CE-11001-03-06-000-2008-00031-00(1896)-2012

TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS POR APROVECHAMIENTOS FORESTALES - Las Corporaciones Autónomas Regionales pueden recaudar dichas tasas por los aprovechamientos forestales de propiedad pública y privada, en cuanto a la participación nacional y la suma adicional solamente aplican para bosques de dominio público. Aplicación en terrenos de propiedad colectiva / VIGENCIA DE NORMAS PREEXISTENTES A LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1991 - Efectos generales del tránsito Constitucional. Régimen tributario / PARTICIPACION NACIONAL Y SUMA ADICIONAL PARA LA EXPLOTACION FORESTAL - Su destinación es exclusiva para programas de reforestación. Guardan correspondencia con el concepto de regalía / REGALIAS - Definición. No tienen naturaleza tributaria / RECURSOS NATURALES RENOVABLES DE DOMINIO PUBLICO - Modos de adquirir el derecho para su uso / APROVECHAMIENTOS FORESTALESConcepto. Clasificación. En terrenos de propiedad colectiva / COMUNIDAD NEGRA - Definición. Reconocimiento al derecho de propiedad colectiva. Se aplican las tasas de retributivas y compensatorias al respecto de los bosques en territorios de adjudicación colectiva El señor Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural, doctor Juan Lozano Ramírez, solicita el pronunciamiento de esta Sala sobre “la viabilidad jurídica del cobro de las tasas por concepto de aprovechamiento forestal de bosque natural en predios de dominio privado y colectivo”. En cuanto a las tasas retributivas y compensatorias, la Sala hace las siguientes consideraciones: La primera es que,

como se dejó expuesto, ni el artículo 18 original del Código de Recursos Naturales ni el artículo 42 de la ley 99 de 1993 que lo subrogó, vincularon la causación de dichas tasas a la naturaleza pública o privada del dominio que se ejerza sobre los recursos ambientales. La segunda, corresponde a la finalidad de las tasas ambientales como recursos para el Estado que le faciliten las funciones de prevención y control del deterioro ambiental, de una parte, y de otra, como instrumentos que hagan efectiva la responsabilidad en el ejercicio del derecho de uso de estos recursos, en los términos de la Constitución y la ley. La tercera, insiste la Sala, es la condición bajo la cual se incluyeron los suelos y los bosques, en las titulaciones colectivas: que la propiedad se ejercerá en función social y le es inherente una función ecológica, de modo que para el uso de estos recursos tanto por ministerio de la ley como por aprovechamientos con fines comerciales, debe garantizarse la persistencia del recurso; que el aprovechamiento comercial requiere permiso; y teniendo en cuenta la fragilidad de ecológica de la cuenca del Pacífico deben desarrollarse modelos apropiados de producción y mecanismos que desestimulen las prácticas ambientalmente insostenibles." (Art. 6°). La cuarta es la obligación impuesta a los titulares de la propiedad colectiva, de cumplir con las obligaciones de protección del ambiente y de los recursos naturales renovables y contribuir con las autoridades en la defensa de ese patrimonio (Art. 20); sin perjuicio de la obligación del Gobierno Nacional de disponer partidas en apoyo de estas comunidades (Art. 21, parágrafo). Estas consideraciones permiten concluir a

la Sala que las comunidades titulares de la propiedad colectiva regida por la ley 70 de 1993, son igualmente sujetos pasivos de las tasas retributivas y compensatorias.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 17 de agosto de

2012.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338 / LEY 23 DE 1973 / LEY 99 DE 1993 / CODIGO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE / DECRETO 632 DE 1994 - ARTICULO 9 / DECRETO 632 - ARTICULO 11 / LEY 70 DE 1993 / DECRETO REGLAMENTARIO 1791 DE 1996

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00031-00(1896) Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Referencia: Tasas retributivas y compensatorias por aprovechamientos forestales. Vigencia de normas preexistentes a la reforma constitucional de

1991. Aplicación en terrenos de propiedad colectiva.

El señor Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural, doctor Juan Lozano Ramírez, solicita el pronunciamiento de esta Sala sobre “la viabilidad jurídica del cobro de las tasas por concepto de aprovechamiento forestal de bosque natural en

predios de dominio privado y colectivo”. Inicia el marco jurídico de la consulta refiriéndose al artículo 338 constitucional en cuanto consagra que sólo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales; pero tratándose de tasas y contribuciones, permite a las autoridades fijar la tarifa que se cobre por recuperación de costos de los servicios prestados o por participación en los beneficios obtenidos, siempre que el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, estén establecidos en la ley, la ordenanza o el acuerdo. A continuación explica que el aprovechamiento de los bosques naturales genera beneficios económicos para el particular que lo realiza y también gastos a la administración para garantizar la renovabilidad de los recursos afectados, por lo cual, además de obtener el permiso de la autoridad ambiental, el particular debe pagar unas tasas; que el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente estableció, en el artículo 18, las tasas para compensar los gastos de renovabilidad de dichos recursos y en los artículos 220 y 221 reguló específicamente los pagos a cargo de los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamientos forestales. Agrega que la ley 99 de 1993, en su artículo 42 reguló las tasas retributivas y compensatorias; estableció la forma de definir los costos y beneficios como base para calcularlas; y subrogó el artículo 18 del decreto número 2811 de 1974. Comenta la consulta que la norma no se refirió a la vigencia o derogatoria de los artículos 220 y 221 del Código de Recursos Naturales, y que éstos habían sido

desarrollados por el INDERENA, mediante los Acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983. En el primero de ellos, estableció la forma de liquidación y fijó los montos de las tasas de renovabilidad del recurso forestal, la adicional y la destinada a la investigación forestal, respecto de los bosques de dominio público; también la tasa por servicios técnicos de administración y supervisión para los bosques de dominio público y privado; así como la base para la liquidación y el recaudo de la participación nacional en bosques de dominio público. En el segundo, extendió las tasas de renovabilidad del recurso forestal y de investigación forestal, a los aprovechamientos forestales persistentes en bosques de dominio privado. Expone el Sr. Ministro que "no existen otras disposiciones reglamentarias de carácter nacional que regulen lo dispuesto por la ley en relación con el cobro de tasas por aprovechamiento forestal"; pero que el decreto ley 632 de 1994, "expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el literal k del Artículo 116 de la Ley 99 de 1993", estableció un régimen de transición, cuando en los artículos 9° y 11 ordenó continuar aplicando las normas vigentes que no fueran contrarias a la ley 99 de 1993 en todos los casos en los que esta ley hubiera subordinado a reglamentos del Gobierno Nacional las actuaciones administrativas relativas a permisos, licencias o autorizaciones, y también en aquellos en los que exigiera reglamentos, parámetros, lineamientos o cupos de manera general, expedidos o fijados por el Ministerio del Medio Ambiente. Señala que con base en ese régimen de transición, las corporaciones autónomas regionales han

seguido cobrando las tasas por aprovechamiento forestal con fundamento en los Acuerdos del INDERENA. La consulta adiciona unas consideraciones jurídicas sobre "el cobro de la tasa en territorios colectivos de las comunidades negras y la situación de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó — CODECHOCO", para lo cual cita y transcribe los artículos 55 transitorio y 63 de la Constitución Política, así como la ley 70 de 1993 en cuanto ésta no excluye de la titulación colectiva los suelos y los bosques, y dispone que la propiedad "se ejercerá en función social y le es inherente una función ecológica", y que tanto el uso de los bosques que se ejerza por ministerio de la ley, como los aprovechamientos forestales con fines comerciales, para los cuales se requiere autorización de la entidad competente, deberán garantizar la persistencia del recurso. Agrega que CODECHOCO tiene como principal fuente de ingreso la tasa por concepto de aprovechamientos forestales, los que en un porcentaje muy alto se presentan en los bosques que han quedado incluidos en titulaciones colectivas fundadas en la ley 70 de 1993. Esa Corporación, mediante el Acuerdo 29 de 1984 expidió su propio Estatuto Forestal, adoptando lo establecido en el Acuerdo 48 de 1982 del INDERENA; en el 2005 expidió el Acuerdo No. 13 que, dice la consulta, "actualiza el cobro de la participación nacional y de las tasas por concepto de aprovechamientos de volúmenes en autorizaciones y permisos forestales persistentes y únicos en bosques en el área de .jurisdicción de esa corporación. Este acuerdo no distingue entre bosques de dominio

público y privado, lo que ha dado lugar a que esa corporación realice indistintamente el cobro de la tasa para uno y otro caso." Así las cosas, se solicita a la Sala resolver los siguientes interrogantes: “ 1) Es viable que las corporaciones autónomas regionales competentes, con base en lo dispuesto por el numeral 13 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realicen el cobro de las tasas y la contribución por concepto de aprovechamiento del recurso forestal de bosques de dominio privado?" 2)Con base en lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Política, en el artículo 6 de la Ley 70 de 1993 y las normas ambientales a que se ha hecho referencia ¿Es viable que las autoridades ambientales realicen el cobro de las tasas y la contribución por concepto de aprovechamientos forestales en bosques ubicados en territorios que han sido objeto de adjudicación colectiva a comunidades negras?" Para responder la Sala CONSIDERA: La Constitución de 1991 modificó la competencia de los órganos colegiados de elección popular y el contenido de su ejercicio en los asuntos de naturaleza tributaria. La consulta se orienta a conocer los efectos de dicha reforma constitucional respecto de la vigencia de los Acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983, expedidos por la Junta Directiva del INDERENA, para establecer la forma de liquidación y los montos de las tasas y participaciones que deben pagar los concesionarios y beneficiarios de aprovechamientos forestales, y que continúan siendo la base del recaudo a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales en virtud del régimen de transición autorizado por la ley 99 de 1993.

Entonces, se analizarán de manera general los efectos de la reforma constitucional en la legislación preexistente a ella, para luego ubicar el tema de las tasas y participaciones, a las que se contrae la consulta; finalmente se harán las precisiones correspondientes sobre las decisiones de CODECHOCO y su aplicación respecto de los aprovechamientos forestales en las tierras sujetas a la ley 70 de 1993.

1. Efectos generales de la reforma constitucional de 1991 en la legislación preexistente. 1.1. Los efectos generales del tránsito constitucional Al entrar en vigencia la Constitución de 1991, que en su artículo 380 dispuso de manera expresa la derogatoria de "la Constitución hasta ahora vigente", fue necesario examinar qué pasaba con la legislación preexistente.

La Corte Constitucional, en jurisprudencia que ha permanecido invariable, estructuró dos postulados básicos: (i) la regla del efecto general inmediato de la Constitución del 91 y (ii) la regla de la presunción de subsistencia de la legislación preexistente. En síntesis, bajo la consideración general de satisfacer las exigencias del principio de la seguridad jurídica y la certidumbre sobre el ordenamiento, el efecto general inmediato comporta la aplicación de la nueva normativa constitucional a todas las situaciones futuras y a aquéllas en curso, entendidas como las que no se consolidaron antes de que ella empezara a regir; y la presunción de subsistencia de la legislación preexistente supone un efecto retrospectivo sobre esta legislación, de modo que ella sólo está condenada a desaparecer cuando sus normas no armonicen con las nuevas reglas constitucionales o cuando hayan sido

modificadas o sustituidas por éstas últimas, pero precisando que no es suficiente con que exista una simple diferencia entre la disposición preconstitucional y los fundamentos del nuevo Estatuto Superior, sino que es necesario que se trate de proposiciones antinómicas e irreconciliables para que se entienda que el texto legal ha desaparecido del ordenamiento o debe desaparecer." Estos postulados se complementan con la consideración de que ante la duda de que una norma preexistente haya sido derogada por la Constitución de 1991, es preciso demandarla para que la Corte Constitucional declare su inexequibilidad, si así corresponde1. También la jurisprudencia constitucional ha sido reiterada en el sentido de diferenciar los aspectos de forma y de fondo de la legislación preexistente para efectos de determinar cuál es el referente constitucional del análisis de exequibilidad que le compete. Así, invocando las reglas generales sobre la vigencia de la ley en el tiempo, ha dicho que los asuntos procedimentales de existencia de las leyes, como el trámite de ellas o los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias, deben ser confrontados con las disposiciones que los rigieron; mientras que los contenidos materiales o sustanciales deben estudiarse bajo el nuevo estatuto superior por cuanto éste cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente2. 1.2. El régimen tributario. a) En la Constitución de 1886 y sus reformas: El texto original de la Constitución de 1886 estableció como una de las funciones del Congreso de la República, la de "Decretar impuestos

extraordinarios cuando la necesidad lo exija" (Art. 76, num. 13); a las Asambleas Departamentales se les dio la atribución de "establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley" (Art. 190); y a los Concejos Municipales también se les facultó para "votar, en conformidad con las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales" (Art. 199); además se ordenó que "Ninguna contribución indirecta ni aumento de impuestos de esta clase empezará a cobrarse sino seis meses después de promulgada la ley que establezca la contribución o el aumento." (Art. 204). El Acto legislativo No. 3 de 1910 adicionó la siguiente disposición: "Art. 6°. En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer 1 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-014-93, C-513-94, C-1174-01, C-571-04, C-1026-04, entre otras. 2 Corte Constitucional, Sentencias C-416-92, C-417-92, C-221-92, C-571-04 contribuciones." Para los efectos de la consulta es suficiente destacar que la función del Congreso se conservó en iguales términos en las reformas constitucionales de 1936, 1945 y 1968; y que el artículo 6° del Acto legislativo No. 3 de 1910, correspondió al artículo 43 de la última codificación. En este marco constitucional fue entendido que a la ley correspondía la creación de los tributos, bajo el postulado de que "no hay tributación sin representación";

lo que no excluía la posibilidad de que el Congreso otorgara facultades extraordinarias al Ejecutivo para el ejercicio de esa función, pues no estaba consagrada restricción alguna y, tampoco se consideraba que este mecanismo afectara la participación del órgano legislativo y de sus representados en la creación y configuración del tributo3. b) En la Constitución de 1991: La Asamblea Nacional Constituyente abordó el tema de reelaborar el numeral que autoriza al Congreso a decretar impuestos porque la norma correspondiente deja la impresión de que las Cámaras sólo pueden decretar impuestos extraordinarios; revisó el artículo 43 que guarda conexidad con el anterior; y sustentó el texto nuevo propuesto en que éste se orientaba a dar certeza a los contribuyentes respecto de la legislación a la cual estarían sometidos y a llevar un poco de transparencia a las administraciones nacional, departamental y municipal..."4. Sin mayores modificaciones a las iniciativas originales, los textos aprobados corresponden a los siguientes de la Constitución vigente: 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección cuarta, sentencia del 29 de abril de 1994, RAd. No. 4015. 4 Cfr. Gacetas Constitucionales. Martes 16 de abril de 1991, Ponencia sobre "la función legislativa", págs. 8 y 9: "... 9. Hubo consenso respecto a la reelaboración de la norma contenida en el actual numeral 14, cuya redacción da la impresión de que el Congreso sólo está facultado para "decretar impuestos extraordinarios". La nueva norma se informa de las dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal. La

primera abarca el impuesto propiamente dicho, la tasa y la contribución de carácter especial (impuesto de valorización)... Como el numeral que se comenta establece la norma general, se procedió a revisar el artículo 43 actual que guarda conexidad con el numeral citado. Este se orienta a darle certeza a los contribuyentes respecto a la legislación a la cual estarán sometidos..." Miércoles 22 de mayo de 1991, Informe - Ponencia para Primer Debate en Plenaria, Rama Legislativa del Poder Público, págs. 12, 18 y 24: "...10. La Comisión aprobó la reelaboración del numeral que autoriza al Congreso para decretar impuestos... Fundamentalmente se orienta a dar certeza a los contribuyentes respecto de la legislación a la cual estarán sometidos y llevar un poco de transparencia a las administraciones nacional, departamental y municipal...". Lunes 27 de mayo, Articulado definitivo aprobado por la Comisión [Tercera] durante sus sesiones, (páginas 19, 20 y 23). Viernes 5 de julio de 1991 (páginas 2, 10, 25 y 31): Codificación del articulado de la Constitución de Colombia para segundo debate. "Art. 150: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones... 10) Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias... Estas facultades no se podrán expedir... para decretar impuestos. / / 12) Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley." "Art. 338: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las

asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. "La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades lijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. "Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo." La reforma entonces, precisó el tema de las competencias tanto del legislador como de las autoridades administrativas, reafirmando la del Congreso de la República, y, también la de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, con sujeción a la ley5; ordenó que, en todo caso, las leyes, las ordenanzas y los acuerdos que establezcan tributos, deben configurarlos en sus elementos esenciales: los sujetos, activo y pasivo, los hechos gravables y las bases gravables; pero introdujo una distinción muy importante: si se trata de impuestos, la ley, la ordenanza o el acuerdo que los imponga debe también

fijar la tarifa; en cambio, cuando sean tasas y contribuciones, aquellos actos pueden permitir que las tarifas sean fijadas por las autoridades, siempre que la ley, la ordenanza o el acuerdo determinen el método, el sistema y su forma de reparto. Así mismo, el transcrito artículo 338 constitucional deja establecido que las tasas y contribuciones son las que se cobran a los particulares para recuperar los costos de los servicios que se les prestan o participar en los beneficios que se les 5 De conformidad con los artículos constitucionales 300, num. 4, y 313, num. 4, respectivamente, la atribución de las asambleas departamentales y de los concejos municipales para votar los tributos debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la ley. proporcionan. Cabe recordar que el régimen tributario clasifica los ingresos del Estado provenientes de su capacidad impositiva, en impuestos, tasas y contribuciones, cada uno de los cuales corresponde a conceptos definidos por la ley. Para el tema en estudio es suficiente mencionar que las tasas son retribuciones que paga quien requiere de un servicio público para compensar los costos de este servicio. Como se verá, la consulta se refiere a (i) las tasas consagradas en el Código de Recursos Naturales Renovables y modificadas por la ley 99 de 1993, que corresponden al mismo concepto tributario de tasa que se ha mencionado atrás; y (ii) a las denominadas "participación nacional" y "suma adicional" de que tratan los artículos 220 y 221 del mismo Código, referidas propiamente a los aprovechamientos forestales, que se configuran como la contraprestación que

a título de precio corre a cargo de los beneficiarios o concesionarios de dichos aprovechamientos, por la explotación de un bien público; en criterio de la Sala, son equivalentes a las regalías que causa la explotación de los recursos naturales no renovables, por lo cual no tienen naturaleza tributaria; más adelante ampliará la Sala el criterio que deja ahora enunciado.

II. Las tasas y participaciones en la regulación ambiental La ley 23 de 19736 adoptó algunas definiciones básicas en materia ambiental, de las cuales interesa destacar la declaración del medio ambiente como patrimonio común, que comporta la participación del Estado y de los particulares en su mejoramiento y conservación; la orden al Gobierno Nacional de crear los sistemas técnicos de evaluación para que los usuarios de los recursos ambientales puedan participar en los gastos de protección y renovación de estos recursos cuando sean usados en actividades lucrativas; la responsabilidad del Estado por los daños que cause a las personas o a los recursos naturales de propiedad privada, y la responsabilidad de los particulares por las mismas razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado; a la vez que se otorgaron facultades extraordinarias para reformar y adicionar la legislación vigente, pudiendo expedir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.7 6 Ley 23 de 1973 (diciembre 19) "Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones". Art. 12. "El gobierno nacional creará los sistemas técnicos de

evaluación que le permitan hacer participar a los usuarios de los recursos ambientales en los gastos de protección y renovación de estos, cuando sean usados en beneficio de actividades lucrativas." 7 Ley 23/73, Art. 2. "El medio ambiente es un patrimonio común; por lo tanto su mejoramiento y conservación son actividades de utilidad pública, en las que deberán participar el Estado y los El legislador extraordinario expidió el Código Nacional de Recursos naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente8, que en el Libro Primero trata del ambiente en general, y en el Libro Segundo, particulariza el régimen de cada uno de los recursos naturales renovables y demás bienes ambientales, partiendo de la afirmación de que éstos pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos9. En ambos Libros incorpora las disposiciones que definen las cargas económicas que deben asumir quienes con su actividad contaminen esos recursos, para que de esa manera contribuyan con los gastos que exigen los servicios de descontaminación y de renovación del recurso de que se trate.10 La consulta que ahora resuelve la Sala, se refiere a dos cargas pecuniarias, una de naturaleza tributaria, a saber las tasas retributivas y compensatorias, causadas por el uso contaminante de los recursos naturales y el ambiente; y la otra, que a título de contraprestación se incorpora en los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal. Procede la Sala a analizarlas tanto en el Código de Recursos Naturales Renovables como en la ley 99 de 1993, incluyendo una breve explicación del régimen de transición que esta última ley autorizó.

2.1. Las tasas retributivas y compensatorias Respecto del ambiente y de sus elementos en general, en el Libro Primero del Código en cita, el artículo 18 fue del siguiente tenor: particulares. Para efectos de la presente ley, se entenderá que el medio ambiente esta constituido por la atmósfera y los recursos naturales renovables." / Art. 12. "El gobierno nacional creará los sistemas técnicos de evaluación que le permitan hacer participar a los usuarios de los recursos ambientales en los gastos de protección y renovación de estos, cuando sean usados en beneficio de actividades lucrativas." / Art. 16. "El Estado será civilmente responsable por los daños ocasionados al hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que generan contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán por las mismas razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado." 8 Decreto 2811 de 1974 (diciembre 18), "Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente". Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 23 de 1973. D. O. No 34.243 (enero 27/75 ) Código de Recursos Naturales, Art. 42. "Pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este Código que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos." 9 Código de Recursos Naturales, Art. 42. "Pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y

demás elementos ambientales regulados por este Código que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos." 10 El Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente se divide en dos Libros: el Libro Primero trata del Ambiente, de manera general; los artículos 18 y 19, conforman el Título III, Tasas retributivas de servicios ambientales, que integra la Parte 111, Medios de desarrollo de la política ambiental. "Artículo 18. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, de los ríos, arroyos, lagos y aguas subterráneas, y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas, podrá sujetarse al pago de tasas retributivas del servicio de eliminación o control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas. "También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables." Los supuestos normativos de las tasas, retributivas y compensatorias, son dos: la contaminación de los recursos ambientales y que ella derive de actividades lucrativas; su causación está determinada exclusivamente por el efecto nocivo de una actividad sobre el ambiente y por ende, no entra en consideración la naturaleza pública o privada del dominio sobre el recurso renovable; y dichas tasas se configuran como instrumentos de financiación de las obligaciones del Estado y de los

particulares en el uso, conservación y renovación del ambiente. Como se señaló antes, las tasas provienen de la capacidad impositiva del Estado e invariablemente se definen como la contraprestación por los servicios que presta un ente público, de manera que sólo se causan cuando el servicio se presta; a ello se agrega que en la legislación ambiental se han configurado como un mecanismo de financiamiento de algunos servicios públicos de carácter . administrativo sobre el medio ambiente.11 Debe anotarse también que el Código de Recursos Naturales Renovables no hizo mención explícita a la autoridad competente para regular esas tasas; lo cual, en el contexto constitucional y legal entonces vigente era innecesario, puesto que las normas generales sobre la organización y la estructura de la administración pública nacional permitían la asignación de la función en norma separada. Este comentario se desarrollará más adelante. Ya en vigenci