CE-11001-03-06-000-2008-00014-00(1882)A-2010

ORGANISMOS DE CONTROL - Aplicación de normas especiales y Estatuto Tributario para cobro coactivo / COBRO COACTIVO - De organismos de control / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Cobro coactivo. Aplicación de normas especiales y estatuto tributario / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Cobro coactivo Sea lo primero señalar que la actividad de los órganos de control fiscal se desarrolla en dos planos distintos. De una parte se encuentra la actividad administrativa ordinaria de las contralorías, es decir, “las funciones inherentes a su propia organización” (art.267), las cuales, sin perjuicio de la autonomía administrativa y presupuestal que les otorga la Constitución, no gozan de la misma especificidad de la actividad misional de las contralorías; por ende, lo usual es que tales materias estén sujetas a las mismas normas que rigen el funcionamiento de la generalidad de entidades públicas, como sucede, por ejemplo, en materia de contratación, responsabilidad disciplinaria de sus servidores, facultad de recaudo no derivadas de procesos de responsabilidad fiscal, etc. En un plano distinto y concreto, se halla su actividad misional como tal, esto es, el control fiscal como función pública, respecto de la cual la Constitución señala que se ejercerá de manera específica en la forma en que establezca la ley que la regule (art.267). Respecto de ella, los órganos de control fiscal se rigen por normas especiales, que comprenden (i) la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación (Art.267); (ii) la responsabilidad derivada de esa gestión (Art.268-5) y (iii) la jurisdicción coactiva

“sobre los alcances derivados de la misma” (ibídem). Esta última, comparte la misma especificidad del proceso declarativo de responsabilidad fiscal y por ende no se puede escindir de él. (…) cuando se trata de la responsabilidad fiscal, el legislador, por voluntad del constituyente, ha intensificado los instrumentos de ejecución, incluso por encima de los estándares previstos en materia tributaria, ahora aplicables a la generalidad de obligaciones a favor del Estado. (…) A juicio de la Sala, una variación de los instrumentos especiales (más estrictos) de ejecución de los procesos de responsabilidad fiscal debe ser objeto de una norma específica que regule la materia y no podría deducirse por interpretación de otras normas generales; incluso, una reducción de tales instrumentos por vía de interpretación, podría considerarse contraria a la Constitución, en cuanto que su especificidad viene dada directamente por los artículos 267 y 268 de la misma; en ese sentido, el marco de configuración del legislador, aun cuando amplio, está atenuado por los fines y principios que rigen la responsabilidad fiscal, que ciertamente ha tenido un desarrollo distinto (más intenso) del que se deriva de otras obligaciones para con el Estado, incluso de las tributarias, donde, como se ha dicho, también hay un denotado interés en su recuperación. (…) En consecuencia, respecto de los interrogantes planteados en la Consulta, la Sala considera que la ejecutoriedad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, así como la práctica de las medidas cautelares en los respectivos procesos de cobro coactivo, se sujetará a la regulación especial establecida para tales efectos en la Ley 610 de 2000. En el

mismo sentido, el reporte de las personas con base en un fallo condenatorio de responsabilidad fiscal se deberá hacer según lo dispuesto en ella, es decir, cuando el respectivo acto se encuentren “en firme y ejecutoriado” y no se “haya satisfecho la obligación contenida en él” (art.60) Ahora y según se ha advertido, el recaudo de las demás obligaciones a favor de las contralorías distintas de las originadas en procesos de responsabilidad fiscal (multas, cuotas de vigilancia, etc.), sí queda sujeto al procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario en virtud de la regla general establecida en la Ley 1066 de 2006, en tanto que respecto de aquéllos créditos, los organismos de control fiscal obran bajo los mismos presupuestos que lo hacen las demás entidades del Estado y allí no serían aplicables entonces los principios de especialidad antes referidos.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 16 de febrero de

2010.

FUENTE FORMAL: LEY 1066 DE 2006 - ARTICULO 5 / LEY 610 DE 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil nueve (2009) Radicación numero: 11001-03-06-000-2008-00014-00(1882)A

Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Referencia: Ejercicio de la Jurisdicción Coactiva por la Contraloría General de la República. Alcance de la remisión al Estatuto Tributario por la Ley 1066

de 2006.

I. ANTECEDENTES Por solicitud del Ministerio del Interior y de Justicia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado rindió el Concepto 1882 del 5 de marzo de 2008, en relación con la aplicación del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 a los organismos de control fiscal. Dicho artículo le otorga facultad de cobro coactivo a las entidades públicas que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tienen que recaudar rentas o caudales públicos, “incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política”, a cuyo efecto se deberá seguir “el procedimiento de cobro establecido en el Estatuto Tributario”1.

La anterior consulta fue motivada por la diferencia de criterios existente sobre el particular, pues mientras que para la Contraloría General de la República la referida disposición le era claramente aplicable a los órganos de control fiscal, dada la mención expresa de la ley a los “órganos autónomos”, la Auditoría General de la República consideraba lo contrario, bajo el entendido de que la norma se refería a entidades que ejercen “función administrativa”, y el control fiscal, a su juicio, era expresión de una actividad constitucionalmente distinta. 1 Ley 1066 de 2006. ARTICULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a

su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. Analizados los antecedentes de la ley, su texto y la función unificadora del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, la Sala respondió lo siguiente2: “El artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 se aplica a la Auditoría General de la República y a la Contraloría General de la República y, por ende, estas entidades deben aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario conforme allí se dispone”.

II. LA SOLICUITUD DE AMPLIACION Mediante escrito radicado el 31 de agoto de 2009, el Ministerio del Interior y de Justicia, a instancia de la Contraloría General de la República, solicita la ampliación del Concepto 1882 de 2008.

La primera pregunta vuelve nuevamente sobre la aplicabilidad o no del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 a las contralorías y en tal sentido se consulta: ¿Si las Contralorías no recaudan rentas o caudales públicos a través de la acción fiscal, no le es aplicable para su cobro el procedimiento establecido en la Ley 1066? (se subraya)3 Un segundo grupo de interrogantes se dirige a determinar si la remisión al Estatuto

Tributario hecha en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 conlleva la inaplicabilidad de las normas especiales de la Ley 42 de 1993 y la Ley 610 de 2000 que regulan algunos aspectos del procedimiento de cobro de las obligaciones derivadas de procesos de responsabilidad fiscal, en especial en materia de ejecutoriedad de las decisiones, prescripción, embargos y reporte al boletín de responsables fiscales.

Al respecto se pregunta: EN CUANTO A LA EJECUTORIA DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL Y DEMAS TITULOS EJECUTIVOS ¿Los actos administrativos -fallos con responsabilidad fiscalse deben entender ejecutoriados aplicando los requisitos de los artículos 56 y 58 de la Ley 610 de 2000 o aplicando los requisitos del artículo 829 del Estatuto Tributario, que en su numeral 4º exige que se hayan decidido en forma definitiva las acciones de restablecimiento del derecho?

Con relación a los demás títulos ejecutivos tales como multas, sanción pecuniaria, reintegros por doble asignación, sanciones por incumplimiento de tarifas, entre otros, ¿la Contraloría General de la República debe aplicar los requisitos de ejecutoria establecidos en el artículo 829 del Estatuto Tributario o los requisitos de ejecutoria establecidos en los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo?. EN CUANTO A LA PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO 2 La pregunta fue “¿Cuál de las dos normas citadas, a juicio de esa Honorable Sala, debe aplicar la Auditoría y la Contraloría General de la República en el trámite de los procesos de cobro coactivo:

el artículo 90 de la Ley 42 de 1993 y, por consiguiente, por remisión el Código de Procedimiento Civil o, por el contrario, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, en cuanto ésta remite al estatuto tributario?” 3 Por el contexto de la pregunta, que enseguida se expone, la Sala entiende que se dirige a determinar si la Ley 1066 de 2006 sería en todo caso aplicable a las Contralorías en caso de que se considerara que en estricto sentido ellas no recaudan rentas o caudales públicos. ¿Puede la Contraloría General de la República por vía de reglamento interno de recaudo de cartera, establecer que la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra un fallo de responsabilidad fiscal, tiene como consecuencia la suspensión del proceso y la suspensión de la acción de cobro? ¿Puede la Contraloría General de la República inaplicar la consecuencia jurídica establecida en el artículo 833 del Estatuto Tributario, que ordena la terminación del procedimiento y el levantamiento de las medidas cautelares, si el interesado excepciona la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho? EN CUANTO AL LEVANTAMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES ¿Para el levantamiento de las medidas preventivas de los fallos con responsabilidad fiscal, dentro del proceso de jurisdicción coactiva, la Contraloría General de la República debe aplicar el Art. 12 de la Ley 610 de 2000 o el artículo 833 y parágrafo único del Estatuto Tributario?

EN CUANTO AL BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES

Si la fecha en que adquiere firmeza el fallo con responsabilidad fiscal es diferente a la fecha en que adquiere ejecutoria -en virtud del art.64 del C.C.A y Art.829, numeral 4 del Estatuto Tributario-, ¿la CGR debe esperar a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelva las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que se interpongan contra dichos fallos, para poder incluir a los responsables fiscales en el Boletín? Finalmente, se hacen dos preguntas más, relacionadas con la adjudicación de los bienes en un proceso de cobro coactivo, cuando luego de la tercera licitación no se ha podido rematar un determinado bien: EN CUANTO AL TERCER REMATE DE LOS BIENES EN LOS PROCESOS DE JURISDICCION COACTIVA: Cuando se den los presupuestos exigidos en el Decreto 881 de 2007 para la adjudicación de bienes a la Nación una vez se declare desierto el remate después de la tercera licitación ¿la transferencia del derecho de dominio y posesión del bien a qué entidad específica se debe hacer? ¿Se puede transferir a la Nación – Contraloría General de la República?

I. EL PRIMER INTERROGANTE: APLICABILIDAD DEL ARTICULO 5 DE LA LEY 1066 DE 2006 A LOS ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL Señala la solicitud de aclaración que el objetivo de la Ley 1066 de 2006 es orientar la gestión de recaudo de la cartera pública con el fin de obtener liquidez para el “Tesoro Público” (Art.1); y que, para ese efecto, el artículo 5 extiende la facultad de cobro coactivo a todas las entidades públicas, incluyendo los órganos

autónomos, lo que llevaría a concluir inicialmente que la norma se aplica a las contralorías. Indica que, sin embargo, el artículo 5 se refiere a las entidades que en virtud de sus funciones “tengan que recaudar rentas o caudales públicos”, razón por la cual podría pensarse que la norma se refiere exclusivamente a los recursos que forman parte del “Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital”, en especial a los de tipo tributario, frente a cuyo impago por parte del contribuyente, retenedor o sujeto pasivo de la obligación tributaria, la Administración puede ejercer su cobro coactivo. De esa manera “la finalidad es la de lograr el recaudo de lo estimado en el presupuesto de ingresos, ya que sobre dicho monto presupuestal es que puede comprometerse el gasto público”. Que por lo anterior, en la medida en que a través de las acción fiscal no se recaudan “rentas o caudales públicos”, sino que se busca resarcir los daños fiscales generados por acciones irregulares que afectan el presupuesto de gastos de las entidades públicas, surge la duda de si el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 -y por tanto la remisión al Estatuto Tributarioes o no aplicable a la Contraloría General de la República Al respecto, la Sala observa lo siguiente: El artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 establece: ARTICULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado

colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario (se subraya). En la exposición de motivos del proyecto de ley se dejó constancia de la adopción de un criterio amplio y no restrictivo de la noción de Tesoro Público4. Igualmente, en la ponencia para segundo debate del proyecto de ley quedó constancia del alcance y finalidad del artículo 5 que se estudia, en especial respecto de su aplicabilidad a la generalidad de entidades del Estado, inclusive a los órganos autónomos5. En el Concepto 1882 de 2008 cuya aclaración se solicita, esta Sala se refirió suficientemente a los antecedentes de la Ley 1066 de 2006, en especial a la clara intención del legislador de unificar los procedimientos de cobro de las obligaciones a favor del Estado. Sobre ese mismo punto, ya se había pronunciado esta misma Sala en Concepto 1835 del 9 de agosto de 20076, cuando al estudiar también los 4 Proyecto de Ley 296 Cámara. Gaceta del Congreso 61 del 23 de febrero de 2005: “A salvo lo referido en el artículo 128 de la Constitución Política, que resulta meramente descriptivo, no existe ninguna definición constitucional, enunciativa, sobre la cual puede erigirse el concepto de tesoro público. Se trata de una noción que el ordenamiento la da por existente, tal y como se indica en su

consulta, en virtud de un contenido que emerge bien sea legal, jurisprudencial o doctrinariamente. El artículo 128 de la Constitución Política (disposición ya existente en el Acto Legislativo 1 de 1936, artículo 23), indica que el Tesoro Público está conformado por ‘l de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas’, que en este proyecto también estamos ampliando a los órganos autónomos de la acción que no hacen parte de las Ramas del Poder Público’”. 5 Ponencia para Segundo Debate en la Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso 256 del 13 de mayo de 2005. En el mismo sentido, ver ponencia para primer debate en el Senado, Gaceta del Congreso 709 de 2005, y la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, Gaceta del Congreso 883 de 2005. 6 M.P. Luis Fernando Alvarez Jaramillo. antecedentes y fines de la norma, concluyó para el caso analizado en esa oportunidad, que el Ministerio de Minas y Energía, como la generalidad de entidades del Estado, debía sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1066 de 20067. Ahora bien, según la entidad consultante, la expresión “ y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos” del citado artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, se podría entender como equivalente a recaudos destinados al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, específicamente los de carácter tributario, por lo que estarían por fuera de su ámbito de aplicación los organismos de control fiscal. Considera la Sala que esa conclusión no es posible por varias razones adicionales

a las que se han señalado en los conceptos antes citados: En primer lugar, la ley no prevé que la expresión “rentas o caudales públicos” deba entenderse como sinónimo del concepto hacendístico de “Rentas y Recursos de Capital”8, que es una parte muy específica del Presupuesto General de la Nación; y, tampoco se encuentran referentes normativos para concluir que tal expresión sólo cobija los recaudos tributarios del Estado, como lo plantea la ampliación de la consulta. Por el contrario, los antecedentes y fines de la Ley 1066 de 2006 llevan a concluir que la expresión “rentas o caudales públicos”, tiene un sentido amplio e incluyente, en tanto compatible con la actividad de la generalidad de entidades y organismos del Estado que se enumeran en el artículo 5, las cuales cumplen múltiples y diversas funciones administrativas distintas a las de estricto recaudo tributario; en especial, el uso de la palabra “caudales” (hacienda, bienes de cualquier especie, y más comúnmente dinero; capital o fondo9) denota amplitud en el concepto y no sujeción a un tipo de ingreso público en particular. En segundo lugar, si el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 estuviera dirigido a asegurar el cobro de impuestos, la norma carecería de efecto útil e incluso hubiera sido innecesaria, por cuanto para ello bastaría la regulación contenida en el Estatuto Tributario; además esa interpretación reduciría sustancialmente el ámbito de aplicación de la ley, contrariando su finalidad de extender a la generalidad de

entidades del Estado la facultad de cobro coactivo y de unificar en todas ellas la aplicabilidad del Estatuto Tributario como procedimiento general de cobro, según se ha explicado. Precisamente, con esta ley se supera la dicotomía que existía en la materia, pues como se verá más adelante, mientras que el recaudo impuestos se regía por el Estatuto Tributario, el cobro de las restantes obligaciones a favor del Estado se sujetaba, por regla general, al Código de Procedimiento Civil, que a su vez reenvía 7 “Al respecto conviene precisar, de una parte, que la ejecutoriedad del acto administrativo, es decir, la facultad de la administración para procurar su cobro por la vía coactiva, constituye presupuesto básico para adelantar el respectivo proceso administrativo coactivo. Y de otra, que el procedimiento a seguir por las autoridades administrativas investidas de jurisdicción coactiva, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, es el establecido en el Estatuto Tributario, tal como lo precisó el legislador en los artículos 5o. de la ley 1066 de 2006 y de su decreto reglamentario 4473 del mismo año, antes citados” (se subraya). 8 Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. 9 Acepciones de la Real Academia de la Lengua. a las normas del proceso ejecutivo, cuya lógica descansa en el cobro de obligaciones entre particulares.

En conclusión, en el contexto del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 las Contralorías deben seguir como regla general el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, con las salvedades que se hacen enseguida respecto de las disposiciones especiales contenidas en las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 para los procesos de cobro coactivo basados en actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal.

II. INTERROGANTES RELACIONADOS CON LA SUBSISTENCIA DE

NORMAS ESPECIALES APLICABLES A LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL El segundo grupo de interrogantes de la solicitud de ampliación busca determinar si en lo que se refiere al cobro coactivo de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, se aplica el Estatuto Tributario -de acuerdo con la remisión hecha por la Ley 1066 de 2006-, o si en todo caso subsisten las disposiciones especiales previstas en las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000. La anterior inquietud surge principalmente porque algunas reglas específicas de la Ley 42 de 1993 y de la Ley 610 de 2000 difieren de la regulación prevista en el Estatuto Tributario, en especial en razón del momento en que en este último estatuto quedan ejecutoriados los actos administrativos que sirven de título ejecutivo, lo cual afecta la iniciación y desarrollo del proceso de cobro coactivo originado en procesos de responsabilidad fiscal, así como la práctica y levantamiento de medidas cautelares.

1. El planteamiento del problema: alcance de la remisión normativa del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 respecto de los procesos de

responsabilidad fiscal. Antes de la Ley 1066 de 2006 se podía hablar, en lo pertinente, de varios procedimientos de cobro coactivo distintos, así: a) La generalidad de entidades del Estado se somete a lo previsto en el Código de Procedimiento Civil, “ejecución para el cobro de deudas fiscales” (arts. 561 y ss), el cual a su vez, con excepción de algunas disposiciones especiales, ordena seguir los trámites del proceso ejecutivo de mayor, menor o mínima cuantía, según el caso (art.561)10. b) Para el cobro coactivo originado en impuestos administrados por la DIAN, se aplica un régimen especial previsto en el Estatuto Tributario. En éste, como señala la solicitud de aclaración y se indicó en Concepto 1835 de 2007, la ejecutoria de los actos administrativos está diferida al momento en que se produzca la sentencia judicial que resuelva sobre su legalidad11. Por tanto, el proceso de cobro coactivo 10 En ese mismo sentido, el Código Contencioso Administrativo señala que en la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarían las disposiciones relativas al juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil (art.252). La Ley 446 de 1998 le asigna la competencia para resolver tales apelaciones a los tribunales contenciosos y a los jueces administrativos, según la cuantía de los procesos (arts. 41 y 42, respectivamente). 11 ARTICULO 829. Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos

que sirven de fundamento al cobro coactivo: (…) 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”. (se subraya). En el Concepto 1835 de 2007 se dijo: no se debe iniciar hasta que se hayan resuelto las acciones de restablecimiento presentadas contra el acto que fundamenta la ejecución y en caso de haberse hecho, deberá terminarse, y levantarse las medidas cautelares practicadas, si el afectado presenta la correspondiente excepción12. c) Para la determinación de la responsabilidad fiscal y, en especial, para los procesos de jurisdicción coactiva derivados de ella, se aplican las normas especiales previstas en las Leyes 42 de 199313 y 610 de 2000. Ahora bien, con la Ley 1066 de 2006 (art.5) el régimen general aplicable para adelantar los procesos de jurisdicción coactiva por todas las entidades del Estado, no sólo por las tributarias, dejó de ser el previsto en el Procedimiento Civil y pasó a ser, de manera unificada, el establecido en el Estatuto Tributario. Así, un régimen que era especial para el recaudo de impuestos, se convirtió en general para la recuperación de todas las obligaciones a favor del Estado (Conceptos 1835 de 2007 y 1882 de 2008). En resumen, la diferenciación antes señalada en los literales a y b desapareció, pues tanto la DIAN como las demás entidades del Estado se sujetan ahora al Estatuto Tributario para el cobro coactivo de las

obligaciones a su favor. Sin embargo, subsiste el interrogante sobre la vigencia de las normas especiales que regulan el recaudo de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal (literal c). Se pregunta la Sala si la intención de la Ley 1066 de 2006 al incluir expresamente a los organismos de control fiscal dentro de su ámbito de aplicación, no sólo fue la de cobijar el recaudo que ellos hacen dentro de su actividad administrativa ordinaria (por sanciones disciplinarias, por la no remisión de información, por el no pago de la cuota de vigilancia, etc.), sino también la de extender su cobertura a los procesos de responsabilidad fiscal y de ejecución de éstos; en otras palabras, cabe preguntarse si la Ley 1066 de 2006 derogó tácitamente (porque no lo hizo de manera expresa) las leyes especiales que antes de ella regulaban de manera diferenciada el cobro coactivo de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal. Para resolver esta cuestión la Sala se referirá en primer lugar a la especificidad de la responsabilidad fiscal y a la inseparabilidad de los procesos que se siguen para su declaración y cobro; en segundo lugar, estudiará las soluciones dadas por la doctrina y la jurisprudencia para resolver antinomias, en concreto cuando se trata de conflictos entre normas en el tiempo y entre normas generales y especiales. “En efecto, si se tiene en cuenta que las acciones contenciosas se instauran contra actos administrativos en firme, es decir, debidamente ejecutoriados, es menester interpretar que cuando la ley se refiere a las sentencias que deciden en forma definitiva las demandas instauradas contra

actos que prestan mérito ejecutivo, está consagrando un nuevo momento para aplicar el principio de ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo. Bajo este contexto hay que entender que cuando el numeral 5o. del artículo 831 del E.T. dispone que la interposición de demandas de restablecimiento de derecho o de revisión de impuestos debe ser considerada como una de las excepciones contra el mandamiento de pago, lo hace, no porque la formulación de la demanda signifique que el acto que se impugna no esté ejecutoriado, sino porque con la acción se suspende la ejecución del mismo.” 12 ARTICULO 831. Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: (…) 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 13 La Ley 42 de 1993 señala que en los procesos de cobro coactivo se aplicará el Código de Procedimiento Civil en todo lo no regulado en ella (art.90).

2. La especificidad del proceso de responsabilidad fiscal y de su cobro coactivo. Fundamentos constitucionales y desarrollo legislativo.

Sea lo primero señalar que la actividad de los órganos de control fiscal se desarrolla en dos planos distintos. - De una parte se encuentra la actividad administrativa ordinaria de las contralorías, es decir, “las funciones inherentes a su propia organización” (art.267), las cuales, sin perjuicio de la autonomía administrativa y presupuestal que les otorga la Constitución, no gozan de la misma especificidad de la actividad misional de las contralorías; por ende, lo usual es que tales materias estén sujetas a las

mismas normas que rigen el funcionamiento de la generalidad de entidades públicas, como sucede, por ejemplo, en materia de contratación, responsabilidad disciplinaria de sus servidores, facultad de recaudo no derivadas de procesos de responsabilidad fiscal, etc. - En un plano distinto y concreto, se halla su actividad misional como tal, esto es, el control fiscal como función pública, respecto de la cual la Constitución señala que se ejercerá de manera específica en la forma en que establezca la ley que la regule (art.267). Respecto de ella, los órganos de control fiscal se rigen por normas especiales, que comprenden (i) la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación (art.267); (ii) la responsabilidad derivada de esa gestión (art.268-5) y (iii) la jurisdicción coactiva “sobre los alcances derivados de la misma” (ibídem). Esta última, comparte la misma especificidad del proceso declarativo de responsabilidad fiscal y por ende no se puede escindir de él. Precisamente, el legislador ha establecido reglas especiales tanto para los procesos de responsabilidad fiscal como para los de jurisdicción coactiva derivados de ellos, las cuales se justifican, entre otras razones, en el especial interés del Constituyente y del legislador en garantizar no sólo la correcta utilización y destino de los recursos del Estado, sino, además, su oportuna recuperación cuando han sido apropiados, desviados o manejados indebidamente14. En ese sentido, los contenidos de la Ley 42 de 1993 y 610 de 2000, reflejan el claro interés del legislador de desarrollar de manera especial la

responsabilidad patrimonial de los servidores públicos en el manejo de los recursos del Estado. Es así que en Sentencia C-919 de 2002, l