CE-11001-03-06-000-2007-00094-00(1865-1887)-2009

ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS - Elementos. Evolución normativa. Criterios de estructuración Es importante hacer notar que las acciones, en su concepción inicial, se basan en instituciones jurídicas suficientemente definidas y cuyos elementos no ofrecen mayor fuente de duda. Veamos entonces: 1) La del acto administrativo unilateral con las implicaciones procesales que conlleva, como por ejemplo la distinción entre los generales y los particulares, los definitivos y los de trámite, el agotamiento de la vía gubernativa, etc. Cuando el Código Contencioso Administrativo establece las acciones de nulidad y la de restablecimiento del derecho para el control de estos actos jurídicos, es evidente que conlleva todos los elementos de la institución, pues lo que determina la acción es la presencia o no de un acto administrativo, y no la naturaleza de la función o actividad que cumpla con el acto o la de la entidad que lo expidió. 2) De la misma manera, cuando se establecen las acciones relativas a contratos, se incorporan como elemento central de ellas, las instituciones del contrato administrativo, del contrato de derecho privado y del contrato de derecho privado con cláusula de caducidad, que se encontraban vigentes en 1984. Lo que determina la acción, no es la connotación de si la actividad que se desarrolla con el contrato es administrativa o no, sino la presencia de un contrato de los citados. A manera de explicación se puede poner este ejemplo bajo la legislación de esa época: si un Ministerio, para albergar sus funcionarios, arrienda un inmueble y se presenta algún litigio originado en el contrato, pueden ocurrir dos situaciones: si al contrato se había incorporado la cláusula de caducidad, el juez era el administrativo, pero si no la

tenía, el juez era el civil. La definición de la jurisdicción competente no dependía de la función que desarrollara el Ministerio, sino de la categoría jurídica denominada contrato de derecho privado con cláusula de caducidad. 3) En relación con la acción de reparación directa, la redacción primigenia del artículo 83 definía los “hechos administrativos” como la fuente de la responsabilidad de la administración. Si bien la regla general consistía en que ese hecho debía ser ilícito para que diera lugar a la responsabilidad, desde mucho tiempo antes de expedido el Código, se reconocía la responsabilidad sin falta, es decir, por la actividad legal de la administración. Esta situación, aunada a la jurisprudencia que ha reconocido la responsabilidad del Estado por hechos no administrativos, como los de la administración de justicia, llevó a que no se estructurara una institución jurídica denominada “hecho administrativo” como la de acto administrativo o de contrato administrativo, sino que se estudiara en su conjunto la idea de responsabilidad extracontractual del Estado, siendo uno de sus elementos el hecho dañoso, que como se dijo, no necesariamente debía ser ni ilícito ni administrativo. 4) También reseña la Sala la forma como los numerales sextos de los artículos 131 y 132 del Código Contencioso Administrativo delimitaron el ámbito de la jurisdicción laboral y la administrativa, al establecer como acción propia de esta última la de nulidad y restablecimiento del derecho, que implica la existencia de un acto administrativo, lo que a su vez supone la existencia previa de una relación laboral de naturaleza legal y reglamentaria. Bajo esta idea, resulta claro que la jurisdicción contencioso

administrativa no es competente para conocer de las relaciones laborales originadas en los contratos de trabajo celebrados por las entidades públicas, asuntos que son de competencia de la jurisdicción del Trabajo. Nuevamente es la institución del acto administrativo, necesario para generar una relación de trabajo legal y reglamentaria, la que permite distinguirla de la relación regida por un contrato de trabajo, y por ende fijar la jurisdicción que les es aplicable. CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - No tiene un criterio único para la atribución de competencias a la jurisdicción contencioso administrativa El Código Contencioso Administrativo, al definir el objeto de la jurisdicción contenciosa administrativa en el artículo 82, utilizó un criterio material basado en la naturaleza administrativa de la actividad que se controla; pero al tipificar las acciones (pretensiones) a través de las cuales es posible acceder a esta justicia, utilizó las instituciones de acto administrativo y de contrato administrativo (hoy contrato estatal) para configurar las acciones de nulidad, de restablecimiento del derecho y la contractual, para definir la competencia de la jurisdicción cuando aquéllos sean ilegales o produzcan un daño. Por corresponder a instituciones suficientemente delineadas, y en las que se debate en buena medida la legalidad de tales actos jurídicos, el criterio material o de la actividad no es el determinante de la posibilidad de acceso a la jurisdicción, sino el de la existencia de tales actos. En relación con la acción de reparación directa, si bien inicialmente se estructuró bajo la idea de la responsabilidad por el “hecho administrativo” la jurisprudencia se construyó sobre la del derecho a la reparación del daño causado por la actividad

del Estado. No existió, pues, en el Código Contencioso Administrativo, un criterio único para la delimitación de las jurisdicciones administrativa y ordinaria. CONTRATO ESTATAL - Incidencia de la diversidad de regímenes jurídicos aplicables sobre la determinación de la jurisdicción competente para conocer las controversias / ACCION CONTRACTUAL - Tesis existentes sobre su estructuración a partir de la noción de contrato estatal / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Reglas para determinar jurisdicción competente La idea de que la administración por regla general debe celebrar contratos estatales es fundamental para los efectos de la interpretación de las normas sobre competencia de la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pues de aquí se desprende entonces que sólo por vía de excepción, de rango constitucional o legal, puede haber contratos que no estén sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, cuyos posibles conflictos no sean de competencia de esta jurisdicción. El efecto unificador de todos los contratos estatales bajo un mismo régimen se ha desdibujado, pues en la misma ley 80 de 1993 se consagraron algunas excepciones a su aplicación, permitiendo que en la realidad hubiera unos contratos regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y otros por normas diferentes. Bajo esta perspectiva, hay contratos estatales, que son los regidos por la ley 80 de 1993, y contratos con regímenes especiales regidos por leyes diferentes de este Estatuto, que vienen a ser especiales por oposición a la regla general que es el Estatuto General de

Contratación de la Administración Pública. A partir de la ley 1150 de 2007, la especialidad dependerá de la entidad que celebra el contrato, más que del objeto del mismo. A la situación que acaba de describirse, en la que se pone de presente la existencia de dos regímenes aplicables a los contratos de las entidades públicas, se agrega que en ciertos casos se permite incluir las cláusulas excepcionales de la ley 80 de 1993 a los contratos con regímenes especiales. (…) Volviendo al asunto del concepto, cual es el de la forma como se estructura la acción contractual a partir de la noción de contrato estatal, se tiene que el problema surge sobre cuál debe ser el juez competente para conocer de los posibles litigios generados alrededor de los contratos celebrados por entidades con régimen de contratación especial, si debe ser el administrativo o el ordinario. Sobre el particular se han presentado dos tesis: La primera tesis, que no comparte la Sala como se analizará más adelante, parte del artículo 32 de la ley 80 de 1993, que define el contrato estatal como “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones”, por lo que todos los contratos son estatales, independientemente de que se rijan por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o por el derecho privado u otra regulación especial, y por ser contratos estatales entonces el juez competente para conocer de los litigios que en ellos se originen es el administrativo. Esta tesis supone que la jurisdicción que conoce de los litigios no está definida por la naturaleza pública o privada del régimen aplicable al contrato, y por lo mismo la jurisdicción en lo contencioso administrativa puede

decidir procesos sobre contratos que no están sujetos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La segunda tesis, parte de la idea de la existencia de un régimen especial diferente del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de suerte que si no se aplica este estatuto, no hay razón para aplicar la jurisdicción que en él se define, pues es exclusiva de los contratos que en él se regulan. Bajo esta perspectiva, estos contratos con regímenes especiales serían contratos no regulados por la ley 80 de 1993. Para la Sala, la tesis correcta para entender y aplicar la competencia para juzgar los conflictos que pudieren surgir alrededor de los contratos con regímenes especiales que excepcionan la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, es la segunda, esto es, que al tener un régimen jurídico especial, diferente al del Estatuto, esa especialidad conlleva también la jurisdicción competente, por las razones que de manera breve se exponen a continuación. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE PARTICULARESJurisdicción competente / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Jurisdicción competente cuando el demandado es un particular y el demandante es una entidad pública En relación con la acción de reparación directa, cuando es una entidad pública la demandante y un particular el demandado, procede si el hecho que se le imputa al particular no se origina en un contrato, en un acto administrativo o en una relación de subordinación que pueda dar lugar a una sanción administrativa. De esto se desprende que si el hecho dañino imputado al demandado tiene como causa un

contrato, la acción será la relativa a los contratos estatales, si proviene del incumplimiento de un acto administrativo, la administración deberá proceder a su ejecución forzosa conforme al artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, y si como consecuencia de dicho incumplimiento la administración puede sancionar al particular deberá hacerlo ella misma, sin necesidad de acudir al juez. LEY 1107 DE 2006 - Reformas al objeto de la jurisdicción contencioso administrativa. Justificación de la reforma introducida al objeto de la jurisdicción contencioso administrativa / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Justificación y principales cambios de la reforma introducida por la Ley 1107 de 2006 sobre su objeto De los antecedentes legislativos de la ley 1107 de 2006, la Sala destaca por su pertinencia para determinar el alcance de la reforma que introdujo, los siguientes aspectos: 1) La calificación de la reforma como una “sencilla” modificación a la cláusula general de competencia, que eliminando el calificativo de “administrativos” contenido en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, introduciría el criterio orgánico, con el fin de garantizar la seguridad jurídica de los administrados en “algunas áreas” en las que en la práctica judicial se estaban presentando conflictos de competencia entre las diferentes jurisdicciones. 2) El eje central de la reforma fue la búsqueda de una solución a un problema de interpretación del concepto de función administrativa frente a un sujeto específico, las empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto. Al respecto, en la exposición de motivos del proyecto 069 de 2005, se

relacionaron los cambios en los criterios adoptados tanto por el Consejo Superior de la Judicatura como por el Consejo de Estado, al resolver conflictos relativos a esas empresas de servicios, y se propuso clarificar la competencia, incluso en los casos de controversia de los contratos estatales, por considerar que la regla general de competencia en la jurisdicción contencioso administrativa tenía muchas excepciones, como la de las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas; pero conservando la vigencia de la ley 712 de 2001 para los conflictos laborales, y de los artículos 18 de la ley 689 de 2001 y 33 de la ley 142 de 1994, sobre el cobro de deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliaros, y la distribución de las competencias jurisdiccionales en la prestación de los mismos servicios, respectivamente. 3) La ley 472 de 1998, por la cual se desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo, sirvió de paradigma para la reforma, pues se afirmó que ha dado buenos resultados al haber establecido en sus artículos 15 y 50 que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las acciones originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. 4) A pesar de que el proyecto de ley se estructuró sobre la base de las dificultades de interpretación para establecer qué se entendía por función administrativa en materia de servicios públicos prestados por entidades públicas, en el curso del trámite legislativo se solicitó incluir expresamente a las sociedades de economía mixta con más del 50% de capital público por considerar que el criterio material contenido en el artículo 82 del

Código Contencioso Administrativo genera una enorme inseguridad en la definición del juez competente, sobre todo cuando se trata de controversias que comprometen una empresa industrial y comercial del Estado, una sociedad de economía mixta, o una empresa de servicios públicos domiciliarios, en desmedro evidente de los usuarios de la justicia…”. 5) La reforma también pretendió unificar el contencioso de la responsabilidad del Estado, porque “Se pondría fin a la disparidad de opiniones en la definición del criterio material de competencia hoy existente, quedando la totalidad del contencioso de la responsabilidad del Estado en una única jurisdicción”. JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Ambito de competencia a partir de la Ley 1107 de 2006 / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - No existe un criterio único para determinar las competencias con relación a la jurisdicción ordinaria / COMPETENCIAS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS - Criterios de distribución 1° El Código Contencioso Administrativo en la redacción inicial del decreto ley 01 de 1984, ni en las reformas que se le han introducido con el tiempo, ha tenido un criterio único para definir el objeto de la jurisdicción en lo contencioso administrativo. 2° El objeto de la jurisdicción se ha estructurado principalmente alrededor de las llamadas acciones contencioso administrativas, que a su turno, se configuraron sobre las instituciones del acto administrativo, del contrato estatal (antes administrativo) y de la responsabilidad extracontractual del Estado, categorías jurídicas que no fueron derogadas o modificadas por la ley 1107 de

2006. En consecuencia, continúan vigentes las normas que las establecen y la jurisprudencia y doctrina que las han interpretado. 3° La ley 1107 de 2006, redefinió los sujetos públicos que pueden ser parte en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo en estos términos: “las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.” Modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo y todas las normas de la segunda parte en las que se utiliza la expresión entidades públicas, como por ejemplo los artículos 149, 150 y

151. Advierte la Sala que la expresión “entidad estatal” de la ley 80 de 1993 no es sinónima de la expresión “entidad pública” que define la ley 1107 de 2006.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 457 de 29 de julio de 2008 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y oficio 017632 de 24 de junio de 2009 del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO Y LUIS

FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008) Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00094-00(1865); 11001-03-06-0002008-00020-00(1887)

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO; MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: Los efectos de la ley 1107 de 2006 en la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en el ejercicio de las acciones ante esta Jurisdicción.

Los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público doctor Oscar Iván Zuluaga Escobar y de Agricultura y Desarrollo Rural doctor Andrés Felipe Arias Leiva, consultaron en sendos escritos sobre los alcances y la aplicación de la ley 1107 de 2006. Los interrogantes en los que se concreta el sentido del concepto, son las siguientes:

I. Pregunta el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público: “1. ¿El hecho de que una entidad estatal sea parte de una controversia, determina que la jurisdicción competente para desatarla es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aún con prescindencia de si la situación que origina la controversia no está directamente relacionada con la actividad de la entidad? “2. Teniendo en cuenta la modificación introducida al artículo 82 del Código Contencioso Administrativo por el artículo 1º de la ley 1107 de 2006, ¿Cuál sería la jurisdicción competente para conocer de los eventos en los cuales una entidad estatal debe demandar a un particular, por el incumplimiento de una obligación a cargo de éste, que tenga su origen en la ley o en el reglamento y no en el contrato? En caso en que sea la jurisdicción contencioso administrativa la competente ¿Cuál sería la acción que se debería instaurar para hacer efectiva la obligación incumplida?

“3.- ¿Si en desarrollo de un apoyo estatal se ha suscrito un convenio o contrato en que la obligación que se pretende hacer efectiva no se ha incluido en el mismo, pero guarda relación con el objeto del apoyo y se encuentra prevista en las normas que rigen la operación, la jurisdicción y acción son las mismas indicadas para la respuesta anterior? “4. Respecto de la acción que deba ser promovida por una entidad estatal para reclamar por la responsabilidad civil extracontractual en que ha incurrido un particular por el desarrollo de la actividad propia de ese particular, que es del todo ajena a la actividad cumplida por la entidad estatal, ¿Cuál sería la jurisdicción competente y, en el caso que fuere la contencioso administrativa, cuál sería la acción a instaurar? “5.- ¿Cuál es la acción que se debe interponer para obtener el reconocimiento de un derecho que una entidad estatal pretende hacer valer en relación con un convenio, que no tenga la naturaleza de contrato? “6.- ¿Cuál es la acción que se debe instaurar por parte de una entidad estatal, en los eventos en los cuáles, se pretenda el reconocimiento de un derecho o el pago de una obligación que no tenga origen contractual? “7.- En cualquier otra hipótesis diferente a las anteriores, ¿el hecho de que una entidad estatal sea parte en una controversia, determina que la jurisdicción competente para desatarla es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aún con prescindencia de si la situación que origina la controversia no está directamente relacionada con la actividad de la entidad? “8.- ¿Existe una acción residual en materia contencioso administrativa, que se pueda instaurar cuando la situación que da lugar al litigio no encaje en

ninguna de las acciones tipificadas en el Código Contencioso Administrativo?”

II. Por su parte el señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural plantea los siguientes interrogantes: “1. En tratándose de daños antijurídicos producidos por particulares al Banco Agrario de Colombia S.A. con causa o con ocasión de la actividad propia del giro ordinario de los negocios de éste, es decir, de la actividad bancaria, es la acción de reparación directa la vía procesal idónea para obtener la reparación del daño irrogado? “2. Si la respuesta al anterior interrogante es positiva, ¿cuáles serían las reglas aplicables en relación con la transición de los términos de prescripción y caducidad que afectan las acciones a iniciar en contra del Banco o por parte de éste? “3. Entrada en vigencia la Ley 1107 de 2006, el conocimiento de las ‘controversias y litigios’ originados en los contratos de derecho privado del Banco Agrario de Colombia S.A. en los que el co – contratante sea una persona de derecho privado, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo? De ser así, la vía procesal adecuada para estos efectos es el ejercicio de la acción contractual del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la cual se encuentra concebida para contratos de naturaleza estatal? Una vez entre en vigencia el artículo 15 de la Ley 1150 de 2007 cuál es la respuesta a estos interrogantes? “4. En el mismo sentido de lo anterior, a la luz del artículo 1 de la Ley 1107 de 2007, a pesar de la naturaleza privada de todos los contratos que celebre

el Banco a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, las ‘controversias y litigios’ en ellos originados deberán ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo? De ser así, la acción procedente será la acción contractual del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo? De no serlo, cuáles serán la jurisdicción y la vía procesal adecuadas para resolver este tipo de ‘controversias y litigios’? “5. Con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, aquellos procesos para los cuales se encuentra establecido legalmente un procedimiento especial ante la jurisdicción ordinaria o ante cualquier otra, cuando involucren en alguno de sus extremos a una entidad pública y en particular a una sociedad de economía mixta con capital público superior al 50%, deben tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De ser así, qué acción debe ejercerse? En el planteamiento de este interrogante se dividen estos procesos entre aquellos que involucran ‘controversia y litigio’ y aquellos que no.” Como se observa, a través de ambas consultas el Gobierno Nacional pretende que esta Corporación haga claridad sobre la interpretación, los alcances y la aplicación de la ley 1107 de 2006, razón por la cual ha considerado oportuno y necesario acumularlas con fin de establecer criterios uniformes que sirvan de orientación a las autoridades administrativas consultantes. Por ello, las consideraciones jurídicas que sustentan las respuestas son comunes para ambas, y al final se darán las respuestas en forma separada para cada uno de los Ministros consultantes. Para responder la Sala CONSIDERA:

Se plantea a la Sala la determinación de los efectos de la ley 1107 de 2006 sobre la distribución de las competencias jurisdiccionales entre la justicia ordinaria y la contencioso administrativa, dada la amplitud de la fórmula utilizada por el primer artículo de la ley citada. El punto de partida para este concepto consiste en cómo comprender lo que la doctrina ha denominado el “criterio” para la distribución de las competencias entre la jurisdicción administrativa y la ordinaria, tema que en forma sucinta pasa a tratarse. En un estudio publicado en 19531, el profesor francés Jean Rivero, contestaba la siguiente pregunta para el derecho administrativo de ese país: ¿existe un solo criterio para delimitar las competencias entre el juez ordinario y el administrativo, o son múltiples y variados los utilizados para realizar esta delimitación? En el discurrir del autor citado, se extraen dos grandes conclusiones aplicables al problema que se trata en este concepto, a saber: La primera, sobre la relación del derecho administrativo con el derecho privado, en la que plantea, en una perspectiva histórica, que el derecho administrativo ha ido estableciendo un conjunto de “derogaciones” al derecho civil que van en una doble dirección: “en más” es decir, se consagra un aumento de las potestades públicas en comparación con las de los particulares, y “en menos”, pues bajo ciertas circunstancias, los poderes de la administración están limitados en comparación con los de los demás sujetos sometidos al derecho común2. En palabras del autor: “Todo esto puede resumirse en la fórmula siguiente; las reglas del derecho administrativo se caracterizan por las derogatorias al derecho común que

exige el interés público, sea en el sentido de un aumento en provecho de las personas públicas, de los derechos reconocidos a los particulares en sus relaciones, sea en el sentido de una reducción de esos derechos3.” 1 RIVERO, Jean “Exist-t-il un critere du droit administratif?” en Revue de Droit public et de la science politique. Num 2 avril-juin 1953. Publicado y traducido en: “PAGINAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO” Jean Rivero, Libro Homenaje. U. del Rosario – Ed. Temis. Bogotá 2002. 2 A manera de ejemplo de esta situación de reducción de potestades, el autor compara el alcance del principio de la autonomía de la voluntad en los particulares y en la administración, ésta última limitada al resultado de los procesos licitatorios. 3 Op. Cit. Pág 41. La segunda conclusión hace referencia a la imposibilidad de reducir a uno solo los múltiples criterios existentes para definir o delimitar las competencias entre el juez administrativo y el juez común. Señala el profesor Rivero: “…Pues si el criterio único que permita resolver todos los problemas de competencia puede parecer a priori un ideal desde el punto de vista de la práctica, es un hecho que aquella no ha podido satisfacerse durante mucho tiempo, ni completamente, con esta simplicidad;… De hecho la práctica jurisdiccional no ha podido jamás organizar en torno a un criterio único la delimitación de competencias. El instrumento que ella parecía exigir de la doctrina se revelaba, en la práctica, inutilizable para las tareas a las cuales ella misma lo destinaba. Y este fracaso práctico…. es porque la esperanza de un criterio único, reposa en una ilusión, es, en una palabra, porque el

criterio del derecho administrativo no existe.4” Es claro que el autor francés se refería a la evolución del derecho administrativo de su país, que para la fecha en que escribía y ante la llamada crisis de la escuela del servicio público, la doctrina buscaba estructurarlo bajo unos nuevos parámetros, mientras que la discusión actual en el derecho colombiano se centra sobre la vigencia de los criterios denominados “material u objetivo” y “orgánico o subjetivo”, supuestamente presentes en el decreto ley 01 de 1984 y en la ley 1107 de 2006, respectivamente. Resume la Sala el anterior discurso para hacer notar que el problema jurídico planteado por la consulta no es nuevo, ni en el derecho francés ni en el colombiano, y además, porque recuerda uno de los puntos de partida de la construcción del derecho administrativo y de la competencia de la justicia administrativa: ¿Existe un solo criterio para diferenciar las competencias entre las dos jurisdicciones, o por el contrario son varios los existentes? Este interrogante se puede plantear en los actuales términos de la discusión así: ¿existió un solo criterio, el material, en el decreto ley 01 de 1984, que fue sustituido por un solo criterio, el orgánico, en la ley 1107 de 2006? Si la respuesta es negativa, esto es que no existió un solo criterio para delimitar las competencias de ambas jurisdicciones, es necesario proceder a estudiar la respuesta al siguiente interrogante: ¿cuál es el efecto de la ley 1107 de 2006 en relación con los criterios encontrados: los deroga a todos, a algunos, o tan solo los modifica? Procede entonces la Sala a iniciar con el análisis de la estructura del Código

Contencioso Administrativo, para luego ocuparse de la historia legislativa de la ley 1107 de 2006, y, por último, estudiar la evolución de la jurisprudencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

I. LA ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCION Y ASIGNACION DE

COMPETENCIAS A LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN

EL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

A. Esbozo de los criterios de definición de competencias en el decreto ley 01 de 1984 y sus reformas antes de la expedición de la ley 1107 de

2006. Decían así los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo: 4 Op. Cit. Pág 39. “Artículo 82. Objeto de la jurisdicción en lo contencioso administrativo. La jurisdicción en lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas, y de las privadas cuando cumplan funciones públicas. Se ejercerá por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de conformidad con la Constitución Política y la ley. “Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en los actos políticos o de gobierno, pero solo por vicios de forma. “La jurisdicción en lo contencioso administrativo no juzgará las providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil; ni las sanciones que imponga el Tribunal Disciplinario.” “Artículo 83. Extensión del control. La actividad administrativa se cumple mediante actos o hechos y toda estará sujeta al control jurisdiccional en los

términos previstos en la Constitución Política, en las leyes y en este Código. “Son actos administrativos las conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia. “Son hechos administrativos los acontecimientos y las omisio