CE-11001-03-06-000-2008-00087-00(C)-2009

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional de Tierras Agrarias, UNAT / HUMEDAL GUARE – Entidad competente para adelantar proceso de deslinde / UNAT – Competencia para adelantar procesos de delimitación de tierras del estado. Asume procedimientos agrarios del INCODER a partir de Ley 1152 de 2007 A juicio de la Sala, las actuaciones relacionadas en el acápite de antecedentes de ésta providencia, no dejan duda, de que antes de la expedición de la Ley 1152 de 2007, ya existía en curso un procedimiento de deslinde del humedal Guare, independientemente de que se hubiera dictado o no una resolución de inicio. A partir de este supuesto, la autoridad competente para seguir tramitando, y finiquitar en el término de dos años, dicho proceso es la Unidad Nacional de Tierras UNAT, toda vez que el parágrafo 1, del artículo 28, de la Ley 1152 de 2007 es claro en señalar, que conocerá de los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación, que en la actualidad se surten ante el INCODER y se hallaren pendientes de conclusión. En consecuencia, se reúnen todos los elementos de la hipótesis normativa, puesto que se trata de un proceso que al momento de expedirse la ley se tramitaba ante el INCODER, cuya definición era de su resorte, que versa sobre la delimitación de tierras de propiedad de la Nación, y sobre el cual no ha recaído decisión definitiva FUENTE FORMAL: LEY 1152 DE 2007 – ARTICULO 28

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00087-00(C) Actor: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias entre la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional de Tierras Agrarias –UNAT-.

I. ACTUACIÓN PROCESAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente, el cual, una vez repartido, por Secretaría se fijó en lista por tres días con el fin de que las partes involucradas en el conflicto y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones, hizo uso de este derecho la Unidad Nacional de Tierras UNAT. Surtido este trámite se encuentra para decisión.

II. ANTECEDENTES

1. El 28 de enero de 1993, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, le informó al Gerente Regional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA que para reglamentar el manejo de recursos naturales renovables que las madreviejas contienen, era necesario clarificar su propiedad, siendo uno de ellos el de GUARE que es objeto de esta actuación.

2. El 24 de febrero de 1993, el Gerente Regional del INCORA manifestó que

se encontraba consultando con su División de Extinción y Clarificación de la Propiedad, las facultades del Instituto para deslindar Madreviejas, ya que dicho trámite no se encontraba explicitó en la ley de reforma agraria.

3. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-, Gerencia Regional del Valle del Cauca mediante acto administrativo del 18 de octubre de 1995 dispuso: “PRIMERO. Líbrese oficio a la Corporación Autónoma Regional del Cauca, C.V.C. programa MANEJO DE HUMEDALES, con sede en la ciudad de Guadalajara de Buga y a todas aquellas entidades tales como el INAT, DISTRITO DE RIEGO R.U.T; requiriéndoles para que aporten toda la documentación que exista sobre obras de defensa de inundaciones, regulación del caudal de corrientes hidráulicas , riego y avenamientos de las siguientes “MADREVIEJAS”:

(…)

3. REGIONAL TULUA

HUMEDAL MUNICIPIO (…) Guare Bolívar SEGUNDO. Téngase en cuenta las comunicaciones recibidas por la entidad interesada que han solicitado los deslindes de sus respectivos inmuebles. TERCERO. Solicítese al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI el material cartográfico o los planos elaborados o las planchas de restitución levantadas, conforme a los requisitos exigidos que determinen e identifiquen los inmuebles objeto del deslinde. CUARTO. Solicítese a las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos del respectivo circuito donde están establecidas las MADREVIEJAS O HUMEDALES, para que envíen a esta gerencia Regional los Certificados de Libertad y Tradición

o la indicación de las personas que figuren como poseedores de los predios que colinden con las MADREVIEJAS O HUMEDALES, y en general toda la información que en la actualidad tengan sobre dichos inmuebles. QUINTO. Comisiónese a un funcionario del INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA –INCORA-, para que previa visita a los terrenos establezca que el inmueble es de aquellos de que trata el artículo 20 del Decreto 2663 de 1994, su situación de tenencia y aprovechamiento y toda la información que fuere pertinente y sirva para clarificar los hechos, indicando las personas que figuren como poseedoras del dominio de los inmuebles que colinden con los predios objeto del deslinde. SEXTO. Rendidos los anteriores documentos, llevadas a cabo las visitas, rendidos los informes esta Gerencia, si encuentra méritos suficientes, procederá a expedir las resoluciones iniciales “MOTIVADAS”, ordenando adelantar las diligencias conducentes para realizar los deslindes o delimitaciones a cada una de ellas para lo cual se conforman los respectivos expedientes.”

4. El 16 de febrero de 2004 la Oficina de Enlace Territorial del INCODER, Avocó el conocimiento del expediente N°17, “de deslinde de tierras del Humedal Guare, ubicado en la jurisdicción del municipio de Bolívar, departamento del Valle del Cauca, trámite iniciado el 28 de enero de 1993, por solicitud presentada por el doctor JUAN FERNANDO BONILLA OTOYA, en su condición de director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-”

5. El 5 de febrero de 2008 la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales de la UNAT, teniendo en cuenta la competencia señalada en la Ley 1152 de 2007 y el Decreto 4907 del mismo año, dispuso “avocar el conocimiento del proceso de DESLINDE del derecho de dominio privado que se adelanta sobre el predio rural denominado GUARE, ubicado en jurisdicción del municipio de BOLIVAR, departamento del VALLE DEL CAUCA.” Y ordenó continuar con el procedimiento a que hubiere lugar.

6. El 27 de marzo de 2008, el Subgerente de Estrategias el INCODER, ordenó enviar el expediente de “DESLINDE N° 4-1-4-0016, del predio denominado GUARE ubicado en el municipio de BOLIVAR, departamento del VALLE DEL CAUCA” a la UNAT “para que avoque conocimiento y continúe el procedimiento a que haya lugar, hasta su culminación.”

7. El 9 de mayo de 2008, la Unidad Nacional de Tierras UNAT, con el fin de dar continuidad a la etapa previa, dispuso librar oficios a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y a la Oficina de Registro Público con la intención de obtener información relevante dentro del expediente de la referencia.

8. Posteriormente, la Unidad Nacional de Tierras UNAT, mediante Auto de 1 de julio de 2008 remitió a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C, el expediente contentivo del proceso de deslinde del humedal Guare, al considerar que es ella la competente para tramitar dicho proceso por las razones que se exponen mas adelante.

9. El 12 de septiembre de 2008, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C. manifestó su desacuerdo con la interpretación que de la Ley 1152 de 2007 realizó la Unidad Nacional de Tierras UNAT al remitirle el expediente.

Así las cosas, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C., solicitó dirimir el conflicto negativo de competencias, en el sentido de declarar cuál de las dos entidades: Unidad Nacional de Tierras UNAT o la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C., es la competente para tramitar el proceso de deslinde del humedal Guare, ubicado en el valle geográfico del Departamento del Valle del Cauca.

III. PROBLEMA JURIDICO Haciendo una síntesis de los argumentos jurídicos expuestos por las partes para negar su competencia y asignárselas a la otra, se tiene que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca argumenta a favor de la competencia en cabeza de la UNAT, los siguientes: Dentro de las funciones asignadas por la Ley1152 de 2007 a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, se encuentran la de adelantar los procedimientos de clarificación de la propiedad y delimitación de las tierras de propiedad de la Nación. Así lo consagra el artículo 28: “ARTÍCULO 28°. Serán funciones de la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS

RURALES, las siguientes: (…)

3. Adelantar los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al

Estado.

4. Adelantar los procedimientos encaminados a delimitar las tierras de propiedad

de la Nación.”. “….” El parágrafo 1 del citado artículo, dispuso que la Unidad Nacional de Tierras UNAT, se encargaría de la ejecución y finiquito, de los procedimientos en curso cuyo fin sea el de delimitar las tierras de propiedad de la nación, en estos términos: “Parágrafo 1°- Ordénese a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES la ejecución y finiquito, en el término de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, de los siguientes trámites administrativos y/o judiciales que en la actualidad se surten en el INCODER y que se hallaren pendientes de conclusión, esto es:

1. …

2. Los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación.

3. ….

(…).”. Como el antiguo INCORA inició unas actuaciones a solicitud del Director de la C.V.C. mucho antes de que se expidiera la Ley 1152 de 2007, y luego se remitieron al INCODER quien asumió su competencia, estas diligencias o procedimientos deben ser concluidos por la UNAT dada la claridad literal del parágrafo que acaba de transcribirse, sin que haya lugar a otras interpretaciones. Como síntesis de los argumentos expuestos por la UNAT a favor de la competencia de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, se tiene que el expediente administrativo abierto para deslindar el predio Guare, no puede tomarse como un procedimiento encaminado a deslindar la propiedad pública, puesto que no se había dictado la resolución de apertura del mismo, por lo que

apenas estaba en etapa de las diligencias previas. Dicho en otra forma, la UNAT solo es competente para concluir los procesos de deslinde que hubieran sido iniciados por el INCODER, cuando tengan resolución de apertura, y que en caso contrario son las Corporaciones Autónomas Regionales, “las encargadas de regular el aprovechamiento o manejo de los distintos humedales ubicados en su jurisdicción, pues en el presente caso, estamos frente a unos procedimientos que no se han iniciado aún, esto es, procesos que están en una etapa previa donde no se ha proferido formalmente una resolución inicial.”. (Folios 93 a 95) La Unidad Nacional de Tierras UNAT, sostiene que el artículo 3 del Decreto 4983 de 2007, reglamentario de la Ley 1152 del mismo año, en lo relativo a los procedimientos de clarificación y deslinde dispuso, que antes de expedir las resoluciones que den apertura a los procedimientos de clarificación de la propiedad o de delimitación de tierras de dominio de la Nación la UNAT, verificará con los datos recopilados el derecho de propiedad privada sobre los bienes o sí los mismos, corresponden a alguno de los señalados en el citado decreto como materia propia de la delimitación de tierras de la Nación. Agrega la UNAT que las gestiones tendientes al deslinde de un inmueble de propiedad de la Nación tienen dos etapas, una previa en la que se determina la pertinencia o no de adelantar el proceso de deslinde, y solo cuando se concluye que es necesario hacerlo se inicia el verdadero proceso de deslinde. Entonces, la competencia para continuar los procesos agrarios que estaban en trámite ante el

INCODER, surge para la UNAT únicamente en aquellos expedientes en los que se dictó una resolución en la que se puso fin a la etapa previa y se inició formalmente la de deslinde. En los demás casos, uno de los cuales el que se estudia, la competencia le corresponde a la C.V.C. De acuerdo con el resumen efectuado, el problema jurídico planteado a la Sala consiste en decidir si el hecho de no haber dictado resolución de inicio del procedimiento de deslinde de la propiedad de la Nación, significa que la UNAT no sería la competente para decidir el expediente del presente caso.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

IV. La Ley 954 de 2005 en su artículo 4° adicionó el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, y dispuso que la decisión de los conflictos de competencias que se presenten entre entidades administrativas del orden nacional corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Dada la manifestación expresa de ambas entidades, existe un conflicto negativo de competencias, el cual debe ser definido. La Ley 1152 de 25 de julio de 2007, por la cual se dictó el estatuto de desarrollo rural, y se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, dispuso en su artículo 19 la creación de la Unidad Nacional de Tierras UNAT como instrumento de planificación, administración y disposición de los predios rurales de propiedad de la Nación. A juicio de la Sala, las actuaciones relacionadas en el acápite de antecedentes de ésta providencia, no dejan duda, de que antes de la expedición de la Ley 1152 de 2007, ya existía en curso un procedimiento de deslinde del humedal Guare,

independientemente de que se hubiera dictado o no una resolución de inicio. A partir de este supuesto, la autoridad competente para seguir tramitando, y finiquitar en el término de dos años, dicho proceso es la Unidad Nacional de Tierras UNAT, toda vez que el parágrafo 1, del artículo 28, de la Ley 1152 de 2007 es claro en señalar, que conocerá de los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación, que en la actualidad se surten ante el INCODER y se hallaren pendientes de conclusión. En consecuencia, se reúnen todos los elementos de la hipótesis normativa, puesto que se trata de un proceso que al momento de expedirse la ley se tramitaba ante el INCODER, cuya definición era de su resorte, que versa sobre la delimitación de tierras de propiedad de la Nación, y sobre el cual no ha recaído decisión definitiva. A más de lo anterior, encuentra la Sala que para el caso del humedal Guare, la etapa previa aparentemente finalizó con la expedición del auto de 18 de octubre de 1995, mediante el cual se dio inicio al trámite tendiente a obtener su demarcación, relacionado en el oficio de 1 de noviembre de 1995 que obra a folio 38, que a la letra dice: “Señora DIRECTORA INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZI Santiago de Cali Dentro de la etapa previa establecida en el Decreto 2663 de 1994 esta Gerencia Regional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORAha proferido auto del 18 de octubre de 1995, iniciando trámites tendientes a obtener la demarcación del fenómeno natural denominado “MADREVIEJAS”, ubicadas en el

departamento del Valle del Cauca, las cuales a continuación relaciono: (…)

3 –REGIONAL TULUA:

HUMEDAL MUNICIPIO GUARE BOLIVAR.” Ahora bien, como se expuso al efectuar el resumen de los argumentos de las partes, se alega que el artículo 37 de la Ley 1152 de 2007 le asignó a las Corporaciones Autónomas Regionales la competencia para “adelantar los procesos de clarificación, deslinde y restitución de playones, madreviejas, desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad de la Nación así como de las sabanas comunales y cuencas de los ríos” por lo cual la C.V.C. debía conocer y decidir del caso del humedal de Guare. Si bien es cierto que la norma citada le transfirió esa competencia a las Corporaciones, en virtud del parágrafo del artículo 28 de la Ley 1152 de 2007, que opera como una norma de transición, las Corporaciones solo conocen de este tipo de procedimientos administrativos en los casos que se inicien a partir de la vigencia de la ley, y no los que ya se habían comenzado a adelantar, como es el caso que se analiza. Por último, la Sala considera pertinente precisar que la decisión que adoptará en esta providencia, no afecta las competencias atribuidas a las autoridades ambientales para proteger los recursos naturales, con mayor razón cuando por sus características los humedales son áreas de especial importancia ecológica, lo que implica un deber de conservación de rango constitucional (art. 79 C.P.) 1, situación que reconoce el Acuerdo C.D. No. 038 de 2007 emanado de la CVC.

En tal sentido, y como lo recomienda la jurisprudencia del Consejo de Estado2 para estos casos, en los procesos que adelante la UNAT se deberá contar con la asesoría y acompañamiento de la CVC, con el fin de que tales actuaciones 1 Sobre los humedales como objeto de protección no sólo legal sino constitucional, puede consultarse la sentencia T – 666 de 2002 de la Corte Constitucional. 2 Entre otras, Sección Primera, sentencias del 12 de septiembre de 2002, exp. 6306 y del 18 de mayo de 2006, exp. 2002-02828-01(AP). observen los principios de eficacia, economía y celeridad. Este deber de colaboración de las autoridades administrativas, además de ser un mandato constitucional (art. 209 C.P.), resulta prioritario en el presente asunto, comoquiera que la fecha límite para la “ejecución y finiquito” de los procedimientos en curso por parte de la UNAT vence el 25 de julio de 2009, por expreso mandato del parágrafo 1 del artículo 28 de la ley 1152 de 2007. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR competente a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, para seguir conociendo el proceso de deslinde del humedal Guare, ubicado en el Departamento del Valle del Cauca.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Unidad Nacional de Tierras Agrarias – UNAT-, para lo de su cargo.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVCy a la Unidad Nacional de Tierras –UNATCÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. WILLIAM ZAMBRANO CETINA Presidente de la Sala

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO GUSTAVO APONTE SANTOS

Consejero Consejero

ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala