CE-11001-03-06-000-2010-00002-00(1981)-2010

CEADS - Etapas: programas y persona jurídica En la primera etapa el “Centro Regional Hospital San Juan de Dios” simplemente era un programa de formación y capacitación para el personal del sector salud, en donde colaboraban dos entidades públicas en el ámbito de sus responsabilidades según el acuerdo de voluntades celebrado para tal fin, que no tenía por objeto, se insiste, crear persona jurídica alguna, y que dada la naturaleza, finalidad y actividad acordada, su cumplimiento tampoco requería del reconocimiento de personalidad jurídica, como lo demostraba la voluntad inicial de las partes. (…) Se evidencia que si en una primera etapa se estaba al frente de un programa de formación y capacitación para el personal del sector salud, sin personería jurídica, en donde colaboraban dos entidades públicas, cada una con sus responsabilidades, en la segunda etapa el CEADS tomó forma corporativa, a través de un “acta de fundación” y unos estatutos. (…) En estas condiciones, el régimen jurídico aplicable a la disolución y liquidación de la persona jurídica Centro de Educación en Administración de Salud –CEADS-, entidad que fue reconocida en la resolución No. 2313 del 8 de junio de 1976 del Ministerio de Justicia, es el previsto en los artículos 46 a 48 de sus estatutos, arriba transcritos, tal como lo sostuvo la Sala en la respuesta dada en el Concepto 1575 de 2004.

CEADS - Unidad docente del Ministerio de Educación Nacional / MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - Unidades docentes / UNIDADES DOCENTESObjeto. Marco legal. Desaparición del ordenamiento jurídico / UNIDADES DOCENTES - Vigencia del decreto 2442 de 1982 / CEADS - Vigencia del

decreto 2442 de 1982 En el Ministerio de Educación Nacional una dependencia suya denominada Unidad Docente, que tenía el carácter de institución de educación superior oficial, adelantó a partir del decreto 2442 de 1982 la actividad de educación superior en la modalidad de formación intermedia profesional, en materia de Administración en Salud, tarea que antes de la vigencia de ese decreto desarrolló la persona jurídica cuya sigla era CEADS. La Unidad Docente tenía la estructura, organización, funciones y dirección prevista en el decreto 2442, siendo una dependencia del Ministerio de Educación, sin patrimonio independiente, autonomía administrativa y menos aún, personería jurídica. (…) las instituciones intermedias profesionales (luego técnicas profesionales) oficiales que funcionaban como unidades docentes del Ministerio de Educación Nacional, tenían su sustento normativo en los artículos 72 a 77 del decreto ley 080 de 1980, normas que precisamente fueron derogadas de manera expresa por el decreto - ley 758 de 1988, de tal modo que necesario resulta concluir que los decretos 1022 y 2442 ambos de 1982, el primero reglamentario del artículo 72 del decreto ley 080 y el segundo en virtud del cual se crearon las Unidades Docentes en el Ministerio de Educación Nacional con base en ese decreto ley, también fueron derogados a partir de la vigencia del decreto ley 758, esto es, a partir del 26 de abril de 1988, fecha de su publicación en el Diario Oficial, por ser sus disposiciones “contrarias” a lo dispuesto en el citado decreto 758 de 1988. En efecto, la derogatoria de los artículos 72 a 77 del decreto

ley 080 de 1980, los cuales eran el sustento legal de las mencionadas Unidades Docentes, implicó la de las disposiciones “contrarias” al decreto 758, esto es, las que crearon y asignaron funciones a tales dependencias como el decreto 2442 de

1982. Si la voluntad expresa del legislador fue que desaparecieran del ordenamiento jurídico las Unidades Docentes, en una sana lógica jurídica también se encontrarán fuera del ordenamiento las normas que se refieran, mencionen o aludan a las mismas, por considerarse “contrarias” a la voluntad expresa por él manifestada. No tiene sentido adoptar la decisión de eliminar un órgano de la administración y que al mismo tiempo este reviva por que otras normas aluden a él.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 080 DE 1980 / DECRETO 1022 DE 1982 / DECRETO 2442 DE 1982 / LEY 25 DE 1987 / LEY 24 DE 1988/ DECRETO 758

DE 1988 - ARTICULO 15

CEADS - Reactivación. Empleados. Liquidación La pregunta sobre este aspecto formulada a la Sala lleva a inferir que al perder sustento legal las Unidades Docentes del Ministerio de Educación Nacional por la vigencia del decreto ley 758 de 1988, se “reactivó” la persona jurídica CEADS, la cual había permanecido formalmente vigente mientras las aludidas dependencias ministeriales cumplieron sus cometido. Así las cosas, puede inferirse que el CEADS volvió a desarrollar su objeto y a recibir recursos del presupuesto nacional, tal como lo relató el Ministerio de Protección Social en la consulta. De esta manera, el nombramiento del director fue nuevamente asumido por el

Ministerio de Salud, hoy Protección Social, siguiendo los estatutos de la persona jurídica CEADS, la cual no se había liquidado para esa época. Debe sostenerse entonces, que el fundamento normativo para el nombramiento del Director del CEADS por parte de ese Ministerio eran los estatutos de la persona jurídica, los cuales vinculaban al Ministerio en la medida en que según tales estatutos se le asignó expresamente al Ministro esa función, según se explicó en los acápites correspondientes a las etapas del CEADS. La “reactivación” del CEADS, persona jurídica, pudo dar lugar igualmente a que los empleados públicos y trabajadores oficiales que en su momento se vincularon a las Unidades Docentes del Ministerio de Educación, se “trasladaran” al CEADS, creándose una situación de hecho consistente en que “servidores públicos” laborasen en una persona jurídica reconocida como privada, lo cual generó conflictos laborales entre las partes, según se expone a continuación. (…) Observa la Sala que, además de lo expuesto en el punto precedente, el objeto de la consulta también está siendo debatido actualmente a través de procesos judiciales que no han finalizado, lo que le impide pronunciarse sobre el particular, con el fin de no interferir en la decisión que corresponde tomar a la autoridad judicial competente de acuerdo con la Constitución y la Ley. (…) Ahora, entiende la Sala que remitir el proceso de liquidación, además de lo dispuesto en los estatutos, a las normas del decreto - ley 254 de 2000, modificado por la ley 1105 de 2006, no sólo es razonable considerando que en ese proceso participan dos entidades estatales, el Ministerio de

la Protección Social y la Beneficencia de Cundinamarca, sino porque el artículo 1 de ese decreto ley expresamente autoriza esa posibilidad al disponer que “aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas”.

NOTA DE RELATORIA: Sobre CEADS, Consejo de Estado, Sala de Consulta, conceptos 777 de 1996 y 1575 de 2004. Autorizada la publicación con oficio 00364119 de 3 de diciembre de 2010.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00002-00(1981) Actor: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Referencia: Régimen jurídico aplicable a la disolución y liquidación de Centro de Educación en Administración de Salud –CEADS-. El anterior Ministro de la Protección Social, Dr. Diego Palacio Betancourt, consultó a la Sala acerca del régimen jurídico aplicable a la disolución y liquidación del Centro de Educación en Administración de Salud –CEADS-, así como al personal que prestó sus servicios a ese Centro, previos los antecedentes que se resumen a continuación.

1. ANTECEDENTES.

Se expone en la consulta que el Centro de Educación en Administración de Salud – CEADS- (inicialmente denominado Centro Regional San Juan de Dios), fue creado

mediante contrato del 28 de diciembre de 1972 celebrado entre el Ministerio de Salud Pública, la Beneficencia de Cundinamarca y la Organización Panamericana de la Salud (OPS)1, con la finalidad de formar y adiestrar personal profesional y auxiliar en el área de la salud. En cuanto a la “estructura administrativa” del CEADS, la consulta indica que estaba conformado por un Comité Directivo, un Director (designado por el Ministerio de Salud Pública, hoy de la Protección Social) y un Comité Docente. Agrega que en abril de 1975 el Comité Directivo adoptó los estatutos y le dio el nombre de Centro de Educación en Administración de Salud - CEADS, y que mediante Resolución No. 2313 del 8 de junio de 1976, el Ministerio de Justicia otorgó personería jurídica. El 21 de abril de 1978, el Comité Directivo modificó los estatutos del CEADS, definiéndola como “entidad privada, sin ánimo de lucro, con autonomía administrativa y patrimonio propio; con dependencia política y normativa del Ministerio de Salud, a través de la Dirección de Recursos Humanos”. Posteriormente, mediante decreto 2442 de 1982, el CEADS se “incorporó al Ministerio de Educación Nacional” como una de las Unidades Docentes creadas por dicha norma. Realizada la anterior reseña histórica, la entidad consultante alude a los conceptos No. 777 de 1996 y 1575 de 2004 emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Respecto del primero manifiesta que previa solicitud elevada por el Ministerio de Salud, cuyo propósito era definir el “régimen legal aplicable” al CEADS, la Sala concluyó que

esa entidad era una persona jurídica de derecho público que presentaba las características de una entidad descentralizada indirecta. Se manifiesta entonces que con base en el citado concepto, el CEADS “fue reconocido como una entidad de derecho público”, por lo cual se le asignaron recursos en el Presupuesto General de la Nación entre los años 1999 a 2004. 1 Aclara la consulta que el referido contrato sólo aparece firmado por las dos primeras entidades mencionadas, a pesar que en su clausulado se alude a la OPS. En cuanto al concepto 1575 de 2004, afirma el Ministro que ante una nueva consulta elevada por el Ministerio de Educación Nacional sobre la naturaleza jurídica del CEADS, la Sala respondió que el CEADS no era una entidad descentralizada sometida al derecho público, sino una persona jurídica de utilidad común sometida al derecho privado, transcribiendo textualmente la respuesta dada en esa oportunidad. De esta manera, el CEADS fue excluido del Presupuesto General de la Nación, por lo cual, a partir del año 2005 la entidad soportó su funcionamiento con los recursos provenientes de “la relación contractual que ha sostenido con el Ministerio de la Protección Social”. Concluye la consulta manifestando que de conformidad con los antecedentes expuestos se hace necesario establecer claramente las alternativas ajustadas a derecho frente a la continuidad del CEADS y las responsabilidades de los organismos públicos que han participado en la toma de decisiones frente a la creación, financiamiento, dirección y administración del CEADS.

2. INTERROGANTES. “1. ¿Qué régimen jurídico se debe aplicar para la supresión, disolución o liquidación del CEADS? 2. ¿Qué régimen jurídico debe aplicarse al personal que fue vinculado a

dicho Centro cuando fue creado mediante decreto 2442 de 1982? 3. ¿Es jurídicamente factible que una entidad de derecho privado, como fue considerado el CEADS por el Consejo de Estado en su pronunciamiento más reciente, pueda tener funcionarios sometidos al régimen público? 4. ¿Cómo se interpreta la validez y vigencia de los actos administrativos mediante los cuales el CEADS ha nombrado a su personal de planta como funcionarios públicos?. 5. ¿Cómo se interpreta la validez y vigencia tiene (sic) el acto administrativo mediante el cual este Ministerio ha nombrado al Director del Centro de Educación en Administración de Salud - CEADS? 6. ¿Están vigentes las normas establecidas mediante decreto 2442 del 23 de Agosto de 1982 mediante las cuales se crea el Centro de Educación en Administración de Salud - CEADS como una Unidad Docente del Ministerio de Educación Nacional?”

3. CONSIDERACIONES. 3.1 Observación inicial: el objeto de la consulta y trámite de la misma.

De los antecedentes y preguntas formuladas, se evidencia que la consulta tiene por objeto establecer el régimen jurídico aplicable para la disolución y liquidación del Centro de Educación en Administración de Salud - CEADS, y al personal que prestó sus servicios a ese Centro, así como la vigencia del decreto 2442 de 1982. Sobre el primero de los asuntos mencionados, es oportuno indicar que la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió los conceptos No. 777 de 1996 y 1575 de 2004. En el último pronunciamiento citado, se recogió la doctrina vertida en el concepto 777 y frente

a la pregunta “¿Cuál es el régimen aplicable al Centro de Administración en Salud CEADS, para su fusión, supresión o reestructuración?”, textualmente se respondió: “El Centro de Educación en Administración de Salud CEADS no es una entidad descentralizada sometida al derecho público. Tal ente, como desarrollo del convenio de cooperación suscrito el 28 de diciembre de 1972, es una persona jurídica de utilidad común sometida al derecho privado, que fue reconocida mediante resolución 2313 de 1976, expedida por el Ministro de Justicia. El régimen para su disolución y liquidación es el contemplado en sus estatutos y en el Código Civil”. Ahora, con posterioridad a la radicación de la actual consulta se allegó por parte del Ministerio de la Protección Social2 la comunicación suscrita por el Representante de la Organización Panamericana de la Salud para Colombia, Dr. Pier Paolo Balladelli, de fecha el 19 de febrero de 2009, en donde manifiesta que esa entidad no está en capacidad de designar un “representante” para participar en el Comité Directivo del CEADS, “por no considerarnos miembros activos, teniendo en cuenta que el convenio de creación no fue firmado por la Organización, ni hemos sido miembros activos del Comité desde 1982”, circunstancia que se presenta como un hecho nuevo que no fue considerado al momento de emitir la respuesta dada por la Sala en el Concepto 1575. Ante tal situación, el entonces Consejero Ponente profirió el Auto del 1 de febrero de 2010, con el fin de ilustrar el estado actual del CEADS, la remisión de documentos pertinentes y cualquier “información adicional” que sobre el objeto de la consulta el

entonces Ministro de la Protección Social estimara procedente. Dicho auto fue respondido parcialmente, motivo por el cual se reiteró la solicitud mediante Auto del 19 de marzo del presente año, requerimiento que fue atendido paulatinamente por el Ministerio de la Protección Social, allegando varias comunicaciones, la última de las cuales fue recibida en la Secretaría de la Sala el 10 de junio de 2010. El 24 de ese mismo mes y año, el nuevo Consejero Ponente Dr. Augusto Hernández Becerra, manifestó su impedimento para conocer de la consulta, en atención a la causal 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil; el impedimento fué aceptado por la Sala en sesión celebrada en esa fecha. De esta manera, la consulta pasó al Despacho del Consejero de Estado Dr. William Zambrano Cetina, el 29 de junio de 2010. Estima la Sala que el hecho nuevo arriba mencionado, así como la documentación remitida por el Ministerio de la Protección Social contentiva de información que no fue conocida al momento de expedir los conceptos 777 de 1996 y 1575 de 2004, permitirá realizar las siguientes consideraciones, circunscritas estrictamente a las preguntas formuladas en la consulta y sin perder de vista el hecho de que mediante el acta del 22 de enero de 2010 suscrita por el Ministro de la Protección Social y el Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, se acordó la disolución con fines de liquidación del CEADS, noticia que conoció a Sala mediante comunicación del 10 de junio de 2010, arriba citada. 3.2. Régimen jurídico aplicable para la disolución y liquidación de la persona jurídica

denominada Centro de Educación en Administración de Salud - CEADS. El punto cardinal de la consulta reside en determinar dicho régimen, para lo cual, dada la antigüedad de la información disponible y el alcance de la misma, estima la Sala que el análisis de la materia debe considerar la diferentes etapas en que el CEADS ha desarrollado su actividad, según la clasificación que en orden cronológico se realiza a continuación. 2 Fax recibido el 21 de enero de 2010. 3.2.1. Primera etapa: El “Centro Regional Hospital San Juan de Dios” es un programa que desarrolla una política pública de formación y capacitación de personal del sector salud. 3.2.1.1. Documento “estrategia y mecanismos para la ejecución de políticas de salud”, elaborado en el mes de mayo de 1972. Conocido parcialmente por la Sala, se observa que el documento precitado fue elaborado por el Ministerio de Salud y el Departamento Nacional de Planeación en mayo de 1972 para consideración del CONPES y se refería a los programas que se adelantarían para la “asignación de recursos de inversión para 1973”. Dentro de éstos, el programa No. 4 se denominó “formación y capacitación de personal de salud”. Allí se explicó como prioritario el desarrollo de “nueva” infraestructura en el sector salud, teniendo como marco de referencia la “regionalización de servicios de salud”. En este sentido la formación y capacitación del personal de salud, era una “estrategia clave” para lograr el señalado propósito dentro del marco del Plan General de Desarrollo. Las metas y objetivos del programa podían resumirse en que “el personal que se

propone formar entraría a cubrir progresivamente el déficit cuantitativo y cualitativo existente con el fin de implementar las políticas, programas y estrategias para llegar (…) a una mayor cobertura de los servicios y mejor calidad de la atención en salud, constituyéndose ese personal en verdadero promotor del Sector y en Recurso Humano indispensable para el proceso de desarrollo”. Como “entidades participantes y responsables del programa”, señaló al Ministerio de Salud Pública y, específicamente a la “Oficina de Administración de Recursos Humanos”, cuyas funciones principalmente correspondían a la “formación y capacitación de los Recursos Humanos para la Salud”. Indicó igualmente que la coordinación estaría a cargo del “Consejo Nacional de Formación y Adiestramiento de Personal de Salud”, creado por el Gobierno Nacional y “adscrito al Ministerio de Salud”, así como del “Comité Asesor de la Oficina de Administración de Recursos Humanos”. En cuanto a los subprogramas el documento bajo estudio mencionó los siguientes: “4.1. Capacitación y formación de personal profesional; 4.2. Capacitación y formación de personal técnico y auxiliar; 4.3. Formación, capacitación de personal de mantenimiento y servicios generales; 4.4. Educación continuada de profesionales, administrativos, técnicos y auxiliares; 4.5. Reorientación del sistema de práctica profesional odontológica; 4.6. Centros Regionales de capacitación y formación de personal en Salud; 4.7. Escuela Nacional de Salud Pública”. Ahora, dentro del subprograma 4.6., se menciona el “proyecto 4.6.1. Centro Regional Hospital San Juan de Dios”. (Resalta la Sala). Sobre el precitado proyecto se manifestaba que “Este Centro Regional será un

programa del Ministerio de Salud Pública que se desarrollará con el Hospital San Juan de Dios a través de un convenio que se asegure la homogeneidad básica de los programas con los adelantados en la Escuela de Salud Pública”. (Ibídem). El anterior contexto permite establecer que el programa “Centro Regional Hospital San Juan de Dios” servía en su momento para cumplir con el objetivo estatal de dar formación y capacitación al personal profesional, técnico, administrativo y auxiliar del sector salud y, para el efecto, se debería celebrar un convenio que asegurara dichos propósitos. 3.2.1.2 “Contrato para la creación y funcionamiento del Centro Regional Hospital San Juan de Dios, para el desarrollo de cursos de administración de atención médica y hospitalaria”. Del citado contrato, resultan relevantes para el análisis que se realiza, los siguientes apartes y cláusulas: a) En las consideraciones y justificación del contrato se hizo expresa mención al documento indicado en el punto anterior, del cual se dice fue “aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social en su sesión del 28 de mayo de 1972”, por lo que el Ministerio de Salud Pública y la Beneficencia de Cundinamarca se obligan a participar en la “ejecución y desarrollo del Programa de ‘Formación de Recursos Humanos’ (Sub - Programa Centro Regional Hospital San Juan de Dios)”, según las cláusulas que allí se estipulan. (Paréntesis textual). En este sentido se ratifica lo expuesto en el punto anterior, esto es, que ese ministerio y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) elaboraron para el sector salud un plan de inversiones para los años 1973, 1974 y 1975 y que para el desarrollo de dicho plan se

requería “adiestramiento intensivos, en calidad y cantidad, de personal profesional y auxiliar que tenga conocimientos especializados en Administración de Atención Médica y Hospitalaria”. Indica, igualmente, que tal circunstancia se facilitaba “descentralizando su formación en ‘Centros Regionales’”, señalando finalmente que el “Centro Hospitalario San Juan de Dios ha venido trabajando con éxito esta clase de programas, aún cuando con limitaciones, por cuanto no se le han asignado los recursos necesarios para utilizar todo su potencial de desarrollo”. b) La cláusula quinta se refería a los propósitos y finalidad del contrato. En cuanto a los primeros, establecía que es “poner en ejecución” a partir de enero de 1973, el “SubPrograma ‘Centro Regional - Hospital San Juan de Dios”, presentado por el Ministerio de Salud Pública y el DNP a consideración del CONPES, dentro del plan de inversiones arriba indicado. Por su parte en la finalidad se indicaba que la de “ese Centro es la formación y adiestramiento en Administración de Atención Médica, Hospitalaria y de Salud en general de personal profesional y auxiliar”. c) Los objetivos del contrato se plasmaron en la cláusula sexta, a saber: - Planear y ejecutar cursos para la formación y adiestramiento. Se indicó que esa responsabilidad se desarrollará de acuerdo “con las dos etapas o fases de organización que se definen”; - Realizar proyectos específicos de investigación operacional en los servicios de Atención Médica y Salud; - Determinar los objetivos, contenido y metodología de los programas de formación y adiestramiento; - Promover y realizar actividades de educación continuada en Administración de Atención Médica, Hospitalaria y de Salud, y

• Incrementar la formación y perfeccionamiento del personal docente. d) El contrato tiene un título denominado “Parte III. Organización, estructura administrativa y fijación de responsabilidades”. De esta manera, en la cláusula séptima se estipula: “El Centro Regional - Hospital San Juan de Dios, se organizará en dos etapas: La primera, o de iniciación, estará dedicada a la formación y capacitación de personal profesional (cursos cortos) y de técnicos auxiliares, y a la formación y perfeccionamiento del personal docente. La segunda o de consolidación, además de las actividades anteriores incluirá la formación y capacitación en niveles profesionales, por medio de cursos de mayor extensión”. e) Respecto de la “estructura administrativa” se establecía en la cláusula octava que tendría “Un comité directivo, un director, un comité docente”. Las cláusulas novena y décima indicaban la integración del “comité directivo” y sus funciones.

Así las cosas, el “comité directivo” estaba integrado por: “a) Dos representantes del Ministerio de Salud Pública, designados por el Ministro de Salud; b) El representante en Colombia de la OPS/OMS; c) Un representante del Personal Docente del Centro elegido por dicho personal; d) Un representante designado por la Junta General de la Beneficencia de Cundinamarca; e) El Director del Centro, con voz pero sin voto…” En lo atinente a las funciones, la cláusula décima establecía las siguientes: ”a) Darse su propio Reglamento; b) Aprobar los programas, Cursos específicos y propuestas correspondientes; c) Supervisar el funcionamiento general del Centro; d) Autorizar la

celebración de convenios o contratos con otras Entidades para el desarrollo de Programas específicos de Docencia e Investigación; e) Estudiar la realización de convenios con Fundaciones, Asociaciones y otros organismos Nacionales e Internacionales que propendan por los mismos fines del Centro. La aprobación definitiva de éstos será dada por el Ministerio de Salud Pública; f) Establecer las calidades mínimas del personal docente que se vincule al Centro con base en las propuestas presentadas por el Comité Docente”. Por su parte, la cláusula undécima indicaba que el director “será nombrado por el Ministro de Salud Pública para un periodos de dos (2) años, pudiendo ser reelegido”, señalando además los requisitos para ser director del centro, y las funciones del director, en tanto que la cláusula duodécima indicaba la conformación y funciones del comité docente. f) En el acápite denominado “Parte IV”, se encontraba la cláusula decimotercera, referida a las “obligaciones del Ministerio de Salud Pública”. Se destaca como la principal, “incluir dentro de su presupuesto anual”, teniendo en cuenta el plan de inversiones aprobado por el CONPES 1973 - 1975, “las partidas necesarias que sean aprobadas por el Comité Directivo para el desarrollo de los diversos cursos (…) conforme a los planes de la Oficina de Administración de Recursos Humanos del Ministerio de Salud Pública”. Posteriormente, se establecían los montos de las apropiaciones mínimas para los años 1973 a 1975 y se disponía que “en adelante, se apropiarán las partidas correspondientes a los Planes de Desarrollo presentados por el Comité Directivo”. g) La “Parte VI” del contrato “Obligaciones de la Beneficencia de Cundinamarca a través

del Hospital San Juan de Dios”, correspondía a la cláusula decimoquinta del siguiente tenor: “El Hospital San Juan de Dios se compromete a: a) Mantener la actual destinación de planta física, u otra, de iguales o superiores condiciones en donde se lleven a cabo los cursos de Administración de Atención Médica y Hospitalaria”, así como permitir el desarrollo de nuevos cursos. “b) Facilitar la utilización de los diferentes servicios y dependencias del Hospital, para la realización de prácticas de los diversos cursos establecidos en la programación del Centro”, así como permitir al personal del Hospital su participación en las actividades docentes. c) Suscribir las certificados para los “niveles subprofesional y profesional” de los cursos realizados en el Centro. h) La cláusula decimosexta aludía a la duración del contrato en los siguientes términos:”El presente contrato empezará a regir en la fecha en que sea firmado por las partes; tendrá un término de cinco (5) años y se entenderá prorrogado por períodos de dos (2) años, si en no menos de ciento ochenta (180) días anteriores a su vencimiento, ninguna de las partes hubiere manifestado por escrito a las otras su voluntad de modificarlo, adicionarlo o darlo por terminado…”. De lo expuesto sobre la primera etapa se extrae lo siguiente: i) En el mes de mayo de 1972 en virtud de una política pública aprobada por el CONPES, se elaboró un programa relacionado con la formación y capacitación de personal en el sector salud, dentro de un marco de referencia denominado “regionalización de servicios de salud”, en donde aparecía concretamente el subprograma “Centros Regionales de capacitación y formación de personal en

Salud”. ii) El responsable de ese programa era el Ministerio de Salud Pública, específicamente la Oficina de Administración de Recursos Humanos, dependencia que de conformidad con el decreto 2470 de 1968, vigente para esa época, le correspondía, entre otras funciones, “dar las normas que orienten de acuerdo a las necesidades del país, los programas de formación y capacitación de personal en ciencias de la salud, supervisar y asesorar los mismos, en especial aquellos con los cuales colabora financieramente” (literal e) artículo 25 del decreto 2470). iii) Dentro de la mencionada estrategia, el proyecto “Centro Regional Hospital San Juan de Dios”, era uno de los instrumentos que servía para cumplir el objetivo de interés público de dar formación y capacitación al personal profesional, técnico, administrativo y auxiliar del sector salud. Para asegurar el cumplimiento de los mencionados propósitos, se previó la celebración de un contrato entre el Ministerio de Salud Pública y el Hospital San Juan de Dios. iv) Es en el anterior contexto que el citado Ministerio y la Beneficencia de Cundinamarca celebraron el contrato del 28 de diciembre de 1972 para la “creación y funcionamiento del Centro Regional Hospital San Juan de Dios, para el desarrollo de cursos de administración de atención médica y hospitalaria”. v) Al examinar dicho contrato, puede sostenerse con certeza que no tenía por objeto ni se estipulaba la obligación de crear una persona jurídica para desarrollar el programa de formación y capacitación allí previsto. En parte alguna de ese instrumento se aludía a una voluntad de asociarse vinculándose mediante aportes comunes en dinero, especie o actividad, en orden a un fin

también común. vi) Lo que allí se denominó “estructura administrativa”, era una instancia de dirección y gestión del programa cuyo control y decisión última competía al Ministerio de Salud Pública, y en manera alguna correspondía a la existencia de un órgano con autonomía administrativa dentro de un ente corporativo. vii) Entonces realmente lo que ocurrió fue que dos entidades públicas, el Ministerio de Salud Pública y la Beneficencia de Cundinamarca, en desarrollo de una política pública, manifestaron su voluntad de oblig