CE-11001-03-06-000-2008-00064-00(C)-2008

PREDIOS OCIOSOS - Entidad competente para extinción de dominio / EXTINCION DE DOMINIO DE PREDIOS OCIOSOS - Competencia de la UNAT a partir de la Ley 1152 de 2007. Competencia del INCODER antes de la Ley 1152 de 2007. Situaciones consolidadas antes de la Ley 1152 de 2007 A partir del 25 de julio de 2007, fecha en que entró en vigencia de la Ley 1152, la UNAT asumió competencia para: 1) Adelantar los procesos de extinción de dominio privado de predios ociosos de que trata dicha ley, es decir, los procesos que se inicien con base en las estipulaciones y procedimientos previstos en la Ley 1152. 2) Respecto de trámites administrativos y/o judiciales allí señalados que se encontraren en curso, es decir, los que a la fecha de entrar a regir la Ley 1152 se estaban adelantando por el INCODER y se hallaban pendiente de conclusión, se estableció un régimen de transición que le otorgó competencia a la UNAT por un término de 2 años para la “ejecución y finiquito” de los mismos. 3) Lo anterior significa que por disposición del legislador sólo se trasladaron a la recién creada UNAT, los trámites en curso o pendientes de decisión o conclusión, más no los trámites o procesos concluidos. Además de constituir una decisión legislativa, la determinación adoptada también puede explicarse en atención a que los artículos 18 y 19 de la Ley 1152 disponen que el INCODER y la UNAT, respectivamente, son entidades con una naturaleza, características y funciones diferentes, y cada

una de ellas cuenta con personería jurídica, lo que indudablemente significa que son sujetos de derecho independientes. Por lo mismo, no puede entenderse que haya operado una sustitución o sucesión procesal por el sólo hecho de que se hubiese creado la UNAT, con mayor razón si se considera que el INCODER no fue suprimido ni liquidado. Aplicando los criterios anteriores, la Sala observa que la Resolución 103 del 17 de enero de 2007 expedida por el gerente general del INCODER es un acto administrativo que produjo los efectos jurídicos por él previstos, como fue, entre otros, la extinción del derecho de dominio a favor de la Nación de los predios allí mencionados, situación jurídica que se consolidó con la inscripción de dicha resolución en la correspondiente oficina de instrumentos públicos el 16 de julio de 2007, fecha anterior a la de entrada en vigencia de la Ley 1152, lo cual ocurrió el 25 de julio de 2007, según se explicó.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil ocho (2008) Radicación numero: 11001-03-06-000-2008-00064-00(C)

Actor: UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por la Unidad Nacional de Tierras Rurales (en adelante UNAT) frente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER), destinado a establecer

cuál es la entidad competente para conocer y decidir la solicitud de revocatoria directa presentada contra las Resoluciones 103 del 17 de enero de 2007 y 517 de agosto 2 de 2000.

1. SOLICITUD DE TRAMITE DEL CONFLICTO.

Mediante memorial presentado el 14 de agosto de 2008, el doctor Juan de la Cruz Vanegas Suárez, actuando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNAT, formuló a la Sala la siguiente petición: “Se resuelva por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, el conflicto de competencia que se ha suscitado entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incodery la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNATrespecto del conocimiento y decisión de la solicitud de revocatoria directa presentada por el abogado Angel Carrillo Salgado, en representación judicial del señor Jaime Antonio Ramírez Ramírez, en contra de las Resoluciones 103 del diecisiete (17) de enero de dos mil siete (2007) y 517 del dos (2) de agosto de dos mil (2000)”. (Mayúsculas y paréntesis textuales).

2. ANTECEDENTES.

Con base en los documentos que obran en el expediente, los antecedentes de esta actuación se pueden resumir de la siguiente manera: 1) El INCODER adelantó el proceso de extinción de dominio radicado con el No. 10.300E, el cual concluyó con la resolución 103 de enero 17 de 2007, “por medio de la cual se declara extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre los predios rurales denominados CENTELLA,

LOTE DE TERRENO, Y CORDOBITA, ubicados en la jurisdicción del Municipio de CIENAGA, departamento del MAGDALENA”. (Mayúsculas textuales) 2) Ejecutoriada la resolución precitada, el INCODER ordenó registrarla ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ciénaga (Magdalena), circunstancia que se verificó el 16 de julio de 2007. 3) El día 25 de junio de 2008, el abogado Angel Carrillo Salgado, en su condición de apoderado del señor Jaime Antonio Ramírez Ramírez, presentó ante el INCODER solicitud de revocatoria directa en contra de las Resoluciones 103 del 17 de enero de 2007 y 517 de agosto 2 de 20001. 4) La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INCODER, mediante oficio radicado con el No. 20082129683 del 18 de julio de 2008 y citando como fundamento el artículo 33 de Código Contencioso Admnistrativo, remitió el escrito de revocatoria directa y fotocopia del expediente No. 10.300E a la UNAT, manifestando que esta última entidad es la competente para conocer de dicha solicitud, en los términos del artículo 28 numeral 9 de la Ley 1152 de 20072. 1 Con este acto se dio inicio a la actuación administrativa tendiente a establecer la procedencia de la extinción de dominio, la cual concluyó con la Resolución 103 de 2007. 2 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”. Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007.

1. El 14 de agosto de 2008, el doctor Juan de la Cruz Vanegas Suárez, actuando en su calidad de Jefe de la Oficina Jurídica de la UNAT, presentó memorial manifestando a la Sala que esa entidad no es competente para resolver la revocatoria directa impetrada, motivo por el cual le solicita resolver el conflicto de competencias entre el INCODER y la UNAT.

3. ACTUACION PROCESAL.

La presente actuación correspondió por reparto al Consejero Gustavo Aponte Santos (folio 9 cuaderno 1) y se fijó en lista, por el término de tres (3) días hábiles (folio 11 c.1) de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la ley 954 de 2005, durante el cual no se presentaron alegatos ni consideraciones de las partes o terceros interesados, según el Informe Secretarial (folio 13 c. 1).

4. PLANTEAMIENTOS DE LAS PARTES. 4.1 Solicitud del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNAT.

Como se relató en el punto 1 de esta providencia el doctor Juan de la Cruz Vanegas Suárez actuando en la calidad anotada, presentó a la Sala solicitud de definición de competencias “respecto del conocimiento y decisión de la solicitud de revocatoria directa presentada en contra de las Resoluciones 103 del 17 de enero de 2007 y 517 del 2 de agosto de 2000”. Al sustentar la incompetencia de la UNAT para conocer la actuación precitada invoca la Ley 1152 de 2007, señalando que de conformidad con el artículo 28 de

esa norma, la funciones de la UNAT están definidas para “ejecutar y finiquitar los procesos que estén en curso” en el INCODER. De esta manera, el proceso agrario contra el cual se interpone la revocatoria directa fue decidido por el INCODER, “mediante providencia ejecutoriada” y, en tal virtud, “por haber sido terminado, es decir, no encontrarse en curso, no es de competencia” de la UNAT. Agrega que la revocatoria directa es del conocimiento y decisión del mismo funcionario que dictó el acto administrativo contra el que se presenta, o por su superior jerárquico; en tal sentido, la UNAT ni profirió la Resolución 103 de 2007 ni es superior jerárquico del INCODER, entidad que expidió la mencionada resolución. 4.2. Posición del INCODER. Como se indicó en el numeral 4 punto 2 de esta providencia, la Oficina Asesora Jurídica del INCODER, mediante oficio radicado con el No. 20082129683, manifestó que la UNAT es la competente para conocer de la solicitud de revocatoria directa, en observancia del numeral 9 artículo 28 de la Ley 1152 de 2007.

5. CONSIDERACIONES. 5.1 Competencia de la Sala.

La Sala es competente, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4 de la ley 954 de 2005, para conocer de la presente actuación por plantearse el conflicto negativo de competencias administrativas entre dos entidades públicas del orden nacional como lo son la UNAT3 y el INCODER4. 5.2 Análisis del conflicto planteado.

Para decidir la Sala estima pertinente analizar, en primer término, las disposiciones de la Ley 1152 de julio 25 de 2007, en lo relativo a las funciones de la UNAT. 5.2.1. Funciones de la UNAT. La Ley 1152 establece en lo pertinente al objeto de esta providencia, lo siguiente: “Artículo 28. Serán funciones de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, las siguientes: (…)

9. Adelantar los procesos de extinción de dominio privado de predios ociosos de que trata esta ley (…).

Parágrafo 1. Ordénese a la Unidad Nacional de Tierras Rurales la ejecución y finiquito, en el término de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, de los siguientes trámites administrativos y/o judiciales que en la actualidad se surten en el Incoder y que se hallaren pendientes de conclusión, esto es: (…)

4. Los procedimientos agrarios en curso encaminados a la expropiación de predios y mejoras en cumplimiento de los propósitos de esta Ley.

5. Los procesos en curso correspondientes a la constitución de servidumbres de propiedad rural privada o pública

6. Los procesos en curso de extinción de dominio privado de predios ociosos de que trata esta ley.

Parágrafo 2. La dilación injustificada en el cumplimiento de los trámites a que se refiere el parágrafo anterior por parte de los servidores públicos, será causal de mala conducta”. 3 Ley 1152 de 2007 Artículo 19: “Créase por virtud de esta ley la Unidad Nacional de Tierras Rurales, como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personería jurídica, adscrita al Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, su domicilio está en la ciudad de Bogotá y contará con dependencias regionales para el ejercicio de sus funciones que el Gobierno Nacional disponga según lo requieran las necesidades del servicio”. 4 Ley 1152 de 2007 Artículo 18: “Para el cumplimiento de los objetivos previstos en esta norma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, continuará siendo un Establecimiento Público del orden nacional que cuenta con personería jurídica, patrimonio autónomo e independencia administrativa, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, su domicilio está en la ciudad de Bogotá y contará con el número plural de dependencias que requiera para el cabal ejercicio de sus funciones en el orden territorial, en los términos de la presente ley”. Una interpretación sistemática de lo expuesto, permite deducir que a partir del 25 de julio de 2007, fecha en que entró en vigencia de la Ley 11525, la UNAT asumió competencia para:

1. Adelantar los procesos de extinción de dominio privado de predios ociosos de que trata dicha ley, es decir, los procesos que se inicien con base en las estipulaciones y procedimientos previstos en la Ley 1152.

Lo expuesto, no es más que la aplicación de los efectos de la ley en el tiempo, cuyo principio general, de conformidad con los artículos 17 a 19 de la Ley 153 de 1887, es el de la irretroactividad, fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia6.

2. Respecto de trámites administrativos y/o judiciales allí señalados que se

encontraren en curso, es decir, los que a la fecha de entrar a regir la Ley 1152 se estaban adelantando por el INCODER y se hallaban pendiente de conclusión, se estableció un régimen de transición que le otorgó competencia a la UNAT por un término de 2 años para la “ejecución y finiquito” de los mismos.

3. Lo anterior significa que por disposición del legislador sólo se trasladaron a la recién creada UNAT, los trámites en curso o pendientes de decisión o conclusión, más no los trámites o procesos concluidos.

Además de constituir una decisión legislativa, la determinación adoptada también puede explicarse en atención a que los artículos 18 y 19 de la Ley 1152 disponen que el INCODER y la UNAT, respectivamente, son entidades con una naturaleza, características y funciones diferentes, y cada una de ellas cuenta con personería jurídica, lo que indudablemente significa que son sujetos de derecho independientes. Por lo mismo, no puede entenderse que haya operado una sustitución o sucesión procesal por el sólo hecho de que se hubiese creado la UNAT, con mayor razón si se considera que el INCODER no fue suprimido ni liquidado7. Aplicando los criterios anteriores, la Sala observa que la Resolución 103 del 17 de enero de 2007 expedida por el gerente general del INCODER (visible a folios 32 – 35 del cuaderno 2) es un acto administrativo que produjo los efectos jurídicos por él previstos, como fue, entre otros, la extinción del derecho de dominio a favor de la Nación de los predios allí mencionados, situación jurídica que se consolidó con

la inscripción de dicha resolución en la correspondiente oficina de instrumentos públicos el 16 de julio de 2007, fecha anterior a la de entrada en vigencia de la Ley 1152, lo cual ocurrió el 25 de julio de 2007, según se explicó. De esta manera la actuación administrativa iniciada mediante Resolución 517 de 2000, se decidió con la Resolución 103 de 2007, acto definitivo que se encuentra en firme y con el cual concluyó tal actuación, lo que significa que el conocimiento y 5 “Ley 1152. Art. 178: “La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación…”. Su publicación se surtió en el Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007. 6 Corte Constitucional Sentencia C-200 de 2002. 7 A este respecto es oportuno recordar lo dispuesto en el parágrafo 1 artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que dispone: “El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad o destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación, y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos”.. decisión sobre la solicitud de revocatoria directa no es competencia de la UNAT, por expresa disposición de la Ley 1152. Esta conclusión es plenamente concordante con el conocido “efecto general inmediato de la ley” que a juicio de esta Sala “consiste en que la ley nueva puede afectar tanto las situaciones como las relaciones jurídicas en curso o no

terminadas, lo que excluye de su regulación las situaciones, relaciones o estados jurídicos consolidados, pues si lo hiciere sería inconstitucional por su retroactividad”8, situación que expresamente reconoce la Ley 1152 de 2007, cuando establece: “Artículo 6o. Los principios y fines enumerados en los artículos precedentes servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la presente ley. Las normas que se dicten en materia agraria, tendrán efecto general inmediato, de conformidad con lo establecido en la ley 153 de 1887, salvo las disposiciones expresas en contrario”. (Resalta la Sala). 5.2.2. La revocatoria directa. Entidad competente. Para el caso concreto, entonces, deben aplicarse las normas anteriores y generales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que dispone en lo pertinente: “ART. 69.- Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte...”. (Subraya la Sala). Sobre los apartes subrayados, la Sección Primera de esta Corporación ha sostenido: “Se advierte que la norma se refiere al inmediato superior del funcionario que expida el acto, por lo tanto es claro que la norma implica una relación jerárquica en un contexto intraorgánico, es decir, dentro de una estructura o institución jerarquizada, pues no se refiere a la entidad sino a funcionarios de la misma, que están en una relación directa interna de subordinado a superior. En ese orden, el alcance de la norma en cada caso concreto depende de

que el funcionario que expida el acto administrativo de que se trate tenga o no superior inmediato, luego es menester precisar el funcionario que lo haya expedido…”.9 Para el caso sub examine, es claro que siendo el INCODER un establecimiento público del orden nacional, su gerente general no tiene superior orgánico, situación que se desprende de los artículos 18 y 23 de la Ley 1152 de 2007, en concordancia con los artículos 70, 72, 77 y 78 de la Ley 489 de 1998. Por tanto, la única opción posible para materializar la prerrogativa prevista en el artículo 69 del C.C.A., es que la revocatoria directa contra la Resolución 103 de 2007 se interponga ante el INCODER, quien a través de su Gerente General será 8 Concepto 1788 del 30 de noviembre de 2006. 9 Sentencias del 23 de agosto y 11 de octubre de 2007, radicación número 25000-23-24-000-2003-00046-02 y 25000-23-24-000-2003-00571-02, respectivamente. competente para su conocimiento y decisión, no sólo porque fue el funcionario que expidió el acto, sino porque la Ley 1152 de 2007 no le atribuyó dicha competencia a la UNAT, según se explicó en el punto 5.2.1 de esta providencia. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE: Primero.- Declárase que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, es la entidad competente para resolver sobre la solicitud de revocatoria directa presentada por el abogado Angel Carrillo en su condición de apoderado del señor

Jaime Antonio Ramírez Ramírez, contra las Resoluciones 103 del 17 de enero de 2007 y 517 de agosto 2 de 2000. Segundo.- Comuníquese esta decisión al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERy a Unidad Nacional de Tierras Rurales-UNAT-.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO GUSTAVO APONTE

SANTOS Presidente de la Sala

ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO WILLIAM ZAMBRANO

CETINA

JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala