CE-11001-03-06-000-2008-00056-00(1918)-2008

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Ley de jerarquía superior De conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo se divide en dos partes: la general, que contendrá los propósitos y objetivos de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno; y el plan de inversiones públicas del orden nacional, en el cual se determinarán los presupuestos plurianuales de los principales proyectos y programas de inversión y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Se destaca especialmente, que la ley del plan de inversiones públicas tiene prelación sobre las demás leyes. De este modo, es claro, que en caso de existir discrepancias entre la legislación preexistente y el Plan Nacional de Inversiones, el contenido normativo de éste será de aplicación prevalente sobre las demás leyes en lo tocante a la materia específica de su regulación, como quiera que por expreso mandato constitucional, la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones ostenta una jerarquía superior.

NOTA DE RELATORIA: sobre la jerarquía superior de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, se cita la sentencia C-015 de 1996, Corte Constitucional.

APLICACION DE LA LEY - Regla general de irretroactividad / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY - Regla general Uno de los fundamentos esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, es el de considerar que las leyes rigen hacia el futuro. Es decir, que con relación a los efectos de la ley en el tiempo, el principio general de conformidad con los artículos

17 a 19 de la Ley 153 de 1887, es el de la irretroactividad, fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia. Este principio se complementa con el llamado “efecto general inmediato de la ley” que a juicio de esta Sala “consiste en que la ley nueva puede afectar tanto las situaciones como las relaciones jurídicas en curso o no terminadas, lo que excluye de su regulación las situaciones, relaciones o estados jurídicos consolidados, pues si lo hiciere sería inconstitucional por su retroactividad”. Para determinar el efecto de una ley sobre las situaciones que va a regir, es necesario realizar el ejercicio jurídico de verificación en cada caso concreto con base en el mencionado principio general de la irretroactividad.

NOTA DE RELATORIA: sobre la irretroactividad de la ley, se citan las sentencias C-200 de 2002 y C-398 de 2006, Corte Constitucional. Sobre el efecto general inmediato de la ley, se reitera el concepto de 1788 de 30 de noviembre de 2006,

Sala de Consulta. LEY 1151 DE 2007 - Estudio del artículo 20 / MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - Cesión de participaciones sociales según artículo 20 de la Ley 1151 de 2007 / CESION DE PARTICIPACIONES SOCIALESMinisterio de Agricultura y Desarrollo Rural. Artículo 20 de la Ley 1151 de 2007 Es procedente la aplicación del artículo 20 de la ley 1151 de 2007 a los procesos de enajenación accionaria en curso. La ley 1151 de 2007, por la cual se aprueba

el Plan Nacional de Desarrollo prevalece sobre las leyes 226 de 1995 y 363 de 1997 y es de aplicación inmediata. Los procesos deben reestructurarse con base en dicha norma para cumplir con el mandato de trasladar las participaciones accionarias de la Nación a los entes territoriales, procediendo la suspensión de los trámites actuales. El traslado de la propiedad de las participaciones a las entidades territoriales que manifiesten su interés en adquirirlas debe hacerse a título oneroso, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional y cumpliendo con la legislación sobre contratación administrativa. Las facultades otorgadas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para trasladar las acciones a la empresa estatal de gestión de activos improductivos, son las que se precisan en el artículo 20 de la Ley 1151 de 2007 y en las normas de contratación administrativa. Para la liquidación de los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo Emprender, existen las causales legales y estatutarias que deberán observarse en el evento en que se llegue a esta etapa, como última instancia.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 23 de septiembre de 2008.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá, D. C., seis (06) de agosto de dos mil ocho (2008) Radicación numero: 11001-03-06-000-2008-00056-00(1918)

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO; MINISTERIO DE

AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Referencia: PRIVATIZACIONES. APLICACION DEL ARTICULO 20 DE LA LEY 1151 DE 2007 A LA ENAJENACION DE LA PARTICIPACION ACCIONARIA QUE LA NACION POSEE EN LAS CENTRALES DE ABASTOS, EN LOS

FONDOS GANADEROS Y LAS EMPRESAS DEL FONDO EMPRENDER.

Los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, formulan consulta a la Sala sobre la aplicación y alcance del artículo 20 de la Ley 1151 de 2007 frente a la enajenación de la participación accionaria que la Nación posee en las Centrales de Abastos y en los fondos ganaderos, la cual se estaba adelantando con base en lo previsto en las leyes 226 de 1995 y 363 de 1997.

I. ANTECEDENTES.

En la solicitud se transcribe el artículo 60 de la Constitución Política para indicar que con base en dicha disposición, y en el desarrollo normativo previsto en las leyes 226 de 19951 y 363 de 19972, se ha adelantado la estructuración de los programas de enajenación de la participación accionaria que la Nación posee en las Centrales de Abastos y en los Fondos Ganaderos. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones”. Diario Oficial No. 42.159 de diciembre 21 de 1995. 2 “Por la cual se reforma la Ley No. 132 de 1994, estatuto orgánico de los fondos ganaderos”. Diario Oficial

No. 42.988 de febrero 24 de 1997. Enseguida se menciona el documento CONPES 3281 de abril 19 de 2004 titulado “Estrategia para adelantar una (sic) Programa de Aprovechamiento de Activos y Enajenación de Participaciones de la Nación y sus Entidades en Empresas Públicas y Privadas”, en donde se recomienda al Gobierno Nacional iniciar los referidos procesos de enajenación en los sectores de logística y agropecuario y, puntualmente, en los Fondos Ganaderos. Manifiestan que como consecuencia de lo anterior los ministerios a su cargo, así como el de Minas y Energía, celebraron el 10 de diciembre de 2004 un convenio interadministrativo de gerencia de proyectos con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE-, en desarrollo del cual FONADE contrató el 6 de febrero de 2006 a los banqueros y se dio inicio a la estructuración de los procesos de enajenación de las acciones que la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural posee en la Corporación de Abastecimientos del Valle del Cauca S.A. – CAVASA, Corporación de Abastos de Bogotá S.A. – CORABASTOS y Central de Abastos de Bucaramanga S.A. – CENTROABASTOS S.A., expidiéndose por parte del Gobierno Nacional los Decretos 4057, 4058 y 40593 del 24 de octubre de 2007, por medio de los cuales se aprobaron los programas de enajenación de las mencionadas entidades, respectivamente. Por otra parte, indican que con base en el citado documento CONPES 3281,

FONADE directamente ha venido adelantando un proceso de venta de los Fondos Ganaderos del Tolima, Occidente, Córdoba, Centro, Santander y Magdalena. Acotan que dicha enajenación se ha desarrollado en cumplimiento del artículo 22 de la Ley 226 de 1995, siguiendo el procedimiento descrito en el artículo 4 de la Ley 363 de 1997, normas que transcriben en la solicitud. Sobre el estado actual del proceso de venta de las acciones, informan que en los casos de los Fondos Ganaderos del Tolima, Centro y Córdoba, la primera etapa prevista en el artículo 4 de la Ley 363, esto es, ofrecerlas a los trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores por su valor intrínseco, se agotó el 21 de enero de 2006, y que respecto de los Fondos de Occidente, Santander y Magdalena, dicha etapa se cumplió el 25 de septiembre de 2006. Agotada la primera etapa, se acudió a la colocación en la Bolsa de Valores de Colombia para su venta a través de martillo en el mes de enero de 2007. Actualmente, se adelanta con los banqueros de inversión la tercera etapa prevista en el artículo 4 de la Ley 363, esto es, la determinación del precio comercial de las acciones. En cuanto a los Fondos Ganaderos del Atlántico, Cauca, Cesar, Cundinamarca, Huila y Meta, las entidades consultantes manifiestan que está por iniciarse la primera etapa del proceso de venta. Descrita la anterior situación, se indica que la Ley 1151 de 2007 “por medio de la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo”, dispuso en su artículo 20 lo

siguiente: “Artículo 20. Cesión de participaciones sociales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural trasladará a los entes territoriales que previamente manifiesten el interés de adquirirlas, las 3 En la consulta se alude al “Decreto 4050 de 2007”, pero esta norma no está relacionada con el tema en cuestión; en tanto que el Decreto 4059 del 24 de octubre de 2007, sí alude al programa de enajenación de Centroabastos S.A. participaciones sociales que tiene en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo Emprender. Si esto no fuera posible y los estudios de mercado así lo aconsejen, deberá surtir los trámites de que tratan los artículos 11 de la Ley 226 de 1995 y 4 de la Ley 363 de 1997. Una vez agotado este trámite, si no se enajena la propiedad, el Ministerio debe trasladar, en un término de seis (6) meses contados a partir del procedimiento antes citado, la propiedad de su participación social a la entidad estatal que gestione los activos improductivos del Estado o promover su liquidación, si a ello hubiere lugar” 4. (Se resalta). En consecuencia, señalan que dicha norma establece un mecanismo de enajenación diferente a los previstos en las leyes 226 de 1995 y 363 de 1997, y por lo mismo, existe un conflicto de interpretación y de aplicación de la ley en el tiempo, en la medida en que los programas de enajenación a particulares de las Centrales de Abastos y Fondos Ganaderos ya se habían iniciado, y lo que el Plan

de Desarrollo en su artículo 20 dispone, en una instancia previa, es el traslado a las entidades territoriales. Agregan que el conflicto entre las anteriores disposiciones, y la nueva Ley del Plan Nacional de Desarrollo (1151 de 2007), involucra principios como el de irretroactividad de la ley, los derechos adquiridos, la buena fe, la seguridad jurídica y la teoría del respeto del acto propio. Por último exponen que el artículo 20 de la Ley 1151, no determina claramente si la transferencia es a título gratuito u oneroso, como tampoco el procedimiento que debe seguirse. Teniendo en cuenta los antecedentes y la normatividad indicada, formulan a la Sala las siguientes preguntas: 1. “Es procedente la aplicación del artículo 20 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), a los procesos de enajenación accionaria que se adelantan en el marco de la Ley 226 de 1995 y la Ley 363 de 1997? En caso de ser afirmativa la respuesta, los procesos en curso deberán suspenderse y ser estructurados en el marco del artículo 20 de la Ley 1151 de 2007?

2. El traslado de la propiedad a los entes territoriales de las acciones que la Nación posee en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo Emprender, deberá ser realizada a título gratuito o a título oneroso? Cual sería el procedimiento que se debería utilizar?

3. En caso de no enajenarse la propiedad, cómo y con qué facultad deberá trasladar el Ministerio de Agricultura las acciones que posee en

los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo

Emprender a la entidad estatal que gestione los activos improductivos o promover su liquidación?”

II. CONSIDERACIONES.

Con el fin de absolver los interrogantes formulados, procede la Sala a establecer: i) la naturaleza, trámite legislativo y vigencia del artículo 20 de la Ley 1151 de 4 Diario Oficial año CXLIII. N. 46700, del 25 de julio de 2007. 2007; ii) los efectos, alcance y la procedencia de su aplicación frente a las actuaciones adelantadas por parte de la Nación – Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural para la enajenación de su participación social en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo Emprender, con base en las leyes 226 de 1995 y 363 de 1997; iii) el título bajo el cual procedería el traslado de la propiedad de las acciones que la Nación – Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural posee en tales sociedades a las entidades territoriales, y el procedimiento a emplear, y iv) facultades del citado Ministerio para el traslado de la propiedad accionaria a la entidad estatal que gestione los activos improductivos o para promover su liquidación, si a ello hubiere lugar.

1. LA NORMA OBJETO DE CONSULTA: ARTICULO 20 DE LA LEY 1151 DE 2007 - PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. 1.1. Trámite legislativo de la Ley 1151 de 2007. 1.1.1. El proyecto de ley.

El Gobierno Nacional presentó el Proyecto de Ley No. 201 de 2007 Cámara5, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones ‘Estado Comunitario

Desarrollo Para Todos’ 2006 – 2010”. En dicho texto inicial se aprecia dentro del Título II denominado “Plan de Inversiones Públicas”, sección dos, “Desarrollo Rural Sostenible”, la siguiente propuesta: “Artículo 16. Cesión de participaciones sociales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe adelantar el trámite de enajenación de las participaciones sociales que tiene en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo Emprender, de que tratan los artículos 11 de la Ley 226 de 1995 y 4 de la Ley 363 de 1997, y si fuera estrictamente necesario de acuerdo con los estudios de mercado. Una vez agotado este trámite, si no se presentan los postores allí autorizados para su adquisición, el Ministerio debe trasladar, en un término de seis (6) meses contados a partir del procedimiento antes citado, la propiedad de su participación social a la entidad estatal que gestione los activos improductivos del Estado o promover su liquidación, si a ello hubiere lugar. Si esto no fuere posible, la trasladará a las entidades territoriales que previamente manifiesten el interés en adquirir dicha participación”. En la exposición de motivos no se da alcance de manera particular al artículo 16 propuesto. No obstante, puede apreciarse que la intención del Gobierno Nacional era adelantar, en primera instancia, un proceso de democratización de la propiedad accionaria en los términos de las leyes 226 de 1995 y 363 de 1997. Si ello no fuere posible, la propiedad se trasladaría a la “entidad estatal que gestione

los activos improductivos del Estado” o se procedería a su liquidación. Por último, y si lo anterior no ocurriera, se trasladaría la propiedad a las entidades territoriales que “previamente manifiesten el interés en adquirir dicha participación”. 1.1.2. Las modificaciones legislativas. 5 Gaceta del Congreso No. 32 Año XVI de febrero 8 de 2007. La ponencia para primer debate en las comisiones económicas del Congreso de la República6, contiene el pliego de modificaciones del proyecto de ley observándose lo siguiente7: “-Cesión de participaciones sociales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Con el fin de asegurar la estabilidad de las empresas y fortalecer el proceso de descentralización del manejo de las mismas, se dio prelación a las entidades territoriales que previamente manifiesten interés en adquirir las participaciones sociales que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Fondo Emprender”. (Resalta la Sala). En consecuencia, el artículo 16 del proyecto inicial se modificó de la siguiente manera: “Artículo 16. Cesión de participaciones sociales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural trasladará a los entes territoriales que previamente manifiesten el interés de adquirirlas, las participaciones sociales que tiene en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo Emprender. Si esto no fuera posible y los estudios de mercado así lo aconsejen, deberá surtir los trámites de que tratan los artículos 11 de la Ley 226

de 1995 y 4 de la Ley 363 de 1997. Una vez agotado este trámite, si no se enajena la propiedad, el Ministerio debe trasladar, en un término de seis (6) meses contados a partir del procedimiento antes citado, la propiedad de su participación social a la entidad estatal que gestione los activos improductivos del Estado o promover su liquidación, si a ello hubiere lugar”8. (Se subraya la modificación introducida por el Congreso de la República). 1.1.3. La aprobación del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007. La propuesta arriba trascrita se aprobó por las comisiones terceras y cuartas conjuntas en primer debate en la sesión ordinaria celebrada el 22 de marzo de 2007, quedando como texto definitivo el citado en precedencia, según se aprecia en la página 22 de la Gaceta del Congreso No. 137 Año XVI de abril 24 de 2007. En idéntico sentido fue propuesto para segundo debate en plenarias, aunque la numeración del artículo pasó del 16 al 20 luego de este trámite9. De esta forma se aprobó la norma objeto de consulta, que correspondería finalmente al artículo 20 de la Ley 1151 de 2007. Como consecuencia de los cambios reseñados, se establece que el debate parlamentario reorientó el sentido y finalidad de la norma propuesta en el proyecto de ley, en cuanto a: (i) asegurar la estabilidad de los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y empresas del Fondo Emprender y, (ii) fortalecer el proceso de descentralización del manejo de las mismas. Para materializar dichos propósitos, el legislador decidió darle prioridad a las entidades territoriales que

6 Gaceta del Congreso No. 87 Año XVI de marzo 21 de 2007. 7 Página 5 ibídem. 8 Gaceta del Congreso No. 87 Año XVI de marzo 21 de 2007, página 32. 9 Gaceta del Congreso No. 142 Año XVI de abril 26 de 2007. previamente manifiesten interés para adquirir las participaciones sociales que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene en las mencionadas entidades. Es preciso destacar que en la modificación propuesta por el Congreso de la República, no se aprecia intención alguna en el sentido que la propiedad accionaria estatal sea entregada a título gratuito. Así las cosas, la decisión legislativa fue la de mantener, en principio, la participación estatal en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y empresas del Fondo Emprender a través de los entes territoriales. 1.1.4. Vigencia del artículo 20 de la Ley 1151 de 2007. El Presidente del Congreso10 sancionó el 24 de julio de 2007, el proyecto de ley “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010”, convirtiéndose en la Ley 1151 de 2007 y disponiendo, en el artículo 160, que la vigencia de la ley se contaría a partir de su publicación, así como la derogatoria de todas las disposiciones que le fueran contrarias, en especial las allí señaladas11. Según se evidencia en el Diario Oficial año CXLIII. No. 46700, la Ley 1151 fue publicada el 25 de julio de 2007, lo que significa que sus mandatos cobraron vigencia a partir de esa fecha, y por ende a partir de ella, “constituyen mecanismos

idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores” a voces del inciso 3 del artículo 341 de la Constitución Política. (Resalta la Sala). 1.2. Naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo. Ley de superior Jerarquía. Como quiera que la consulta está referida a una norma incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, la Sala estima prudente referirse inicialmente a la naturaleza jurídica de esa ley, con el fin de precisar el contexto normativo en que se desarrollará el concepto solicitado. De conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo se divide en dos partes: la general, que contendrá los propósitos y objetivos de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno; y el plan de inversiones públicas del orden nacional, en el cual se determinarán los presupuestos plurianuales de los principales proyectos y programas de inversión y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Se destaca especialmente, que la ley del plan de inversiones públicas tiene prelación sobre las demás leyes. 10 De conformidad con el artículo 168 de la C.P. “Si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”. 11 “Artículo 160. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así

como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley, el parágrafo del artículo 4° de la Ley 785 de 2002, el numeral 5 del artículo 2° de la Ley 549 de 1999, el artículo 3° del Decreto 3752 de 2003 y el artículo 79 de la Ley 1110 de 2006 y el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Continúan vigentes los artículos 13, 14, 20, 21, 38 reemplazando la expresión “el CNSSS” por “la Comisión de Regulación en Salud”, 43, 51, 59, 61, el parágrafo del artículo 63, 64, 65 para el servicio de gas natural 69, 71, 75, 81, 82, 86, 92, 99, 103, 110, 121 y 131, de la Ley 812 de 2003”. Sobre las características de jerarquía y prelación reseñadas en precedencia, la Corte Constitucional ha sostenido: “Consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe. Como lo señala de modo expreso la Constitución, los mandatos

contenidos en la Ley del Plan constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. En ese orden de ideas la jerarquía superior de dicha Ley implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados.”12. (Resalta la Sala). De este modo, es claro, que en caso de existir discrepancias entre la legislación preexistente y el Plan Nacional de Inversiones, el contenido normativo de éste será de aplicación prevalente sobre las demás leyes en lo tocante a la materia específica de su regulación, como quiera que por expreso mandato constitucional, la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones ostenta una jerarquía superior. Así las cosas, en el tema de la consulta, la jerarquía superior de la Ley 1151 implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados, siendo, por tanto de obligatoria aplicación el artículo 20 que regula “la cesión de participaciones sociales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” en los Fondos Ganaderos, Centrales de Abastos y Empresas del Fondo Emprender, a partir de la entrada en vigencia. Es bueno anotar que la anterior conclusión, basada en la norma constitucional reseñada, no tiene la connotación jurídica que permita desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio de la ley anterior. De manera que si en los procesos de venta de las participaciones accionarias de la nación en las Sociedades y Fondos en curso, se han efectuado ventas parciales, ellas deberán respetarse.

Ahora bien, como en la consulta se plantea que la aplicación de la Ley 1151 “al proceso de enajenación accionaria de las Centrales de Abastos” desconocería el principio de irretroactividad de la ley, es necesario explicar desde ahora, que la definición constitucional sobre la superioridad jerárquica de la ley del plan frente a las demás leyes y su efecto supletorio automático, son razones jurídicas suficientes para desestimar la idea de una eventual violación al principio de la irretroactividad de la ley. Sin embargo, la Sala profundizará el tema para mostrar que dicha violación es inexistente. En efecto, uno de los fundamentos esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, es el de considerar que las leyes rigen hacia el futuro. Es decir, que con relación a los efectos de la ley en el tiempo, el principio general de conformidad con los artículos 17 a 19 de la Ley 153 de 1887, es el de la irretroactividad, fenómeno 12 Sentencia C – 015 de 1996. Esta doctrina fue reiterada en la Sentencia C – 557 de 2000. según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia13. Este principio se complementa con el llamado “efecto general inmediato de la ley” que a juicio de esta Sala “consiste en que la ley nueva puede afectar tanto las situaciones como las relaciones jurídicas en curso o no terminadas, lo que excluye de su regulación las situaciones, relaciones o estados jurídicos consolidados, pues si lo hiciere sería inconstitucional por su retroactividad.”14 Al respecto, resulta ilustrativa la sentencia C – 398 de 2006 proferida por la Corte

Constitucional que sobre el tema en cuestión indica: “1.) Cuándo no se produce conflicto de aplicación de leyes en el tiempo: 1.1. Si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo una ley antigua, no existe propiamente un conflicto de leyes. Esto es, las situaciones extinguidas al entrar en vigencia la nueva ley se rigen por la antigua. 1.2. Cuando los hechos o situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva. 2). Cuándo se produce el conflicto de leyes en el tiempo: 2.1 Cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva, o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos15. 2.2 Cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha situación en el estado en que éste, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Esto es, cuando se trata de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata”.(Resalta la Sala) Como se observa, para determinar el efecto de una ley sobre las situaciones que va a regir, es necesario realizar el ejercicio jurídico de verificación en cada caso concreto con base en el mencionado principio general de la irretroactividad. A continuación, la Sala confrontará las reglas descritas contra los procesos de privatización planeados o ejecutados para cada uno de los grupos de sociedades aquí involucradas, tomando como fecha de partida para el estudio, el 25 de julio

de 2007, día en que inició su vigencia la Ley 1151 de ese año. Acogiendo los anteriores principios frente al proceso seguido con cada una de las entidades objeto de consulta tenemos: 1.2.1. Centrales de Abastos. 13 Corte Constitucional Sentencia C-200 de 2002. 14 Concepto 1788 del 30 de noviembre de 2006. 15 C-200 de 2002 En lo relacionado con la “la cesión de participaciones sociales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” en las Centrales de Abastos, es claro que la norma aplicable es la Ley 1151 de 2007, como quiera que los hechos, actos y situaciones tendientes a la enajenación de tales participaciones se generaron en vigencia de la ley nueva, esto es, la 1151. En efecto, se evidencia que los Decretos 4057, 4058 y 4059 del 24 de octubre de 2007, por medio de los cuales se aprobaron los programas de enajenación de las acciones que la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural posee en la Corporación de Abastecimientos del Valle del Cauca S.A. – CAVASA, Corporación de Abastos de Bogotá S.A. – CORABASTOS y Central de Abastos de Bucaramanga S.A. – CENTROABASTOS S.A., respectivamente, se expidieron con posterioridad a la vigencia de la ley del plan, invocando las facultades de la Ley 226 de 1995 la cual había perdido aplicabilidad para la privatización de las acciones de la nación en las Centrales de Abastos. Así las cosas, es evidente que en lo referente al grupo de Corporaciones de

Abastos no existe conflicto de normas en el tiempo, puesto que a la fecha de entrada en vigencia de la ley nueva no se habían iniciado los procesos de venta fundamentados en Ley 226 de 1995. Tampoco existen derechos adquiridos ni situaciones consolidadas a favor de terceros. Por tanto, los respectivos procesos deberán reestructurarse a la luz del artículo 20 de la Ley 1151 de 2007. 1.2.2. Empresas del Fondo Emprender. Con respecto a la “la cesión de participaciones sociales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” en las Empresas del Fondo Emprender, en la consulta no se informa que se hubiesen realizado actuaciones con anterioridad a la vigencia de Ley 1151 con el objeto de ceder tales participaciones, y por lo mismo, los hechos, actos o situac