CE-11001-03-06-000-2008-00109-00(C)-2009

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional de Tierras Agrarias, UNAT / HUMEDAL LA MARINA – Entidad competente para adelantar proceso de deslinde / UNAT – Competencia para adelantar procesos de delimitación de tierras del estado. Asume procedimientos agrarios del INCODER a partir de Ley 1152 de 2007 A juicio de la Sala, las actuaciones relacionadas en el acápite de antecedentes de ésta providencia, no dejan duda, de que antes de la expedición de la Ley 1152 de 2007, ya existía en curso un procedimiento de deslinde del humedal La Marina, independientemente de que se hubiera dictado o no una resolución de inicio. A partir de este supuesto, la autoridad competente para seguir tramitando, y finiquitar en el término de dos años, dicho proceso es la Unidad Nacional de Tierras UNAT, toda vez que el parágrafo 1, del artículo 28, de la Ley 1152 de 2007 es claro en señalar, que conocerá de los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación, que en la actualidad se surten ante el INCODER y se hallaren pendientes de conclusión. En consecuencia, se reúnen todos los elementos de la hipótesis normativa, puesto que se trata de un proceso que al momento de expedirse la ley se tramitaba ante el INCODER, cuya definición era de su resorte, que versa sobre la delimitación de tierras de propiedad de la Nación, y sobre el cual no ha recaído decisión definitiva FUENTE FORMAL: LEY 1152 DE 2007 – ARTICULO 28

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00109-00(C) Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca frente a la Unidad Nacional de Tierras Agrarias UNAT-Deslinde Humedal La Marina.

I. ACTUACION PROCESAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente, por Secretaría se repartió y se fijó en lista por tres días, con el fin de que las partes involucradas en el conflicto y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones, haciendo uso de este derecho la Unidad Nacional de Tierras UNAT. Surtido este trámite se encuentra para decisión.

II. ANTECEDENTES DE HECHO

1. El 28 de enero de 1993, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca le informó al Gerente Regional del Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA la necesidad de definir la propiedad de las áreas de la laguna y pantanos aledaños al cauce del río Cauca, siendo uno de ellos el de La Marina que es objeto de esta actuación. (folios 14 a 15)

2. El 24 de febrero de 1993, el Gerente Regional de la referida Institución, manifestó que se encontraba consultando con la División de Extinción y Clarificación de la Propiedad del INCORA, las facultades que tiene el Instituto para deslindar

Madreviejas, ya que dicho trámite no está explicitó en la ley de reforma agraria. (folios 16 a 18)

3. Posteriormente, el 4 de mayo de 1995, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca le envió a la Gerente Regional del INCORA el inventario de los humedales del departamento del Valle del Cauca que considera merecen ser conservados, dentro de los cuales se encuentra La Marina.

(folios 19 a 21)

4. El 18 de octubre de 1995 el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA ordenó solicitar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el material cartográfico o los planos elaborados o las planchas de restitución levantadas, conforme a los requisitos exigidos, con el fin de que determinen e identifiquen los inmuebles objeto del deslinde, entre ellos el humedal La Marina. (folios 33 a 35)

5. El 16 de febrero de 2004, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER decidió avocar el conocimiento del expediente No.30 contentivo de las diligencias de deslinde de tierras del humedal La Marina, ubicado en jurisdicción del municipio de Buga, departamento del Valle del Cauca, trámite iniciado el 28 de enero de 1993. (folios 82 a 83)

6. En documento con fecha de 5 de febrero de 2008, la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales de la UNAT, dispuso “avocar el conocimiento del proceso de DESLINDE del derecho de dominio privado que se adelanta sobre el predio rural denominado LA MARINA, ubicado en jurisdicción del municipio de

GUADALAJARA DE BUGA, departamento del VALLE DEL CAUCA”. (folio 84)

7. Mediante comunicación de fecha 27 de marzo de 2008, el Subgerente de

Estrategias INCODER ordenó enviar el expediente de DESLINDE No. 4-1-4-0029, del predio denominado LA MARINA a la Unidad Nacional de Tierras UNAT. (folio 85)

8. Posteriormente, la Unidad Nacional de Tierras UNAT, mediante Auto de 1 de julio de 2008 remitió a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C, el expediente contentivo del proceso de deslinde del humedal La Marina, al considerar que es ella la competente para tramitar dicho proceso por las razones que se exponen mas adelante. (folios 91 a 96)

9. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC., manifestó su desacuerdo con la interpretación que de la Ley 1152 de 2007 realizó la Unidad Nacional de Tierras UNAT al remitirle el expediente el 12 de septiembre de 2008.

(folios 102 a 103)

10. Por lo anterior, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC., solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias, con el fin de dar claridad frente a cuál de las dos entidades: Unidad Nacional de Tierras UNAT o la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC., es la competente para tramitar el proceso de deslinde del humedal La Marina, ubicado en el valle geográfico del Departamento del Valle del Cauca.

III. PROBLEMA JURÍDICO En atención a los argumentos jurídicos expuestos por las partes para negar su

competencia y asignársela a la otra, se tiene que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca argumenta a favor de la competencia en cabeza de la Unidad de Tierras Agrarias UNAT, los siguientes: Dentro de las funciones asignadas por la Ley 1152 de 2007 a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, se encuentran la de adelantar los procedimientos de clarificación de la propiedad y delimitación de las tierras de propiedad de la Nación. Así lo consagra el artículo 28: “ARTÍCULO 28o. Serán funciones de la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES, las siguientes: (…)

3. Adelantar los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al

Estado.

4. Adelantar los procedimientos encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación.”. “….” El parágrafo 1 del citado artículo, dispuso que la Unidad Nacional de Tierras UNAT, se encargaría de la ejecución y finiquito, de los procedimientos en curso cuyo fin sea el de delimitar las tierras de propiedad de la Nación, en estos términos: “Parágrafo 1o.- Ordénese a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES la ejecución y finiquito, en el término de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, de los siguientes trámites administrativos y/o judiciales que en la actualidad se surten en el INCODER y que se hallaren

pendientes de conclusión, esto es:

1. …

2. Los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de

propiedad de la Nación.

3. ….

(…).”. Como el antiguo INCORA inició unas actuaciones a solicitud del Director de la C.V.C., mucho antes de que se expidiera la ley 1152 de 2007, y luego las mismas se remitieron al INCODER, quien asumió su competencia, estas diligencias o procedimientos deben ser concluidos por la UNAT dada la claridad literal del parágrafo que acaba de transcribirse, sin que haya lugar a otras interpretaciones. Como síntesis de los argumentos expuestos por la UNAT a favor de la competencia de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca: El expediente administrativo abierto para deslindar el predio La Marina, no puede tomarse como un procedimiento encaminado a deslindar la propiedad pública, puesto que no se había dictado la resolución de apertura del mismo, por lo que apenas estaba en etapa de las diligencias previas. Dicho en otra forma, la UNAT solo es competente para concluir los procesos de deslinde que hubieran sido iniciados por el INCODER, cuando tengan resolución de apertura, y que en caso contrario son las Corporaciones Autónomas Regionales, “las encargadas de regular el aprovechamiento o manejo de los distintos humedales ubicados en su jurisdicción, pues en el presente caso, estamos frente a unos procedimientos que no se han iniciado aún, esto es, procesos que están en una etapa previa donde no se ha proferido formalmente una resolución inicial.”. (folios 94 a 96) La Unidad Nacional de Tierras UNAT, sostiene que el artículo 3 del decreto 4983 de 2007, reglamentario de la ley 1152 del mismo año, en lo relativo a los

procedimientos de clarificación y deslinde, dispuso que antes de expedir las resoluciones que den apertura a los procedimientos de clarificación de la propiedad o de delimitación de tierras de dominio de la Nación, la UNAT verificará con los datos recopilados el derecho de propiedad privada sobre los bienes o sí los mismos corresponden a alguno de los señalados en el citado decreto como materia propia de la delimitación de tierras de la Nación. Agrega la UNAT que las gestiones tendientes al deslinde de un inmueble de propiedad de la Nación tienen dos etapas, una previa en la que se determina la pertinencia o no de adelantar el proceso de deslinde, y solo cuando se concluye que es necesario hacerlo se inicia el verdadero proceso de deslinde. Entonces, la competencia para continuar los procesos agrarios que estaban en trámite ante el INCODER, surge para la UNAT únicamente en aquellos expedientes en los que se dictó una resolución en la que se puso fin a la etapa previa y se inició formalmente la de deslinde. En los demás casos, uno de los cuales el que se estudia, la competencia le corresponde a la C.V.C. De acuerdo con el resumen efectuado, el problema jurídico planteado a la Sala consiste en decidir si el hecho de no haber dictado resolución de inicio del procedimiento de deslinde de la propiedad de la Nación, significa que la UNAT no sería la competente para decidir el asunto del presente expediente. CONSIDERACIONES DE LA SALA La ley 954 de 2005 en su artículo 4o. adicionó el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, y dispuso que la decisión de los conflictos de competencias que se presenten entre entidades administrativas del orden nacional

corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Dada la manifestación expresa de ambas entidades, existe un conflicto negativo de competencias, el cual debe ser definido. La ley 1152 de 25 de julio de 2007, por la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, y se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, dispuso en su artículo 19 la creación de la Unidad Nacional de Tierras UNAT como instrumento de planificación, administración y disposición de los predios rurales de propiedad de la Nación. A juicio de la Sala, las actuaciones relacionadas en el acápite de antecedentes de ésta providencia, no dejan duda, de que antes de la expedición de la ley 1152 de 2007, ya existía en curso un procedimiento de deslinde del humedal La Marina, independientemente de que se hubiera dictado o no una resolución de inicio. A partir de este hecho, la autoridad competente para seguir tramitando, y finiquitar en el término de dos años, dicho proceso es la Unidad Nacional de Tierras UNAT, toda vez que el parágrafo 1 del artículo 28 de la ley 1152 de 2007 es claro en señalar “que la UNAT conocerá de los procedimientos agrarios en curso encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación, que en la actualidad se surten ante el INCODER y se hallaren pendientes de conclusión”. Es claro que se reúnen todos los elementos de la hipótesis normativa, puesto que se trata de un proceso que al momento de expedirse la ley se tramitaba ante el INCODER, cuya definición era de su resorte, que versa sobre la delimitación de

tierras de propiedad de la Nación, y sobre el cual no ha recaído decisión definitiva. Además de lo anterior, encuentra la Sala que para el caso del humedal La Marina, la etapa previa aparentemente finalizó con la expedición del auto de 18 de octubre de 1995, mediante el cual se dio inicio al trámite tendiente a obtener su demarcación, providencia que a la letra dice: “Por primera vez, dentro de la legislación agraria, el DECRETO 2663 DE 1994, en su artículo 20 numeral 8o. específicamente hace referencia a las comúnmente llamadas ‘MADREVIEJAS (HUMEDALES) DESECADAS DE LOS RÍOS, LAGOS, LAGUNAS, CIÉNAGAS DE PROPIEDAD NACIONAL’, a que hace referencia el inciso 5o. del artículo 69 de la Ley 160 de 1994. El mencionado decreto establece una ETAPA PREVIA e indica de manera clara, los pasos a seguir con el objeto de obtener la demarcación del fenómeno natural establecido en algunos lugares del Departamento del Valle, por lo tanto esta Gerencia regional teniendo como fundamento dicha normatividad; DISPONE PRIMERO: Líbrese oficio a la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC... Para que aporten toda documentación que exista… de las siguientes

‘MADREVIEJAS’:

3. REGIONAL TULUA:

‘HUMEDAL La Marina (…)” Ahora bien, como se expuso al efectuar el resumen de los argumentos de las partes, se alega que el artículo 37 de la ley 1152 de 2007 le asignó a las Corporaciones Autónomas Regionales la competencia para “adelantar los

procesos de clarificación, deslinde y restitución de playones, madreviejas, desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad de la Nación así como de las sabanas comunales y cuencas de los ríos” por lo cual la C.V.C. deberá conocer y decidir del caso del humedal de La Marina. Si bien es cierto que la norma citada le transfirió esa competencia a las Corporaciones, en virtud del parágrafo del artículo 28 de la Ley 1152 de 2007, que opera como una norma de transición, las Corporaciones solo conocen de este tipo de procedimientos administrativos en los casos que se inicien a partir de la vigencia de la ley, y no los que ya se habían comenzado a adelantar, como es el caso que se analiza. Por último, la Sala considera pertinente precisar que la decisión que adoptará en esta providencia, no afecta las competencias atribuidas a las autoridades ambientales para proteger los recursos naturales, con mayor razón cuando por sus características los humedales son áreas de especial importancia ecológica, lo que implica un deber de conservación de rango constitucional (art. 79 C.P.) 5, situación que reconoce el Acuerdo C.D. No. 038 de 2007 emanado de la CVC. 5 Sobre los humedales como objeto de protección no sólo legal sino constitucional, puede consultarse la sentencia T – 666 de 2002 de la Corte Constitucional. En tal sentido, y como lo recomienda la jurisprudencia del Consejo de Estado6 para estos casos, en los procesos que adelante la UNAT se deberá contar con la asesoría y acompañamiento de la CVC, con el fin de que tales actuaciones

observen los principios de eficacia, economía y celeridad. Este deber de colaboración de las autoridades administrativas, además de ser un mandato constitucional (art. 209 C.P.), resulta prioritario en el presente asunto, comoquiera que la fecha límite para la “ejecución y finiquito” de los procedimientos en curso por parte de la UNAT vence el 25 de julio de 2009, por expreso mandato del parágrafo 1 del artículo 28 de la ley 1152 de 2007. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE: PRIMERO: DECLÁRASE competente a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, para seguir conociendo el proceso de deslinde del humedal La Marina, ubicado en el Departamento del Valle del Cauca.

SEGUNDO: REMÍTASE el expediente a la Unidad Nacional de Tierras UNAT, para lo de su cargo.

TERCERO: COMUNÍQUESE esta decisión a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C. y la Unidad Nacional de Tierras UNAT.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. WILLIAM ZAMBRANO CETINA ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO Presidente de la Sala 6 Entre otras, Sección Primera, sentencias del 12 de septiembre de 2002, exp. 6306 y del 18 de mayo de 2006, exp. 2002-02828-01(AP).

GUSTAVO E. APONTE SANTOS LUIS F. ÁLVAREZ JARAMILLO

JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala