CE-11001-03-06-000-2009-00019-00(1946)A-2011

REGALIAS DIRECTAS - Fuente exógena de recursos de las entidades territoriales beneficiarias / REGALIAS DIRECTAS - Se aclara que inclusión en el presupuesto de las entidades territoriales beneficiarias como ingreso propio no equivale a considerarlas fuente endógena o recurso propio Considerando la anterior cita, la frase incluida en el concepto 1946 y que genera la presente aclaración, lleva a la Sala a sugerir que su entendimiento se realice bajo el siguiente ámbito: 1) Al manifestarse que las regalías directas “deben incluirse en los respectivos presupuestos de las entidades territoriales como un ingreso propio con destinación específica”, en manera alguna se estaba significando que tales ingresos son “fuente endógena o recurso propio” de las entidades territoriales; 2) Lo que significa es la inclusión o incorporación de las regalías directas y compensaciones en los presupuestos propios de cada entidad territorial derivado de su derecho a participar de las mismas; 3) Si la naturaleza de las regalías directas fue precisada en el concepto 1656 como “fuente exógena”, y dicho concepto es fundamento del radicado bajo el número 1946, no es procedente entender la frase transcrita como “fuente endógena o recurso propio”, esto es, de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De esta manera, dado que la utilización del término técnico “ingreso propio” en el concepto 1946, generó una dificultad de interpretación para los propósitos encomendados al Departamento Nacional de Planeación, la Sala entiende que la aclaración aquí efectuada en el contexto de los numerales precedentes, permite superar dicha dificultad.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio SG-20116000111181

de 24 de febrero de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil nueve (2009) Radicación numero: 11001-03-06-000-2009-00019-00(1946)A

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

Referencia: HACIENDA PUBLICA. REGALIAS. PRESUPUESTO.

CONTABILIDAD PUBLICA. Naturaleza de los recursos que reciben las entidades territoriales a título de indemnizaciones y multas, originadas en la utilización de regalías y compensaciones El señor Director del Departamento Nacional de Planeación (E) solicita a la Sala aclaración sobre la titularidad de los recursos de regalías, en atención a que en el concepto 1946 del 18 de junio de 2009 se sostuvo que las “…regalías deben incluirse en los respectivos presupuestos de las entidades territoriales como un ingreso propio con destinación específica, afirmación que se repite en otros capítulos del Concepto”. Como fundamento de la solicitud cita el concepto 1842 emanado de esta Sala, en donde se concluyó que las regalías son una contraprestación económica a favor del Estado. Igualmente cita un pronunciamiento del Consejo de Estado, sin identificar, en donde se afirma que las “regalías no son recursos propios de las entidades territoriales”. Por otra parte manifiesta que la Corte Constitucional en “reiterada jurisprudencia”, ha indicado que las “regalías no son de propiedad de las entidades territoriales sino del Estado”.

CONSIDERACIONES

Como se recordará, la consulta que originó el concepto 1946 de 2009 no tenía por objeto dilucidar la naturaleza jurídica de las regalías, ni la titularidad o propiedad sobre las mismas. Tal afirmación se deduce del punto 1 del concepto en donde la Sala delimitó el problema jurídico que abordaría en los siguientes términos: “Como lo indican los antecedentes e interrogantes formulados por la señora Directora de Planeación Nacional, ante litigios originados en la administración de regalías por una entidad financiera, o en el marco de contratos de obra o de suministro financiados con las mismas, el concepto solicitado a la Sala debe precisar, de manera general, la naturaleza jurídica de los recursos que ingresan al patrimonio de las entidades territoriales por concepto de: i) indemnizaciones ordenadas por sentencias condenatorias a favor de entidades territoriales, o a través de mecanismos extrajudiciales de solución de controversias, como conciliaciones o transacciones, así como las provenientes de pólizas de cumplimiento previstas en la actividad contractual a favor de tales entidades y, ii) multas que se han hecho efectivas en la actividad contractual por parte de las entidades territoriales”. (Negriilla textual). Bajo el anterior contexto transcurre la argumentación del concepto 1946, el cual culmina con las respuestas a las preguntas formuladas, cuya revisión permite concluir que la Sala no alude a la definición de la naturaleza jurídica de las regalías, ni a la titularidad o propiedad sobre las mismas. Ahora, frente a la frase que al parecer origina la aclaración y que fue transcrita al comienzo de éste documento, se estima pertinente realizar su reproducción completa,

así: “Como lo ha manifestado la Sala1, y se desprende de la ley 1283 de 20092, las regalías directas y compensaciones deben incluirse en los respectivos presupuestos de las entidades territoriales como un ingreso propio con destinación específica.” (Las citas son textuales). Para la interpretación del anterior aparte se sugiere acudir a la delimitación del problema jurídico que enmarca el contexto bajo el cual se rinde el concepto 1946, y por tanto, resulta improcedente extenderlo a situaciones no comprendidas en dicho ámbito, como sería dilucidar la naturaleza jurídica de las regalías directas, o determinar la titularidad o propiedad sobre las mismas. Ahora, examinada en su integridad la referida frase se puede apreciar que ésta parte de la cita de los conceptos 1656 de 2005 y 1823 de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil en donde sí se alude a dicha naturaleza y titularidad. Ello significa que la Sala acogió lo expuesto en tales pronunciamientos y, conforme a los mismos, procedió a resolver el problema jurídico que ya había sido delimitado al inicio del concepto 1946. 1 Ver conceptos 1656 de 2005 y 1823 de 2007. 2 Publicada en el Diario Oficial 47.223 de enero 5 de 2009. Así las cosas, y a efectos de la aclaración que se solicita, en los conceptos 1656 y 1823 dijo la Sala: “A continuación la Sala se refiere a los pronunciamientos relevantes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el tema, para destacar los rasgos esenciales de la naturaleza jurídica de las regalías

directas, que reafirman la improcedencia de incorporar su producto al presupuesto general de la Nación como un ingreso corriente, con la pretensión de conservar una tradición superada por el Constituyente que dispuso su traslado por el monto total a las entidades territoriales. Los recursos derivados de las regalías directas no se incorporan al presupuesto general de la Nación como un ingreso corriente, según la jurisprudencia, por cuanto:  Son rentas del Estado, no de la Nación.3  La Nación no es titular de los derechos económicos originados en las regalías; el régimen de éstas traduce la voluntad del Constituyente de fortalecer las finanzas territoriales como expresión del proceso de descentralización de recursos y funciones.4  Son ingresos públicos cuya naturaleza no es tributaria pues no son producto del poder impositivo del Estado; ellas constituyen una contraprestación a cargo de quien explota el recurso.5  Son ingresos públicos dirigidos única y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural de los recursos naturales que no se renuevan.6  No son ingresos corrientes de la Nación7.  El derecho de participación económica pertenece en los términos de la Carta exclusivamente a las entidades territoriales. 8  Su destinación es específica al tenor de lo consagrado en los artículos 14 y 15 de la ley 141 de 1994,9 para inversiones y proyectos prioritarios contemplados en los planes de desarrollo de los departamentos y municipios. Son, por lo mismo, ingresos fiscales a través de los cuales se atienden objetivos sociales.10 3 Corte Constitucional. Sentencia C-251 de 2003. “El artículo 332 superior establece que “(e)l Estado es propietario de

(…) los recursos naturales no renovables.” Esta expresión, y en particular la palabra “Estado” contenida en ella, puede ser interpretada de maneras diferentes. Por ejemplo, Es posible concluir que dicha norma se refiere exclusivamente a las entidades territoriales, o por el contrario, que es atinente únicamente a las autoridades de nivel central. Esta cuestión ya ha sido resuelta por la Corte Constitucional, quien en su jurisprudencia ha establecido que el artículo 332 se refiere al Estado como a un “ente que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales”. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-580 de 1999. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-541 de 1999. 6 Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1997. 7 Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1181 de 1999. 8 Corte Constitucional. Sentencia C –251 de 2003 9 Leyes 756 de 2002 y 863 de 2003. 10 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Expediente 13764 de 2004.  Son una fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales, respecto de las cuales, el legislador ejerce una mayor injerencia para indicar la destinación de los recursos.11 De la anterior reseña se desprende: 1) La Constitución reconoce al Estado como titular de los bienes cuya explotación genera las regalías y a las entidades territoriales como beneficiarios únicos de la totalidad de los derechos económicos que se generen. Por lo tanto, parece claro que los recursos provenientes de las regalías directas desde el punto de vista presupuestal han de incorporarse en los presupuestos de las entidades territoriales como rentas exógenas y no al presupuesto

general de la Nación como un ingreso propio, pues la titularidad del derecho económico corresponde por mandato constitucional a los entes territoriales y no a la Nación.12 2) El derecho de participación sobre las regalías directas es exclusivo de las entidades territoriales, por lo tanto, la Nación no recibe como ingreso propio ninguna cuota o parte de tales recursos”. (Todas las citas a pie de página son textuales; la negrilla no). Considerando la anterior cita, la frase incluida en el concepto 1946 y que genera la presente aclaración, lleva a la Sala a sugerir que su entendimiento se realice bajo el siguiente ámbito:

1. Al manifestarse que las regalías directas “deben incluirse en los respectivos presupuestos de las entidades territoriales como un ingreso propio con destinación específica”, en manera alguna se estaba significando que tales ingresos son “fuente endógena o recurso propio” de las entidades territoriales;

2. Lo que significa es la inclusión o incorporación de las regalías directas y compensaciones en los presupuestos propios de cada entidad territorial derivado de su derecho a participar de las mismas;

3. Si la naturaleza de las regalías directas fue precisada en el concepto 1656 como “fuente exógena”, y dicho concepto es fundamento del radicado bajo el número 1946, no es procedente entender la frase transcrita como “fuente endógena o recurso propio”, esto es, de propiedad exclusiva de las entidades territoriales.

De esta manera, dado que la utilización del término técnico “ingreso propio” en el concepto 1946, generó una dificultad de interpretación para los propósitos

encomendados al Departamento Nacional de Planeación, la Sala entiende que la aclaración aquí efectuada en el contexto de los numerales precedentes, permite superar dicha dificultad. Finalmente, el concepto 1946 de 2009 no se aparta del concepto 1842 de 2007, cuya transcripción se realiza en la solicitud de aclaración. En efecto, dijo la Sala en el concepto 1842, comentando el artículo 360 de la Constitución Política: “Es decir, la explotación de los recursos naturales no renovables causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía sin perjuicio de otro derecho o compensación que se pacte, así como el derecho de las entidades territoriales productoras y los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos y sus derivados, a participar en las regalías y compensaciones. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1999, C-447 de 1998. C-845 de 2000. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1997. La Sala retoma en este punto lo expuesto en el Concepto No. 1656 de 2005: “En este orden de ideas resulta claro que uno es el derecho del Estado y otro el de los entes territoriales. El Estado, en su calidad de propietario del recurso natural no renovable, es el titular de la contraprestación por su explotación y las entidades territoriales son titulares de los derechos de participación de contenido económico, en el porcentaje que determine el legislador”. (La cursiva es textual). Como se aprecia, el concepto 1842 es concordante con el 1656, el cual a su vez es fundamento, en lo tocante a la naturaleza jurídica y titularidad de las regalías directas

del concepto 1946 de 2006. En los anteriores términos se rinde la aclaración solicitada. Transcríbase al Director del Departamento Nacional de Planeación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

WILLIAM ZAMBRANO CETINA LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Presidente de la Sala Consejero

GUSTAVO E. APONTE SANTOS ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Consejero Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala