CE-11001-03-06-000-2008-00034-00(1899)-2008

REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Cobro de tasas por los servicios prestados / REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - No hay lugar al cobro de tasas cuando comparte información a solicitud de otras entidades públicas / CRUCE DE INFORMACION - No genera pago entre entidades públicas Para el caso de cruces e intercambios de información con entidades públicas o particulares que requieren información de la Registraduría para el cumplimiento de una función pública o la prestación de un servicio a cargo del Estado, la Ley 1163 de 2007 debe interpretarse en armonía con otras disposiciones legales que obligan a las entidades públicas a solicitar y compartir información entre sí, sin que haya lugar a costo alguno adicional para el ciudadano. (…) Tales requerimientos “oficiosos” de información no podrían ser entendidos, en los términos de la Ley 1163 de 2007, como la solicitud de “un servicio” a la Registraduría, sino como el cumplimiento de una obligación en cabeza de la Administración y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En ese sentido observa además la Sala que no se daría tampoco el carácter “voluntario” de la tasa, en tanto que constituye un deber de la Administración la consecución oficiosa de aquélla información necesaria para atender una petición que reposa en otras entidades del Estado. Conforme a lo expuesto, concluye entonces la Sala que de conformidad con la Ley 962 de 2005 y con las diversas disposiciones legales que desarrollan el deber de colaboración entre entidades del Estado (art.113 C.P.), los cruces de información, consultas de bases de datos, expedición de certificaciones y, en general, los intercambios de información de la Registraduría con otras

entidades públicas que lo requieren para el cumplimiento de una función pública a su cargo, se encuentran excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 1163 de 2007 y por tanto, no dan lugar al cobro de las tasas que allí se establecen para los “servicios” que presta dicha entidad.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio OFI08-21660-OAJ410 de 14 de agosto de 2008.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D. C., tres (3) de julio de dos mil ocho (2008) Radicación numero: 11001-03-06-000-2008-00034-00(1899) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Referencia: Cobro de tarifas por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil para la atención de las solicitudes de información por parte de otras entidades del Estado o de particulares que cumplen una función administrativa. En consulta radicada con el número 1899, el Ministerio del Interior y de Justicia, a solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil, solicita el concepto de esta Sala en relación con los siguientes interrogantes: 1. ¿Es jurídicamente viable eximir del cobro de las tasas a las entidades del Estado cuando se configuren los hechos generadores previstos en los numerales 5º y 8º del literal a) del artículo 3º de la Ley 1163 de 2007? 2. ¿Es igualmente ajustado a la ley, eximir del cobro de las tasas a una entidad pública, cuando la información de consulta de la base de datos es requerida para la ejecución de un contrato de concesión, celebrado entre esta

última y un particular para el cumplimiento de los fines estatales y la prestación de servicios públicos; servicio cuyo costo lo asume el ciudadano independientemente que la Registraduría efectúe o no un cobro por la información suministrada? Como antecedentes de esta consulta, el Ministerio del Interior y de Justicia indica lo siguiente: - De acuerdo con el artículo 154 de la Constitución Política, las leyes que decreten exenciones de impuestos, tasas o contribuciones sólo pueden ser dictadas a iniciativa del Gobierno. - El artículo 1º de la Ley 1163 de 2007, por la cual se regulan las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en concordancia con los numerales 5º y 8 del artículo 3º ibídem, establecen que son hechos generadores de una tasa a favor de la Registraduría Nacional del Estado Civil los servicios de (i) expedición física y cruces de información no sujeta reserva legal y (ii) servicios de procesamiento, consulta de datos de identificación y venta de software de los desarrollos tecnológicos de la entidad. - El artículo 5º de la mencionada Ley 1163 de 2007 únicamente consagra exenciones a las tarifas allí previstas para algunos casos especiales de expedición de documentos de identidad (expedición por primera vez, población desplazada y desmovilizada, etc.), dentro de los cuales no se encuentra ninguna relacionada con los servicios solicitados por las entidades públicas para el cumplimiento de sus funciones. - Según jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la Sentencia C-291 de 2000, es al Congreso a quien le corresponde señalar qué personas o hechos

quedan exonerados del pago de tributos. - Por su parte, en Concepto 1469 de 2002, la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló que deben diferenciarse los conceptos de exención, que implica un trato preferencial a ciertos sujetos, y de exclusión o no sujeción, el cual indica que no se configuran los elementos estructurales del impuesto. Que, por lo tanto, surge la duda de si la Registraduría podría eximir del cobro de tarifas por los hechos gravados en los numerales 3 y 5 del literal a del artículo 3º de la Ley 1163 de 2007, cuando la información es requerida por una entidad pública o por un particular para el cumplimiento de una función administrativa.

CONSIDERACIONES

1. Contenido de la Ley 1163 de 2007 y planteamiento del problema Por medio de la Ley 1163 de 2007, el legislador reguló “las tasas por la prestación de los servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil”.

En ese orden, el artículo 1º de la ley establece los diferentes servicios a cargo de la Registraduría que dan origen al cobro de unas tasas a favor del Estado (se subraya aquéllos a que se refiere la consulta): ARTICULO 1o. OBLIGACION TRIBUTARIA. La presente ley regula las tasas por la prestación de los servicios de expedición física del duplicado o rectificación de la cédula de ciudadanía; por pérdida o deterioro de la misma, o corrección de datos a voluntad de su titular; expedición física del duplicado o rectificación de la Tarjeta de Identidad por pérdida o deterioro de la misma, o corrección de datos a voluntad de su titular; expedición física de certificaciones excepcionales de información ciudadana no sujeta a reserva

legal; expedición física de certificaciones excepcionales de nacionalidad, con base en la información que reposa en los archivos de la Entidad; expedición física y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la Entidad; copias y certificados de Registros Civiles, documentos de identificación solicitados en el exterior; servicios de procesamiento y consulta de datos de identificación. (se subraya) El artículo 2º consagra los principios que rigen la ley (representación popular, legalidad, justicia, equidad, igualdad, progresividad y demás que informan los tributos) y el artículo 3º define los sujetos activo y pasivo, los hechos generadores y la base imponible de las respectivas tasas. Este último artículo en su parte pertinente establece: ARTICULO 3o. ELEMENTOS. Los elementos de las tasas a que se refiere la siguiente ley serán los siguientes: a) Hechos generadores. Constituyen hechos generadores los siguientes servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil: (…)

5. Expedición física y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad.

(…)

8. Servicios de procesamiento, consulta de datos de identificación y venta de licencias de software de los desarrollos tecnológicos que se adelanten con la base de datos de propiedad de la entidad. (…) b) Sujeto Activo. El sujeto activo de las tasas será la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil en los términos de la Ley 96 del 21 de noviembre de 1985 y demás normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan; c) Sujeto Pasivo. Tendrán la condición de sujetos pasivos, las personas

naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios a que se refiere la presente ley que constituyen hechos generadores; d) Base de Imposición y Tarifa. Las tasas a que se refiere la presente ley serán establecidas con sujeción a los principios y condiciones a las que se refieren los artículos segundo y cuarto en relación con los hechos generadores previstos en el literal a) del presente artículo.” (se subraya) Por su parte, el artículo 4º de la ley establece que el Registrador Nacional del Estado Civil es la autoridad administrativa autorizada para establecer las tarifas ”por los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil,” en atención con el método y el sistema que en esa mismo artículo se desarrollan. Cabe señalar que en lo que respecta a expedición física y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad, este artículo 4º establece en su parte final una regla especial según la cual, en ese evento, la tarifa está limitada por el costo marginal en que incurra la Registraduría y, por tanto, no podrá reflejar componentes distintos a “aquellos costos identificables y directamente asociados a la reproducción física o electrónica de la información” (parágrafo 3º artículo 4º)1. Ahora, en relación con las exenciones al cobro de las tasas de los servicios a cargo de la Registraduría, el artículo 5º de la Ley 1163 de 2007 solamente señala lo siguiente: ARTICULO 5o. EXENCIONES AL COBRO. De conformidad con las disposiciones vigentes, la Registraduría Nacional del Estado Civil exonerará del cobro para obtener el documento de identidad, en los siguientes casos:

a) Expedición de la Cédula de Ciudadanía y Tarjeta de Identidad por primera vez; b) Inscripción en el Registro Civil de Nacimiento y su primera copia, y la destinada a expedir la cédula de ciudadanía de primera vez; c) Población desplazada por la violencia; previa certificación de organismo competente; d) Personal desmovilizado previa certificación del organismo competente; e) Duplicado de la cédula para la población de los niveles 0, 1 y 2 del Sisbén, por una sola vez; f) La renovación de cualquiera de los documentos de identificación; g) En situaciones especiales valoradas y reguladas por el Registrador Nacional del Estado Civil2. Precisamente, dado que esta disposición sólo establece algunas exenciones en ciertos trámites de expedición de documentos de identidad y no así respecto de otros servicios a cargo de la Registraduría ni tampoco cuando se trata de solicitudes de información de entidades públicas, el Ministerio consultante 1”Artículo 4º (…) PARAGRAFO 3o. En todo caso, para la determinación de las tarifas de cada uno de los servicios contemplados en el numeral 5 del literal a) del artículo 3º de la presente ley, sólo se incluirán los costos marginales en los que la Registraduría incurra para la prestación de los mismos. Se entiende por costos marginales, aquellos costos identificables y directamente asociados a la reproducción física o electrónica de la información que la Registraduría pone a disposición del público para su adquisición.” (se subraya)Esta disposición debe leerse además de manera concordante con el artículo 2º de la Ley 1163 de 2007, que establece como principio o mandato de optimización de la función a cargo de la Registraduría, el

deber de modernizar sus servicios “para lograr la máxima eficiencia y economía”. En concordancia, el parágrafo 2º del artículo 4º ibídem señala que en atención a los principios establecidos en el artículo 2º de la ley, “las tarifas de las tasas deberán reducirse proporcionalmente al ahorro que la tecnología de punta le signifique, una vez esta sea implementada.” 2 A pesar de la generalidad de este literal, su ámbito está demarcado por el encabezado del mismo artículo que sólo se refiere a exenciones en la expedición de documentos de identidad, no así respecto de los demás servicios que presta la Registraduría. Por tanto no sería una solución al asunto planteado. Además, si bien existe una presunción de constitucionalidad de la ley, la facultad que allí se concede al Registrador podría resultar contraria al principio de legalidad tributaria y a la reserva de ley en materia de exenciones tributarias. pregunta si la Registraduría puede eximir del pago a estas últimas cuando se dan los hechos gravados en los numerales 53 y 84 del literal adel artículo 3º la Ley 1163 de 2007. Entiende la Sala que se trata de aquéllos casos en que para el reconocimiento de un derecho o la prestación de un servicio a cargo del Estado o de un particular que cumple función administrativa (otorgamiento de pensiones, afiliación a salud, expedición de documentos -pasaportes, licencias de tránsito etc.-), las respectivas entidades públicas o los particulares encargados de dichas actividades solicitan a la Registraduría cruces de información o consulta de datos no sujetos a reserva5, como medida de preventiva y de control orientada a

garantizar transparencia, eficiencia y seguridad en los servicios a su cargo (vigencia de cédulas, confirmación de sus titulares, casos de suplantación, etc.). Con base en estas consideraciones preliminares pasa la Sala a revisar el problema planteado por la entidad consultante.

2. Principio de legalidad tributaria y análisis de las normas fiscales de manera sistemática con otras normas disposiciones para determinar su sentido y alcance.

Para responder los interrogantes planteados por la entidad consultante, la Sala considera necesario tener en cuenta lo siguiente:

1. La Constitución Política le otorga un amplio margen de configuración normativa al Congreso de la República para establecer los impuestos, tasas y contribuciones y señalar los elementos estructurales de la obligación tributaria: sujetos activos y pasivos, hechos y bases gravables y tarifas6.

2. En el caso específico de las tasas –que es el supuesto que ocupa esta consulta-, el artículo 338 de la Constitución Política autoriza a la ley, las ordenanzas y los acuerdos para decretar su cobro “como recuperación de los costos de los servicios” que se presten a los contribuyentes7. En ese orden, a diferencia de las demás expresiones de la facultad impositiva del Estado, las tasas retribuyen de manera directa un servicio que se recibe y, por tanto, tienen una relación directa con el costo que se genera para la entidad encargada de su prestación8. Por lo mismo, la jurisprudencia ha hecho énfasis en que una de las 3 “5. Expedición física y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad.”

4 “8.Servicios de procesamiento, consulta de datos de identificación y venta de licencias de software de los desarrollos tecnológicos que se adelanten con la base de datos de propiedad de la entidad.” 5 El artículo 101 del Decreto 1260 de 1970 dispone: “El estado civil debe constar en el registro del estado civil. El registro es público, y sus libros y tarjetas, así como las copias y certificaciones que con base en ello se expidan, son instrumentos públicos. “. En todo caso, el artículo 115 también señala: “Las copias y los certificados de las actas, partidas y folios del registro de nacimiento se reducirán a la expresión del nombre, el sexo y el lugar y la fecha del nacimiento. Las copias y certificados que consignen el nombre de los progenitores y la calidad de la filiación, solamente podrán expedirse en los casos en que sea necesario demostrar el parentesco y con esa sola finalidad, previa indicación del propósito y bajo recibo, con identificación del interesado. La expedición y la detentación injustificada de copias o certificados de folios de registro de nacimiento con expresión de los datos específicos mencionados en el artículo 52, y la divulgación de su contenido sin motivo legítimo, se considerarán atentados contra el derecho a la intimidad y serán sancionados como contravenciones en los términos de los artículos 53 a 56 del Decreto - Ley 1118 de 1970.” 6 En todo caso, la Constitución establece límites a la potestad impositiva del Congreso, como la protección de los impuestos departamentales y municipales (art.362 C.P), el respeto de los principios de equidad, eficiencia y progresividad (art.363 C.P.) y a la no retroactividad de los tributos (ibídem). Además, la Corte Constitucional

ha dicho que la potestad impositiva del Congreso está sujeta al principio de interdicción de la arbitrariedad y al respeto de los derechos fundamentales de las personas (Sentencia C-508 de 2006. M.P. Alvaro Tafur Gálvis) 7 Sentencia C-849 de 2005. 8 Precisamente, en la Sentencia C-1171 de 2005 en la que se declaró inexequible el artículo 65 del Código Electoral que permitía el cobro de los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Corte señaló que la finalidad de las tasas es “la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario características de las tasas es su carácter “voluntario”, en tanto que está dentro del ámbito de libre elección del interesado solicitar o no los servicios que las generan9.

3. Así mismo, de acuerdo con el artículo 338 Superior, el Congreso puede permitir que la tarifa de las tasas sea fijada por las autoridades administrativas, para lo cual debe establecer el método y sistema que permita la determinación de dicha tarifa (art.338 C.P.)10. A ese respecto, la jurisprudencia ha hecho énfasis en que esta delegación en las autoridades administrativas es limitada, pues sólo se puede extender a la determinación de la tarifa de la tasa y no así, respecto de los demás elementos de la obligación tributaria (sujetos activos y pasivos, hechos generadores, etc.), los cuales se rigen por el principio de legalidad tributaria11.

4. Igualmente, conforme lo dispone la Constitución Política (arts.150 y 338), el legislador es el único facultado para establecer exenciones fiscales a las tasas, impuestos y contribuciones; dichas exenciones tienen carácter taxativo y son de

interpretación restrictiva, en tanto que frente a una norma que consagra un gravamen, constituyen excepciones al deber de tributar12. Al respecto, la Corte Constitucional señaló lo siguiente en la Sentencia C-508 de 200613, al referirse a las exenciones al pago de peajes14: guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio.” En igual sentido puede verse la Sentencia C-1179 de 2001 en la que se dijo: “Por su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado.” 9 “La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado. (Sentencia C-243 de 2005, reiterada en Sentencia C-536 de 2006) 10 Precisamente, la Ley 1163 de 2007 regula el método y sistema para la fijación de las tasas que se generan

por los servicios a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuya inexistencia había llevado a la Corte Constitucional a declarar la inexequibilidad del artículo 65 del Código Electoral (Sentencia C-1171 de 2005). 11 Sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández: “Repárese, ante todo, en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el Constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos. “Pero, además, aun tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.” (subrayado y paréntesis fuera del texto). 12 Sentencia C-403 de 2007, M,P. Alvaro Tafur Galvis. En esa oportunidad se señaló: “Al respecto, esta Corporación ha indicado que no existe un derecho a no tributar, es decir a ser beneficiario inmediato de todas las exenciones tributarias establecidas por el legislador dentro de su margen de configuración normativa; por el contrario, la Constitución establece una obligación general de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (Art. 95-9 C.P.) que determina que no se pueda exigir por vía de la acción de inconstitucionalidad la extensión de beneficios tributarios a grupos o personas que el legislador no ha tenido

en cuenta al regular una determinada materia.” 13 MP. Alvaro Tafur Gálvis. 14 La demanda recaía sobre el siguiente aparte del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por la Ley 788 de 2002: “Artículo 21. Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. (…) Para la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes principios: (…) Deberá cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas, máquinas extintoras de incendios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, Cuerpo de Bomberos Oficiales, ambulancias “Así ha explicado que al tenor de lo dispuesto por el artículo 150, numeral 12 de la Carta Política, en concordancia con el 154 y 338 ibídem, el Congreso tiene una amplia competencia para establecer impuestos, para determinar quienes habrán de pagarlos y para decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables. (…) La Corte ha explicado que el Congreso en el ámbito nacional puede empero establecer exenciones tributarias, las cuales se identifican por su carácter taxativo, limitativo, inequívoco, personal e intransferible, de suerte tal que únicamente obrarán a favor de los sujetos pasivos que se subsuman en las hipótesis previstas en la ley, sin que a éstos les sea dable transferirlas válidamente a otros sujetos pasivos bajo ningún respecto15. Igualmente ha destacado que las exenciones corresponden a hechos generadores que en

principio estarían total o parcialmente gravados, pero que por razones de política económica, fiscal, social o ambiental, el órgano competente decide sustraerlos total o parcialmente de pago16.” En consecuencia, en materia de exenciones también opera el principio de legalidad tributaria y, por tanto, aquellos sujetos pasivos que la ley no haya excluido o exonerado directamente o por remisión de una normatividad a otra y que incurran en un hecho gravado17, deberán pagar el tributo en la forma indicada en la ley, sin que las autoridades encargadas de su recaudo puedan crear excepciones en sede administrativa.

5. En este orden, para determinar si una persona en particular está obligada o no por un determinado tributo, deberá verificarse si sus actuaciones constituyen hechos gravados, si se forma parte o no de los sujetos pasivos (exclusión o no sujeción), o si a pesar de que genéricamente se es parte del grupo de obligados, el propio legislador ha previsto en la misma norma tributaria o en una disposición especial18 un trato diferenciado en relación con los demás contribuyentes

(exención). Al respecto se pronunció esta Sala en el Concepto 1469 de 200219citado por la entidad consultante-, en el que señaló: “La doctrina y la jurisprudencia en materia tributaria distinguen los conceptos de exención y exclusión, diferencia que cobra especial importancia, frente al caso objeto de estudio, pues no es lo mismo conceder un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen (exención), al hecho en el cual, no se configuran los elementos estructurales del mismo (exclusión o no sujeción), máxime si tenemos en

cuenta que en el primer caso, existe una clara restricción de carácter constitucional para el legislador. pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa Civil, Hospitales Oficiales, Vehículos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vehículos oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, vehículos oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de Seguridad y las demás instituciones que prestan funciones de Policía Judicial”. Como se observa, únicamente se encontraban excluidos ciertos vehículos oficiales pero no la generalidad de automotores del Estado, lo que por tanto son sujetos pasivos de la respectiva tasa. 15 Ver Sentencia C-1107 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. 16 Ver Sentencia C-1107 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. 17 Al respecto, la remisión normativa “completa el sentido de disposiciones que dependen mutuamente para su cabal aplicación”, de forma que no corresponde a un caso de simple aplicación analógica o extensiva (que puede ser discutible en materia impositiva por el principio de legalidad tributaria). (Sentencia C-569 de 2000). 18 Por ejemplo, frente a las normas generales del Estatuto Tributario, la Ley 31 de 1992 establece que el Banco de la República no está obligado a declarar renta y que se encuentra exento del impuesto de timbre (art.57). 19 M.P. Susana Montes de Echeverri. (…) El doctor Alejandro Ramírez Cardona, tratadista de Derecho Tributario, al referirse a estos temas, en su libro “Derecho Tributario”, señala: “Si en materia de exenciones de tributos el Congreso carece de iniciativa

(...) Porque mientras la exención es una exoneración con carácter excepcional de todo o parte de un tributo, sin que el sujeto beneficiario deje de serlo potencialmente.” (...) “La exención, como excepción al pago de la prestación tributaria, es una forma discriminatoria justificable por motivos lógicos o técnicos, insuficiente capacidad contributiva o con fines de incentivo. (...) “No ser sujeto pasivo de la obligación tributaria es diferente a estar exento del gravamen. No ser sujeto pasivo es no estar comprendido en la hipótesis general de la ley, potencialmente, y, por ende, tampoco puede llegar a serlo efectivamente. Por más que desarrolle actividades consideradas materia imponible, no puede exigírsele el pago, pues no se genera el crédito fiscal. En cambio, cuando el sujeto es pasivo potencial de tributo, basta con que desarrolle tal actividad para que surja el vínculo del derecho público en forma concreta; para que, al nacer la obligación, se convierta en sujeto pasivo efectivo. Y es éste el que puede estar exento. Sin que potencialmente, cuando llega a serlo también en forma efectiva, se le exime de pagar todo o parte de la prestación. Es una excepción, se repite, a la circunstancia de que, en igualdad de situaciones, debería pagar el impuesto de que son sujetos pasivos potenciales y efectivos otros entes. ” (negrillas propias del Concepto 1649 de 2002).

6. Esta verificación de los elementos del tributo requiere además, como en cualquier caso, un análisis sistemático del ordenamiento jurídico20, que permita

integrar y armonizar de manera coherente el conjunto de normas que desde diversas perspectivas regulan una misma materia. Como ha señalado la jurisprudencia, al ser la norma jurídica parte de un todo, su significado y alcance debe fijarse “en función del sistema jurídico al cual pertenece”21, de manera que se debe preferir aquella interpretación “que mejor permita la armonización de las distintas disposiciones”22. Por tanto, el operador jurídico debe buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico “conforme a una interpretación sistemáticafinalística”23. 20 “(…) es pertinente recordar que el Tribunal Constitucional y los jueces ordinarios tienen la obligación de interpretar las normas de manera que todos los contenidos incursos en ellas produzcan efectos jurídicos. Dicha finalidad se alcanza mediante la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, a través de la cual se pretende otorgar un contenido armónico a todas las disposiciones que componen un sistema jurídico integral.” (se subraya) (Sentencia T-449 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil) 21 Sentencia C-032 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 22 Sentencia C-448 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 23 Sentencia C-011/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en Sentencia C-1646 de 2000. Un ejemplo de dicha integración en materia tributaria puede verse en la Sentencia C-569 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), en que se analizaba la constitucionalidad del artículo 153 de la Ley 488 de 1998, que gravaba

los aumentos de capital de una sociedad con el impuesto de registro: “3. De la interpretación sistemática de las normas jurídicas

3. El análisis del caso concreto: existencia de normas específicas para el intercambio de información entre entidades públicas y particulares que cumplen una función administrativa.

De acuerdo con lo expuesto en el numeral anterior se impone revisar entonces si el intercambio y cruce de información por parte de la Registraduría con otras entidades públicas o particulares encargados de cumplir una función administrativa, constituye un hecho gravado con las tasas previstas en la Ley 1163 de 2007 o si existe alguna