correspondiente al Título XIII sobre Reforma de la Constitución-, que establece las condiciones para que los ciudadanos puedan presentar dichos proyectos, y que determina que para el efecto se requerirá de un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente.

En las discusiones que se surtieron en el seno de la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, se dijo por parte de los Ponentes, en relación con la iniciativa legislativa que: “Como esencial mecanismo de participación, la norma propuesta consagra la iniciativa para proponer proyectos de ley o de reforma constitucional en un porcentaje de los concejales o de los diputados del país, o de los ciudadanos que integran el censo electoral, además de las facultades que conservan el Gobierno y el Congreso. económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. 3 Constitución Política Art. 156.—La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. 4 “ART. 163.- El Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este lapso, la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales del proyecto. Si el Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él. Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno,

deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara para darle primer debate.” Se pretendió buscar un término medio en cuanto a los requisitos cuantitativos para dicha iniciativa, de tal manera que la misma no se convierta en anárquica, pero tampoco su ejercicio se dificulte al extremo de hacerla inoperante. Igualmente, se consideró importante establecer un término para el pronunciamiento del Congreso, y que cuando la iniciativa sea presentada por un número calificado de ciudadanos y sea negada por el Congreso, pueda ser aprobada en consulta popular, siempre y cuando se presente una participación ciudadana mínima de conformidad con el censo electoral. En el mismo sentido, en condiciones más estrictas y, adicionalmente, con iniciativa expresa de un porcentaje de los congresistas, se consagra la posibilidad de que una ley pueda perder su vigencia por obra de un referéndum popular. La iniciativa también se extiende a los niveles departamental y municipal en los cuales dada la proximidad que el elector tiene con los asuntos que habrían de decidirse, este instrumento puede llegar a alcanzar una gran significación, particularmente si la nueva Constitución amplía la autonomía de los entes regionales y locales.”5 (Subrayas fuera de texto) Posteriormente, en la ponencia para segundo debate en Plenaria se ratifica lo dicho en las anteriores discusiones, tal como se advierte en la intervención del Delegatario Augusto Ramírez Ocampo, quien expresó lo siguiente: “Mecanismos de participación. Una de las tareas que el pueblo, el 9 de diciembre de 1990 expresamente nos encomendó, fue la de reformar la Constitución con el fin de ampliar los canales de participación ciudadana y,

con ello, sentar las bases para una democracia más pluralista que facilitara el acceso a las distintas fuerzas que hasta el momento se habían mantenido al margen de esa posibilidad. En estos temas, la Asamblea ha sido altamente innovadora. Ha fijado en la nueva Constitución, en capítulos específicos, unas reglas más justas, claras y precisas. Interesa destacar como en la nueva Carta el pueblo dirige, controla, toma iniciativas y decide. La enumeración que se hace en el artículo correspondiente, no deja ninguna posibilidad al azar: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa –aun para actos reformatorios de la Constitucióny la revocatoria del mandato. Respecto de ésta última figura, pese a haber quedado enunciada de manera general, no hubo consenso en la Asamblea sobre las modalidades para su operación, las cuales habrán de ser en el futuro reguladas por la ley. De esta forma, la actividad de la administración no se realiza en ningún momento a espaldas de la voluntad popular, por el contrario, son muchas las instancias en que ésta puede expresarse. Con lo cual se cumple expresamente el mandato que recibimos del pueblo de convertir nuestra democracia representativa en una auténtica democracia de participación. En efecto, estas formas de participación directa, unidas a la descentralización que acercará la autoridad al ciudadano para las decisiones más sensibles, confirma la validez de este aserto.”6 (Subrayas fuera de texto) 5 Gaceta Constitucional No. 52 páginas 7 a 9. 6 Gaceta Constitucional No. 112, página 8.

Dentro de este contexto, el Congreso en cumplimiento del mandato señalado en el artículo 152 de la Constitución, desarrolló mediante la ley estatutaria 134 de 1994, el tema de los mecanismos de participación ciudadana, y definió en el artículo 2º, la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas como: “el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto Legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente.” A su vez, dispuso en los artículos 28 a 31 de la misma ley las reglas para el trámite de “iniciativas populares legislativas y normativas” ante las corporaciones públicas. El artículo 31 en particular señala lo siguiente: “Para garantizar la eficacia de la participación ciudadana durante el trámite de la iniciativa popular legislativa y normativa en la corporación respectiva, se respetarán las siguientes reglas:

1. La iniciativa popular será estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución Política para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.

En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de los concejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en el

artículo 375 de la Constitución.

2. El vocero deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser oído en todas las etapas del trámite.

3. El vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular.

4. Cuando la respectiva corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o normativa durante una legislatura y ésta deba ser retirada, se podrá volver a presentar en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a recolectarlas.

Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia la presente Ley, se encuentren en tránsito en cualquier Corporación seguirán siendo válidas por un año más.”7 Se observa que el numeral 4 del artículo anterior establece que cuando la respectiva corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o normativa durante una legislatura y ésta deba ser retirada, se podrá volver a 7 La Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994, al revisar la constitucionalidad del artículo referido, lo encontró ajustado al ordenamiento constitucional, y al respecto expresó: “Por su parte, los artículos 30 y 31 del proyecto, regulan tanto las formalidades que deben cumplirse para presentar ante la respectiva Corporación la iniciativa popular normativa o legislativa, así como las reglas para su tramitación ante la respectiva Corporación Pública, con miras a garantizar la eficacia de la participación ciudadana. Los requisitos exigidos para la presentación de las iniciativas se acompasan con los dictados de la razón y son proporcionales al propósito de seriedad y veracidad que inspira su

establecimiento, sin que, por lo demás, en modo alguno afecten o comprometan el núcleo fundamental de este derecho ciudadano. Por ello, la Corte los estima ajustados al ordenamiento constitucional. Además, el trámite a que se sujeta la iniciativa popular legislativa, acata lo preceptuado en el artículo 155 CP., en cuanto, como en dicho precepto se prevé, dispone su tramitación según el procedimiento previsto en el artículo 163 CP., para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.” presentar en la siguiente legislatura8. Caso en el cual seguirán siendo válidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a recolectarlas. Es decir, que si la respectiva Corporación da primer debate a la iniciativa popular, ésta no podrá volver a ser presentada con las mismas firmas, en caso contrario, podrá ser presentada nuevamente en la legislatura siguiente.

3. El trámite de la iniciativa popular y el alcance en ese caso del artículo 179 de la Ley 5ª de 1992

De acuerdo con el primer inciso del artículo 375 de la Constitución podrán presentar proyectos de Acto Legislativo el gobierno, diez miembros del congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. De acuerdo con el segundo inciso del mismo artículo 375 superior el trámite de un proyecto de acto legislativo para reformar la Constitución “tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada

cámara. En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.” (art. 375 C.P.) La ley 5ª de 1992, en sus artículos 221 a 227, regula el proceso aplicable para la aprobación de actos legislativos. El artículo 221 precisa al respecto que “las normas expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar, o derogar los textos constitucionales, se denominan actos legislativos, y deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este Reglamento” a saber la Ley 5ª de 1992 y en particular el previsto en el capítulo VI “Del Procedimiento legislativo ordinario” del Título II de la referida ley, -artículos 139 a 203-. Es decir que las disposiciones de la misma ley 5ª de 1992 referidas al proceso legislativo ordinario tendrán plena aplicación y vigencia. Una de esas disposiciones, el artículo 179 de la ley 5ª dispone que: “Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la Comisión correspondiente para que sea acogido en primer debate. Si ésta lo rechazare, se archivará el proyecto. Si, en cambio, fuere una enmienda al articulado, que no implica cambio sustancial, continuará su trámite constitucional.” El artículo trascrito permite que dentro del trámite de la formación de la ley, en los eventos en que la Plenaria considere que se le deben hacer modificaciones sustanciales al proyecto, la iniciativa sea devuelta a la Comisión respectiva para que sea acogida en primer debate, en el entendido de que las modificaciones

introducidas transforman sustancialmente el proyecto inicialmente propuesto y que 8 El artículo 138 de la Constitución Política señal que: “El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.” de no devolverlo para que ser surta el trámite en Comisión se generaría un vicio que atentaría contra los principios de identidad y consecutividad9. Ahora bien, para la Sala es claro que lo que permite el artículo 179 de la ley 5ª de 1992, es que en el evento en que la Plenaria resuelva hacer modificaciones sustanciales al proyecto inicial, éste deba ser devuelto a Comisión para que se acojan en primer debate. El hecho de que la enmienda propuesta deba ser acogida en la Comisión respectiva, permite inferir que necesariamente el primer debate debe darse o por lo menos perfeccionarse. 9 Puntualmente la Corte Constitucional en sentencia C1113 de 2003, en relación con el principio de identidad y consecutividad, sostuvo: “Cabe hacer énfasis al respecto en que esta Corporación ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad (Ver al respecto la Sentencia C-198 de 2002). Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. Con todo, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la

Constitución y en la ley (Cfr. Sentencias C-702 de 1999 y C-044 de 2002). Ejemplo de ellas son las sesiones conjuntas de las comisiones de una y otra cámara para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 (Sobre el debate simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140 de 1998 y C-044 de 2002). En virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa