CE-11001-03-06-000-2008-00089-00(C)-2009

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional de Tierras Agrarias, UNAT / HUMEDAL EL JARDIN – Entidad competente para adelantar proceso de deslinde / UNAT – Competencia para adelantar procesos de delimitación de tierras del estado. Asume procedimientos agrarios del INCODER a partir de Ley 1152 de 2007 A juicio de la Sala, las actuaciones relacionadas en el acápite de antecedentes de ésta providencia, no dejan duda, de que antes de la expedición de la Ley 1152 de 2007, ya existía en curso un procedimiento de deslinde del humedal El Jardín, independientemente de que se hubiera dictado o no una resolución de inicio. A partir de este supuesto, la autoridad competente para seguir tramitando, y finiquitar en el término de dos años, dicho proceso es la Unidad Nacional de Tierras UNAT, toda vez que el parágrafo 1, del artículo 28, de la Ley 1152 de 2007 es claro en señalar, que conocerá de los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación, que en la actualidad se surten ante el INCODER y se hallaren pendientes de conclusión. En consecuencia, se reúnen todos los elementos de la hipótesis normativa, puesto que se trata de un proceso que al momento de expedirse la ley se tramitaba ante el INCODER, cuya definición era de su resorte, que versa sobre la delimitación de tierras de propiedad de la Nación, y sobre el cual no ha recaído decisión definitiva FUENTE FORMAL: LEY 1152 DE 2007 – ARTICULO 28

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá D.C., cinco (05) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00089-00(C) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C. frente a la Unidad Nacional de Tierras - UNAT destinado a establecer cuál de las dos entidades es la competente para tramitar el proceso de deslinde del Humedal El Jardín ubicado en jurisdicción del municipio de Yotoco, Departamento del Valle del Cauca.

1. SOLICITUD DE TRÁMITE DEL CONFLICTO.

Mediante memorial presentado el 11 de diciembre de 2008, la doctora Martha Guerrero Gonzalez actuando en calidad de apoderada de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C., solicitó dirimir el conflicto negativo de competencias, en el sentido de declarar cuál de las dos entidades si la Unidad Nacional de Tierras UNAT o la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C., es la competente para tramitar el proceso de deslinde del Humedal El Jardín, ubicado en jurisdicción del municipio de Yotoco, Departamento del Valle del Cauca.

2. ANTECEDENTES.

Con base en los documentos que obran en el expediente, los antecedentes de esta actuación se pueden resumir de la siguiente manera:

1. El 28 de enero de 1993, el Director General de la Corporación Autónoma

Regional del Valle del Cauca, le informó al Gerente Regional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA la necesidad de definir la propiedad de las áreas de laguna y pantanos aledaños al cauce del río Cauca, siendo uno de ellos el de El Jardín que es objeto de esta actuación. (Folios16 y 17).

2. El 24 de febrero de 1993, el Gerente de la referida Corporación, manifestó que se encontraba consultando con la División de Extinción y Clarificación de la Propiedad del INCORA, las facultades que tiene el Instituto para deslindar Madreviejas, ya que dicho trámite no está explicito en la ley de reforma agraria.

(Folios 18 a 20).

3. El 4 de mayo de 1995, el Director General de la C.V.C, dando cumplimiento a la solicitud que se había presentado, informa al Gerente Regional del INCORA sobre los Humedales existentes en el departamento del Valle del Cauca con su correspondiente inventario y los nombres de los abogados que pueden colaborar con dicha institución en el proceso de deslinde. (Folios 21 a 23).

4. El 18 de Mayo de 1995, el jefe de la oficina jurídica del INCORA le informó al Gerente Regional Valle del Cauca de esta entidad, que son funciones del instituto delimitar las tierras de propiedad de la Nación y por ende son competentes para adelantar el trámite correspondiente. (Folios 24 a 25).

5. El 31 de julio de 1995, el Abogado Eduardo Carrejo Bejarano por labor encomendada de la abogada del programa de titulación de baldíos del INCORA,

envió a esta entidad el concepto jurídico y elaboración del anteproyecto del procedimiento adecuado para deslindar o delimitar las Madreviejas existentes en el Departamento del Valle del Cauca. (Folios 26 a 34).

6. El 18 de octubre de 1995, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, ordenó solicitar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el material cartográfico o los planos elaborados o las planchas de restitución levantadas, conforme a los requisitos exigidos que determinen e identifiquen los inmuebles objeto del deslinde, entre ellos el Humedal El Jardín. (Folios 35 a 37).

7. El Gerente Regional del Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA, envió comunicaciones fechadas el 1, 30 y 24 de Noviembre de 1995 a la Directora del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al Jefe de la Sección Operativa del INCORA , al Director del Programa Manejo de Humedales de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, a la Registradora de Instrumentos Públicos de Santiago de Cali, al Director Regional del INAT de Cartago; informando que ha proferido auto con fecha del 18 de Octubre de 1995, dando inicio a los trámites tendientes a obtener la demarcación del fenómeno natural denominado Madrevieja asignando a cada una de estás entidades funciones para tal fin. (Folio 38 a 47).

8. El 10 de Enero de 1996 el Profesional Especializado de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca le envía al Gerente Regional del INCORA, el plan de manejo integral de Humedales y Ecosistemas Naturales ubicados en el

río Cauca con el fin de adelantar los tramites de deslinde predial. (Folios 48 a 49).

9. El 31 de enero de 1996 la Gerente Regional del INCORA envía nuevamente comunicación a Directora del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Registradora de Instrumentos Públicos de Santiago de Cali, al Director Regional del INAT de Cartago; para que cumplan con la función asignada en la providencia de 18 de Octubre de 1995. (Folios 52 a 55).

10. El 13 de febrero de 1996, el Director Regional de la UNAT envía comunicación al Gerente Regional del INCORA, anunciándole que en las oficinas del Instituto no reposa información alguna de lo requerido y que debe dirigirse a las oficinas del IDEAM situada en la ciudad de Santiago de Cali. (Folios 56).

11. El día 29 de febrero de 1996, el Gerente Regional del INCORA dispuso designar dos funcionarios del mismo Instituto, para llevar a cabo diligencias de inspección ocular a las Madreviejas. (Folios 59 y 60).

12. El 7 de Marzo de 1996, el Gerente Regional en encargo del INCORA solicita a la Directora del IDEAM la remisión de la documentación que reposa en dicha entidad sobre las obras de defensa de inundaciones y avenamientos de la Madrevieja El Jardín. (Folio 57 a 58).

13. El día 19 de Marzo de 1996, el Coordinador del área operativa del IDEAM envía comunicación al Gerente Regional del INCORA informándole que en la oficina no reposan los documentos, planos y diseños de obra alguna, tendientes al control de inundaciones, riego y avenimientos de las Madreviejas. (Folio 66 a 67)

14. El 17 de abril de 1996, el Gerente Regional encargado del INCORA le comunica al jefe de programa de Humedales de la CVC de Guadalajara de Buga, la concertación de las visitas a las Madreviejas ordenadas en auto de 29 de febrero de 1996. (Folio 65).

15. El día 23 de abril de 1996, el Jefe de Programa de Ecosistemas Estratégicos de la C.V.C., le informa al Gerente Regional del INCORA, la designación de tres técnicos operativos para que conjuntamente con los funcionarios del INCORA, realicen las visitas de campo a los 33 Humedales ubicados en el valle geográfico del río Cauca. (Folios 63 a 64).

16. El día 5 de julio de 1996 los técnicos operativos tanto del INCORA como de la C.V.C presentan el informe de visita realizado al Humedal El Jardín, el cual contiene la descripción y especificaciones del lugar. (Folios 68 a 70).

17. El 16 de febrero de 2004, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

INCODER, decidió avocar el conocimiento del expediente No. 2 contentivo de las diligencias de deslinde de tierras del Humedal El Jardín, ubicado en jurisdicción del municipio de Yotoco, Departamento del Valle del Cauca, trámite iniciado el 28 de enero de 1993. (Folios 82 a 83).

18. El 5 de febrero de 2008, la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales de la UNAT, dispuso avocar el conocimiento del proceso de deslinde de

tierras del Humedal el Jardín. (Folio 84).

19. El 27 de Marzo de 2008 el Subgerente de Estrategias del Instituto

Colombiano de Desarrollo Rural dispuso enviar el expediente de deslinde No. 4-14-0002 del predio denominado El Jardín ubicado en el municipio de Yotoco departamento del valle del Cauca, a la Unidad Nacional de Tierras para que avoque conocimiento y continúe el procedimiento que haya lugar hasta su culminación. (Folio 85).

20. El día 7 de mayo de 2008 la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales UNAT solicita a la oficina de Registros Públicos del Municipio de Buga, con el fin de obtener el certificado de tradición del Humedal el Jardín. (Folio 92).

21. La Unidad Nacional de Tierras dispone en auto del 9 de mayo de 2008, librar oficio a la C.V.C para que aporte la Cartografía del Humedal El Jardín y designe a los funcionarios para realizar las visitas de actualización de información, dando continuidad a la etapa previa y actualizando la información que reposa en los expedientes correspondientes al proceso de deslinde de este humedal. (Folios 88 y 89)

22. El día 28 de mayo de 2008, la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales UNAT, se dirige a la Dirección Técnica Ambiental de la CVC, solicitando documentos e información sobre El Humedal El Jardín, con relación al aporte de cartografía y designación de funcionarios para la realización de las respectivas visitas. (Folios 86 y 87)

23. El día 28 de mayo de 2008 la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales UNAT, solicita a la Dirección de Gestión Ambiental de la C.V.C la programación de visitas al Humedal El Jardín, ubicado en el municipio de Yotoco del departamento del Valle del Cauca. (Folios 90 y 91).

24. Posteriormente, la Unidad Nacional de Tierras UNAT, mediante auto de 1 de julio de 2008 remitió a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C, el expediente contentivo del proceso de deslinde del Humedal El Jardín, al considerar que es ella la competente para tramitar dicho proceso por las razones que se exponen más adelante. (Folios 93 a 96).

25. El 2 de Julio de 2008, la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales UNAT envió al Director Ejecutivo de la C.V.C, la remisión de los expedientes de los deslindes de los Humedales. (Folios 97 a 100).

26. El 12 de septiembre de 2008, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C. manifestó su desacuerdo con la interpretación de la Ley 1152 de 2007 que realizó la UNAT al remitirle el expediente. (Folios 101 y 102)

27. Así las cosas, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C., solicitó dirimir el conflicto negativo de competencias, en el sentido de declarar cuál de las dos entidades: Unidad Nacional de Tierras UNAT o la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C., es la competente para tramitar el proceso de deslinde del Humedal El Jardín, ubicado en jurisdicción

del municipio de Yotoco, Departamento del Valle del Cauca.

3. ACTUACIÓN PROCESAL.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente, el cual, una vez repartido, por Secretaría se fijó en lista por tres días con el fin de que las partes involucradas en el conflicto y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones, haciendo uso de este derecho la Unidad Nacional de Tierras UNAT. Surtido este trámite se encuentra para decisión.

4. PROBLEMA JURIDICO.

Haciendo una síntesis de los argumentos jurídicos expuestos por las partes para negar su competencia y asignársela a la otra, se tienen como argumentos a favor de la competencia en cabeza de la UNAT, los siguientes: Dentro de las funciones asignadas por la citada Ley a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, se encuentran la de adelantar los procedimientos de clarificación de la propiedad y delimitación de las tierras de propiedad de la Nación. Así lo consagra el artículo 28: “ARTÍCULO 28°. Serán funciones de la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES, las siguientes: (…)

3. Adelantar los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al

Estado.

4. Adelantar los procedimientos encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación.”. “….” El parágrafo 1 del citado artículo, dispuso que la Unidad Nacional de Tierras UNAT, se encargaría de la ejecución y finiquito, de los procedimientos en curso cuyo fin sea el de delimitar las tierras de propiedad de la nación, en estos

términos: “Parágrafo 1°- Ordénese a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES la ejecución y finiquito, en el término de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, de los siguientes trámites administrativos y/o judiciales que en la actualidad se surten en el INCODER y que se hallaren pendientes de conclusión, esto es:

1. …

2. Los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación.

3. ….

(…).”. Como el antiguo INCORA inició unas actuaciones a solicitud del Director de la C.V.C. mucho antes de que se expidiera la ley 1152 de 2007, y luego se remitieron al INCODER quien asumió su competencia, estas diligencias o procedimientos deben ser concluidos por la UNAT dada la claridad literal del parágrafo que acaba de transcribirse, sin que haya lugar a otras interpretaciones. Como síntesis de los argumentos expuestos a favor de la competencia de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, se tiene que el expediente administrativo abierto para deslindar el predio El Jardín, no puede tomarse como un procedimiento encaminado a deslindar la propiedad pública, puesto que no se había dictado la resolución de apertura del mismo, por lo que apenas estaba en etapa de las diligencias previas. Dicho en otra forma, la UNAT solo es competente para concluir los procesos de deslinde que hubieran sido iniciados por el INCODER, cuando tengan resolución de apertura, y que en caso contrario son las Corporaciones Autónomas Regionales, “las encargadas de regular el

aprovechamiento o manejo de los distintos humedales ubicados en su jurisdicción, pues en el presente caso, estamos frente a unos procedimientos que no se han iniciado aún, esto es, procesos que están en una etapa previa donde no se ha proferido formalmente una resolución inicial.”. (Folios 93 a 100). La Unidad Nacional de Tierras UNAT, sostiene que el artículo 3 del decreto 4983 de 2007, reglamentario de la ley 1152 del mismo año, en lo relativo a los procedimientos de clarificación y deslinde dispuso, que antes de expedir las resoluciones que den apertura a los procedimientos de clarificación de la propiedad o de delimitación de tierras de dominio de la Nación la UNAT, verificará con los datos recopilados el derecho de propiedad privada sobre los bienes o sí los mismos, corresponden a alguno de los señalados en el citado decreto como materia propia de la delimitación de tierras de la Nación. Agrega la UNAT que las gestiones tendientes al deslinde de un inmueble de propiedad de la Nación tienen dos etapas, una previa en la que se determina la pertinencia o no de adelantar el proceso de deslinde, y solo cuando se concluye que es necesario hacerlo se inicia el verdadero proceso de deslinde. Entonces, la competencia para continuar los procesos agrarios que estaban en trámite ante el INCODER, surge para la UNAT únicamente en aquellos expedientes en los que se dictó una resolución en la que se puso fin a la etapa previa y se inició formalmente la de deslinde. En los demás casos, uno de los cuales el que se estudia, la competencia le corresponde a la C.V.C.

De acuerdo con el resumen efectuado, el problema jurídico planteado a la Sala consiste en decidir si el hecho de no haber dictado resolución de inicio del procedimiento de deslinde de la propiedad de la Nación, significa que la UNAT no sería la competente para decidir el expediente del presente caso.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA La ley 954 de 2005 en su artículo 4° adicionó el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, y dispuso que la decisión de los conflictos de competencias que se presenten entre entidades administrativas del orden nacional corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Dada la manifestación expresa de ambas entidades, existe un conflicto negativo de competencias, el cual debe ser definido.

La ley 1152 de 25 de julio de 2007, por la cual se dictó el estatuto de desarrollo rural, y se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, dispuso en su artículo 19 la creación de la Unidad Nacional de Tierras UNAT como instrumento de planificación, administración y disposición de los predios rurales de propiedad de la Nación. A juicio de la Sala, las actuaciones relacionadas en el acápite de antecedentes de ésta providencia, no dejan duda, de que antes de la expedición de la ley 1152 de 2007, ya existía en curso un procedimiento de deslinde del Humedal El Jardín, independientemente de que se hubiera dictado o no una resolución de inicio. A partir de este hecho, la autoridad competente para seguir tramitando, y finiquitar en el término de dos años dicho proceso, es la Unidad Nacional de Tierras UNAT,

toda vez que el parágrafo 1 del artículo 28 de la ley 1152 de 2007 es claro en señalar, que ella conocerá de los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación, que en la actualidad se surten ante el INCODER y se hallaren pendientes de conclusión. Es claro que se reúnen todos los elementos de la hipótesis normativa, puesto que se trata de un proceso que al momento de expedirse la ley se tramitaba ante el INCODER, cuya definición era de su resorte, que versa sobre la delimitación de tierras de propiedad de la Nación, y sobre el cual no ha recaído decisión definitiva. A más de lo anterior, encuentra la Sala que para el caso del Humedal El Jardín, la etapa previa aparentemente finalizó con la expedición del auto de 18 de octubre de 1995, mediante el cual se dio inicio al trámite tendiente a obtener su demarcación, relacionado en el oficio de 1 de noviembre de 1995 que obra a folio 38, que a la letra dice: “Señora DIRECTORA INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZI Santiago de Cali Dentro de la etapa previa establecida en el Decreto 2663 de 1994 esta Gerencia Regional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORAha proferido auto del 18 de octubre de 1995, iniciando trámites tendientes a obtener la demarcación del fenómeno natural denominado “MADREVIEJAS”, ubicadas en el departamento del Valle del Cauca, las cuales a continuación relaciono:

1 –REGIONAL SANTIAGO DE CALI:

HUMEDAL (....) EL JARDÍN (…).”. (Resalta la Sala) Ahora bien, como se expuso al efectuar el resumen de los argumentos de las partes, se alega que el artículo 37 de la ley 1152 de 2007 le asignó a las Corporaciones Autónomas Regionales la competencia para “adelantar los procesos de clarificación, deslinde y restitución de playones, madreviejas, desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad de la Nación así como de las sabanas comunales y cuencas de los ríos” por lo cual la C.V.C. debía conocer y decidir del caso del Humedal El Jardín. Si bien es cierto que la norma transcrita le transfirió esa competencia a las Corporaciones, en virtud del parágrafo del artículo 28 antes transcrito, que opera como una norma de transición, las Corporaciones solo conocen de este tipo de procedimientos administrativos en los casos que se inicien a partir de la vigencia de la ley, y no los que ya se habían comenzado a adelantar, como es el caso que se analiza. Por último, la Sala considera pertinente precisar que la decisión que adoptará en esta providencia, no afecta las competencias atribuidas a las autoridades ambientales para proteger los recursos naturales, con mayor razón, cuando por sus características los humedales son áreas de especial importancia ecológica, lo que implica un deber de conservación de rango constitucional (art. 79 C.P.)1, situación que reconoce el Acuerdo C.D. No. 038 de 2007 emanado de la C.V.C. En tal sentido, y como lo recomienda la jurisprudencia del Consejo de Estado2

para estos casos, en los procesos que adelante la UNAT se deberá contar con la asesoría y acompañamiento de la C.V.C, con el fin de que tales actuaciones observen los principios de eficacia, economía y celeridad. Este deber de colaboración de las autoridades administrativas, además de ser un mandato constitucional (art. 209 C.P.), resulta prioritario en el presente asunto, comoquiera que la fecha límite para la “ejecución y finiquito” de los procedimientos en curso por parte de la UNAT vence el 25 de julio de 2009, por expreso mandato del parágrafo 1 del artículo 28 de la ley 1152 de 2007. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 1 Sobre los humedales como objeto de protección no sólo legal sino constitucional, puede consultarse la sentencia T – 666 de 2002 de la Corte Constitucional. 2 Entre otras, Sección Primera, sentencias del 12 de septiembre de 2002, exp. 6306 y del 18 de mayo de 2006, exp. 2002-02828-01(AP).

RESUELVE: PRIMERO: Declárase competente a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, para seguir conociendo el proceso de deslinde del Humedal El Jardín, ubicado en el

Departamento del Valle del Cauca.

SEGUNDO: Remítase el expediente a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, para lo de su cargo.

TERCERO: Comuníquese esta decisión a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C. y la Unidad Nacional de Tierras UNAT.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

WILLIAM ZAMBRANO CETINA ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO Presidente de la Sala

GUSTAVO APONTE SANTOS LUIS F. ALVAREZ JARAMILLO

JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala