CE-11001-03-06-000-2008-00064-00(R)-2009

CONFLCITO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Nacional de Tierras Rurales UNAT y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER / REVOCATORIA DIRECTA – Requisitos para su procedencia / REVOCATORIA DIRECTA – Procede contra actos en firme La decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil al definir un conflicto de competencias administrativas dentro de las ritualidades fijadas por el artículo 33 del C.C.A, por ser un acto de trámite, no es susceptible de oposición por los recursos propios de la vía gubernativa conforme a lo establecido en el artículo 49 del C.C.A. (…) La Sala considera que la inexistencia de legislación sobre revocatoria directa de actos de trámite no constituye un vacío legal, sino que simplemente es un reconocimiento tácito que hace el legislador de la inconveniencia de regular esa figura jurídica para los actos de trámite, lo cual conduce a la Sala a conceptuar que contra dichos actos no procede la revocatoria directa. En síntesis, la interpretación sistemática del conjunto normativo que regula la figura de la revocación directa de los actos administrativos permite inferir que ella solo procede contra actos administrativos definitivos, no contra actos de trámite, que, como se observa, no fueron incluidos por el legislador en la normatividad estudiada. Lo anterior es compatible con el principio de no dilación de la decisión administrativa que se vería comprometido si se admitiera la revocatoria directa contra actos de trámite FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 33

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00064-00(R)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, INCODER

I. ANTECEDENTES

1. A través del memorial recibido el 14 de agosto de 2008 en la Secretaría de la Sala de Consulta, el doctor Juan de la Cruz Vanegas Suárez, actuando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Tierras Rurales UNAT, formuló a la Sala conflicto negativo de competencias administrativas frente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, destinado a establecer cuál era la entidad competente para conocer y decidir la solicitud de revocatoria directa presentada contra las Resoluciones 103 del 17 de enero de 2007 y 517 de agosto 2 de 2000. (Cfr. folios 1 - 8).

2. De conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la ley 954 de 2005, la actuación se fijó en lista, por el término de tres (3) días hábiles (Cfr. folio 11) durante el cual no se presentaron alegatos ni consideraciones de las partes o terceros interesados, según el Informe Secretarial (Cfr. Folio 13).

Resalta la Sala que adicionalmente a la fijación en lista ordenada por el artículo 33 del C.C.A, por la Secretaría de la Sala se informó del inicio de esta actuación al

Dr. Jovanny Pérez, Coordinador de la Oficina Jurídica del INCODER y al Dr. Hernán Quintero Asistente Administrativo de la UNAT (informe secretarial visible a folio 12).

3. Mediante auto del 9 de septiembre del 2008, la Sala de Consulta y Servicio

Civil resolvió: “Primero.- Declárase que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, es la entidad competente para resolver sobre la solicitud de revocatoria directa presentada por el abogado Ángel Carrillo en su condición de apoderado del señor Jaime Antonio Ramírez Ramírez, contra las Resoluciones 103 del 17 de enero de 2007 y 517 de agosto 2 de 2000.

Segundo.- Comuníquese esta decisión al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERy a Unidad Nacional de Tierras Rurales-UNAT-.” (Cfr. folios 1825).

4. La Sala señaló que la Ley 1152 de 2007 solamente asignó a la UNAT el conocimiento de las nuevas actuaciones sobre extinción de dominio y de aquéllas otras que estuvieran en curso a la entrada en vigencia de dicha ley (parágrafo del art.28), pero no la competencia para pronunciarse sobre las actuaciones terminadas por el INCODER. Que, en esa medida es aplicable el artículo 69 del C.C.A, según el cual la competencia para revocar un acto administrativo es de quien lo expidió o de su superior jerárquico, lo que de cara al conflicto planteado determina que la petición de revocatoria debe ser resuelta por el INCODER y no

por la UNAT.

II. SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA.

En memoriales presentados el 24 de septiembre (folios 34-37) y el 1º de octubre del año en curso (folios 39-43), la doctora Diana María Ocampo Duque, quien manifiesta actuar en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INCODER, formula y sustenta ante la Sala la siguiente petición: “1. Se Revoque o se reconsidere la decisión conforme a la cual se declaró competente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural–INCODERpara resolver la solicitud de revocatoria directa origen del conflicto”. “2. En consecuencia se declare competente a la Unidad Nacional de Tierras – UNATpara adelantar dichos procedimientos” (Cfr. Folio 37). Señala inicialmente que como la UNAT no le informó que había planteado el conflicto de competencias administrativas ante esta Sala, el INCODER no tuvo conocimiento del mismo y no pudo dar a conocer sus argumentos sobre el particular; que, además, como el INCODER no fundamentó en su momento la remisión del asunto a la UNAT y no esperaba que esta última rechazara su competencia para decidir, no quedó constancia en los antecedentes administrativos de las razones que tiene el INCODER para considerar que carece de competencia para resolver el asunto de la referencia. En cuanto al fondo del asunto, sostiene que al INCODER no le corresponde resolver la solicitud de revocatoria directa presentada por Jaime Antonio Ramírez Ramírez contra la Resolución 103 de 2007 -por la cual se extinguió a favor de la Nación la propiedad de unos predios rurales1-, pues si bien se trata de un acto

administrativo expedido por esa entidad, lo cierto es que la función de la cuál se derivó ese acto fue trasladada a la Unidad Nacional de Adecuación de TierrasUNATpor virtud de la Ley 1152 de 2007 (art.28), en la que se dispone que esta última entidad tienen la función de adelantar y continuar los procesos de extinción de dominio privado de los predios ociosos regulados por esa ley. 1 Esta resolución confirma a su vez la Resolución 517 de 2000. A su juicio, el hecho de que la citada ley sólo haga referencia expresa a la competencia de la UNAT para tramitar los procesos de extinción de dominio que se inicien a partir de ella y al traslado de los asuntos que estaban en curso en el INCODER, no significa que no le corresponda tramitar también aquéllas actuaciones concluidas -en caso de que se solicite su revocatoria directa-, pues es esa entidad y no el INCODER quien tiene actualmente la competencia material para la extinción de dominio de predios rurales. Indica que la misma Ley 1152 de 2007 derogó en forma expresa la competencia del INCODER en tales asuntos y que prueba de ello es que los decretos reglamentarios de dicha ley establecieron que los funcionarios del INCODER que cumplían la referida función fueran trasladados a la UNAT, de manera que es esta última entidad la que debe resolver las solicitudes de revocatoria directa que recaigan sobre actuaciones vigentes o terminadas relacionadas con extinción de dominio de predios rurales.

III. CONSIDERACIONES.

1. CUESTIÓN PREVIA: SOBRE LAS GARANTÍAS DE PARTICIPACIÓN DEL

INCODER EN EL TRÁMITE DE DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS.

Señala el INCODER que no tuvo oportunidad de participar en el trámite surtido en esta Sala ni pudo expresar sus argumentos en relación con la competencia de la UNAT, en la medida que: (i) al momento de trasladar la solicitud de revocatoria directa a la UNAT no expresó los argumentos en que se fundaba esa remisión “bajo el entendido que la UNAT no manifestaría reproche alguno sobre su facultad para conocer el caso”; y (ii) La UNAT no le informó que había remitido la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, en esa medida, no se enteró de la fijación en lista de que trata el artículo 33 del C.C.A y no presentó alegaciones. Sobre el particular la Sala no observa que se han vulnerado los derechos del INCODER a expresar sus argumentos y a participar en el presente trámite de definición de competencias administrativas. Respecto del primer argumento expuesto, esta Sala recuerda que las entidades tienen el deber de sustentar de manera seria y razonada (motivada) aquélla decisión por la cual se consideran incompetentes para resolver una actuación, en la medida en que al desprenderse del conocimiento del asunto y enviarlo a otra autoridad, se prolongan los términos para decidir y, en esa medida, se ponen en juego elementos propios del núcleo esencial del derecho fundamental de petición, tales como el derecho a una respuesta de fondo y oportuna. Por tanto, la no motivación del INCODER del acto de remisión del asunto a la UNAT, en cuanto se encuentra en su ámbito interno de decisión y refleja en cierta

forma el incumplimiento de un deber, no puede alegarse ahora como vulneración de su derecho de participación en el trámite de definición de competencias administrativas. Y respecto del segundo argumento planteado, se encuentra que además de la fijación en lista del asunto conforme lo ordena el Artículo 33 del C.C.A., el informe secretarial visible a folio 12 da cuenta de que por la Secretaría de la Sala se informó al Coordinador de la Oficina Jurídica del INCODER acerca del inicio de esta actuación, lo que permite concluir que esa entidad si tuvo conocimiento de la misma y pudo participar en ella. Por lo demás, observa la Sala que a pesar de que el INCODER no presentó alegatos en la oportunidad prevista en el artículo 33 del C.C.A, los argumentos y referentes normativos que ahora invoca fueron analizados y discutidos por la Sala en su decisión del 9 de septiembre pasado, como se analiza enseguida. Así las cosas, esta Sala no encuentra que en lo que al trámite se refiere, se haya violado ninguna garantía del INCODER que deba subsanarse.

2. NATURALEZA DE LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA

ADMINISTRATIVA. MARCO NORMATIVO.

El libro segundo del Código Contencioso Administrativo relacionado con el control jurisdiccional de la actividad administrativa, consagraba en el artículo 88 una acción especial denominada “acción de definición de competencias administrativas”. Por esta vía judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definía un desacuerdo en torno al ejercicio de competencias administrativas entre entidades del orden nacional.

“ARTICULO 88. ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS

ADMINISTRATIVAS. Subrogado por el artículo 18 del Decreto 2304 de 1989. (…) La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al Tribunal correspondiente o al Consejo de Estado. Recibido el expediente y efectuado el reparto… vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver dentro de los diez (10) días. (…)” La Ley 954 de 2005, derogó expresamente el artículo 88 del C.C.A. y en su lugar adicionó el artículo 33 en la parte relativa a los procedimientos administrativos trasladando la atribución para dirimir los conflictos de competencias negativos y positivos que se presenten, en cuanto a competencias administrativas, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. “Artículo 4º.- Conflictos de competencia.- Adiciónase el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo con el siguiente parágrafo: “Parágrafo.- Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”. Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Derógase el artículo 88 del mismo Código Contencioso Administrativo (Decreto número 01 de 1984). (Resalta la Sala)”. En los antecedentes de la ley 954 de 2005, señalaba el informe de ponencia para

primer debate al proyecto de ley 003 de 2004 Cámara, 194 de 2004 Senado lo siguiente: “Teniendo en cuenta que los conflictos de competencias entre autoridades administrativas positivas o negativas no son asuntos de carácter judicial sino administrativo y que el legislador en el artículo 88 del Código ContenciosoAdministrativo ha encomendado su solución a la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Consejo de Estado, como si se tratare de una acción jurisdiccional, llamada "Acción de definición de competencias", los suscritos ponentes consideramos que el artículo debe ser derogado y que la reglamentación actual de dicha "acción" debe ser modificada de acuerdo con su naturaleza jurídica; es decir, como un trámite administrativo , que, como nos lo recuerda el autor de la iniciativa, se ha convertido en un factor generador de congestión en la Sala, con el agravante, se repite, de que estos conflictos no son de naturaleza jurisdiccional” 2. (Resalta la Sala)”. Es evidente, entonces, que el legislador, dentro de su capacidad de configuración legislativa, mediante la ley 954 de 2005, confirió a la Sala de Consulta del Consejo de Estado, esta competencia de carácter administrativo por las razones analizadas en los debates del Congreso, teniendo respaldo constitucional expreso en el inciso segundo del artículo 236 C.P. “Artículo 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley. El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el

número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna.” Así las cosas, para la Sala es claro que cuando el legislador atribuyó esta competencia no la enmarcó dentro de la función consultiva, puesto que dicha 2 Tomado de la Gaceta del Congreso No 671 de 2004. Ver también Gaceta 129 de 2004 y Gaceta 49 de 2005. función tiene su regulación propia tanto en la Constitución como en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y se ejerce de manera exclusiva y excluyente para responder las consultas que realice el Gobierno Nacional3; es decir, el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos. Esta función es diametralmente distinta a la de solucionar conflictos sobre competencias administrativas, procedimiento que puede ser iniciado por cualquier entidad administrativa y aún por particulares. Como se observa, este cambio de regulación en materia de conflictos de competencias administrativas trajo las siguientes implicaciones: i) La derogatoria del artículo 88 que eliminó de plano la definición de competencias administrativas como una “acción judicial”, la cual culminaba con un pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que hacía tránsito a cosa juzgada. ii) Su adición en el artículo 33 del libro primero la insertó en el contexto propio de las “actuaciones administrativas”. iii) Se trasladó la definición del asunto de un órgano con atribuciones jurisdiccionales, como lo es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a otro que no las tiene, esto es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pero que en todo caso detenta las condiciones de autonomía e independencia propias de la rama judicial.

1. Esa atribución se ejerce sin perjuicio del control judicial que posteriormente corresponda a la jurisdicción contenciosa sobre la legalidad del acto administrativo. 3 Artículo 38. DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. La Sala de Consulta y Servicio

Civil tendrá las siguientes atribuciones:

1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional.

(…)

3. CARÁCTER DE LAS DECISIONES PROFERIDAS POR LA SALA DE

CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DENTRO DE LA ATRIBUCIÓN DEL

PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 33 DEL C.C.A.

Al ser entregada la definición de los conflictos de competencia administrativos a la Sala de Consulta y Servicio Civil, no sólo se modificó la naturaleza del asunto, pasando del campo de lo “judicial” a lo “administrativo”, sino que, como lógica consecuencia, también se mutó el carácter del pronunciamiento que resuelve el conflicto. Por consiguiente, es necesario determinar si las decisiones adoptadas dentro de la definición del conflicto de competencias tienen un contenido sustancial y definitivo y unos efectos que hagan imperioso su control administrativo en forma autónoma ya sea por la vía de los recursos o de la revocación directa, o por el contrario, si se trata de decisiones que no resuelven el fondo del asunto y por tanto, no están sujetas a dicho control. 3.1 La definición del conflicto de competencias administrativas es un acto de trámite no susceptible de recursos. Dispone el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo que no proceden recursos en la vía gubernativa “contra los actos de carácter general, ni contra los

de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. (Resalta la Sala). Por su contenido, los actos definitivos, es decir, los que ponen fin a una actuación administrativa, son atacables por medio de los recursos contemplados en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, así: “Artículo 50. Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1o) El de reposición, (…) 2o) El de apelación (…) 3o) El de queja (…) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. (Resalta la Sala). Frente a los actos de trámite el Consejo de Estado ha señalado: “La jurisprudencia ha definido (sic) los actos administrativos en actos definitivos y actos de trámite. Los primeros son aquellos que resuelven determinado asunto o actuación administrativa, es decir los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; en contraposición con los segundos que sirven de medio para que los definitivos se pronuncien.” (Resalta la Sala).4 Resulta entonces, que los actos de trámite son los que impulsan la actuación, dan celeridad al proceso y lo conducen a la decisión de fondo pero no es de su esencia poner fin a la actuación administrativa, aunque eventualmente pueden convertirse en actos definitivos cuando impiden continuar el procedimiento. Así las cosas, es claro que la determinación que adopta la Sala de Consulta y

Servicio Civil al resolver los conflictos de competencias administrativas no decide el fondo del asunto sino que habilita la continuidad de la actuación administrativa para que llegue a la decisión definitiva. En efecto, lo que esa determinación implica, es el impulso del procedimiento al señalar quién es el competente para iniciarlo o continuarlo buscando que las decisiones sean adoptadas por el órgano al cual la ley asigna la competencia para el conocimiento del caso. Dicha decisión, por tanto, no puede considerarse como acto administrativo definitivo sino como acto de trámite dentro de la actuación administrativa. Lo anterior, permite concluir que la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil al definir un conflicto de competencias administrativas dentro de las ritualidades fijadas por el artículo 33 del C.C.A, por ser un acto de trámite, no es susceptible de oposición por los recursos propios de la vía gubernativa conforme a lo establecido en el artículo 49 del C.C.A. 3.2 La definición del conflicto de competencias administrativas no es susceptible de revocación directa. Dado que la petición de revocación directa bajo estudio se interpuso contra un acto de trámite, entra la Sala analizar si contra dichos actos procede este mecanismo revocatorio. Para ello es necesario interpretar en forma sistemática la 4 Sentencia de 10 de marzo de 1994, Sección Cuarta expediente número 5196, Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano. regulación de esta institución, la cual está contenida en el Título V del Libro Primero del Código Contencioso Administrativo, artículos 69 a 74. En primer término, el artículo 69 del código determina las causales para que

pueda operar la revocatoria señalando que deberán ser revocados los actos administrativos, de oficio o a solicitud de parte, cuando violen en forma manifiesta la Constitución Política o la ley, o cuando no estén conformes con el interés público o social, o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. En una primera aproximación al tema, se advierte que la figura de la revocatoria directa se encuentra prevista contra los actos administrativos por las tres causales anotadas, causales que, por su naturaleza, parece que solo pueden presentarse cuando los actos son definitivos, (art. 50 in fine), y no cuando son actos de trámite. Sin embargo, esta apreciación no es contundente ya que teóricamente habría que aceptar la posibilidad de que un acto de trámite pueda incurrir, eventualmente, en una de las causales anotadas. No obstante lo anterior, la Sala encuentra, de una parte, que las normas subsiguientes al artículo 69, se concentran en regular únicamente la revocatoria de actos definitivos, lo cual fortalece la tesis de que el legislador reservó para ellos dicho mecanismo, y de otra, que por el hecho de no aplicársele la revocatoria directa, el acto de trámite no se queda sin control de legalidad, pues existen otras formas jurídicas para revisarlos, como son la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de trámite que excepcionalmente ponga fin a la actuación administrativa, o la acción de nulidad contra el acto definitivo fundada en un acto de trámite viciado o en fin, la acción de tutela contra el acto de trámite por

vía de hecho, eventos cuya factibilidad ha sido definida por la jurisprudencia. Profundizando, entonces, en el análisis de las normas del Código Contencioso Administrativo referentes a la revocatoria directa, se aprecia que el artículo 70 dispone que ella no es susceptible de utilizarse cuando se ha hecho uso de los recursos de la vía gubernativa, que, como se sabe, solo proceden contra los actos definitivos, no contra los de trámite. En cuanto a la oportunidad para decidir la revocatoria directa, el artículo 71 señala que ella podrá cumplirse en cualquier tiempo y, además, indica que en las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos de contenido general y las que se refieran a aquellos de contenido particular y concreto en relación con los cuales no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales contencioso administrativos dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los tres (3) meses siguientes a su presentación. Por su parte, el artículo 72 estatuye que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Y los artículos 73 y 74, a su turno, regulan la revocatoria de actos particulares y concretos y la necesidad de obtener el consentimiento expreso del titular del derecho reconocido. Este repaso de la normatividad sobre la revocatoria directa, permite a la Sala llegar a las siguientes conclusiones:

Todas las normas del Título V que regulan la revocatoria directa, se refieren únicamente a los actos administrativos definitivos, como puede observarse de su simple lectura, salvo el artículo 69, que al señalar las causales para revocar los actos administrativos lo hace en forma genérica, es decir, sin diferenciar entre actos definitivos y actos de trámite, circunstancia que genera la duda razonable sobre la eventual procedencia de la revocatoria directa sobre los de trámite. Sin embargo, para la Sala es claro que en la regulación subsiguiente al artículo 69, el legislador se ocupó solamente de señalar reglas de procedimiento para revocar los actos definitivos, dejando aparentemente un vacío de regulación para la revocación de los actos de trámite, el cual imposibilita aplicarla a éstos, pues para hacerlo se requiere que la ley fije necesariamente reglas en asuntos como, por ejemplo, la oportunidad para revocar el acto de trámite, la improcedencia de la revocatoria frente a ciertos actos, y los efectos sobre los términos para el ejercicio de eventuales acciones contenciosas administrativas, entre otros. Con respecto a esta situación descrita, la Sala considera que la inexistencia de legislación sobre revocatoria directa de actos de trámite no constituye un vacío legal, sino que simplemente es un reconocimiento tácito que hace el legislador de la inconveniencia de regular esa figura jurídica para los actos de trámite, lo cual conduce a la Sala a conceptuar que contra dichos actos no procede la revocatoria directa. En síntesis, la interpretación sistemática del conjunto normativo que regula la

figura de la revocación directa de los actos administrativos permite inferir que ella solo procede contra actos administrativos definitivos, no contra actos de trámite, que, como se observa, no fueron incluidos por el legislador en la normatividad estudiada. Lo anterior es compatible con el principio de no dilación de la decisión administrativa que se vería comprometido si se admitiera la revocatoria directa contra actos de trámite. 3.3 Control jurisdiccional sobre los actos de trámite. De otra parte, es necesario precisar que el acto de trámite no está exento de control de legalidad pues respecto de él se pueden distinguir tres eventos en los cuales es dable revisarlo jurisdiccionalmente, a saber: 1º) El acto de trámite es controlable por la jurisdicción contencioso administrativa cuando se demanda ante ésta el acto definitivo. Así lo ha definido la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En efecto, en la sentencia C-557 de 2005 se dijo: “La doctrina en materia administrativa5, ha distinguido a los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, en actos de trámite o preparatorios y en actos definitivos. Los primeros son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Los segundos son, obviamente, los actos que ponen fin a la actuación

administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. 5 Entre otros: García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, Tomo I. Editorial Civitas, Madrid, 1992; González Pérez, Jesús, Manual de derecho procesal administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979 y en Francia Auby Jean-Marie y Drago Roland. Traité de Contentieux Administratif. L.G.D.J., París, 1984, pág. 165. “En este sentido, los actos de trámite son “actos instrumentales”, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser inválido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto. Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite.” (Resalta la Sala) 2º) Cuando el acto de trámite pone fin a la actuación por cuanto hace imposible continuarla, es susceptible de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. El artículo 50 del código es claro al respecto: ARTICULO 50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: (…) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que

deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. ARTICULO 135. POSIBILIDAD DE DEMANDA ANTE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA ACTOS PARTICULARES. <Subrogado por el artículo 22 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989.> La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. 3º) El acto de trámite es controlable de manera excepcional mediante la acción de tutela, cuando presuntamente vulnera o amenaza el derecho fundamental al debido proceso en la actuación administrativa (arts. 29 y 86 de la Constitución), conforme a la jurisprudencia expuesta por la Corte Constitucional en diversas sentencias, entre ellas la T-88 del 3 de febrero de 2005 y la T-123 del 22 de febrero de 2007. Así, en la sentencia T-88/05, sostuvo la Corte: “La Sala Plena de esta Corporación también ha analizado la procedencia de la acción de tutela contra los actos administrativos de trámite. En efecto, por medio de la sentencia de unificación SU-201 de 19946, la Corte decidió revocar un acto