CE-11001-03-06-000-2010-00041-00(1996)-2010

UNIVERSIDADES PUBLICAS - Financiación: Concurrencia de la Nación y las entidades territoriales. Base de los aportes Se destaca, sin lugar a discusión, como primera gran idea, la obligación de concurrir a la financiación, por parte de la Nación y las entidades territoriales, de las universidades públicas, creando una obligación de naturaleza presupuestal, cuyo cumplimiento parte de efectuar las apropiaciones de gasto o transferencia en los presupuestos de las entidades obligadas, las que se ejecutan mediante los giros de tesorería que constituyen el pago efectivo de la obligación. Por su parte, las universidades beneficiarias de los mismos, deben presupuestar como ingresos esas transferencias. El segundo inciso describe la forma y el contenido de la obligación impuesta a la Nación y a las entidades territoriales, estableciendo de manera expresa que se trata de recursos presupuestales, de periodicidad anual, en un monto determinable que toma como base los presupuestos de 1993 que siempre deben incrementarse, lo cual, dice la norma, será en pesos constantes; vale decir, que la suma base debe conservar su poder adquisitivo y por ende, el valor de la obligación anual debe ser la suma equivalente a lo presupuestado a partir de 1993 más el IPC, año tras año, y así debe apropiarse en el presupuesto de gastos de cada vigencia, para cumplir debidamente con la obligación legal.

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 - ARTICULO 86

UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO - Financiación: Indebida apropiación y pago Departamento del Atlántico de la transferencia que le corresponde Revisados los antecedentes de la consulta formulada a esta Sala en el año 2006,

se encontró un conjunto de ordenanzas de la Asamblea del Atlántico que, por lo menos desde 1985 y con algunas diferencias no determinantes para el punto que ahora se estudia, han ordenado ceder el 30% del recaudo del impuesto a los licores para la Universidad del Atlántico. (…) Entonces, el Departamento en vez de presupuestar el monto determinado por el artículo 86 de la ley 30 de 1992 para transferirlo a la Universidad, continúa presupuestando una suma que a pesar de figurar como fija, resulta ser variable puesto que el recaudo del impuesto de licores está sujeto a factores de diversa índole que pueden preverse pero no modificarse, y por ello el Departamento sigue incumpliendo claramente la orden legal. El efecto concreto de esta inadecuada forma de presupuestar la transferencia, consiste en que en veces ese 30% equivale al monto definido por el artículo 86 de la ley 30 de 1992, otras es inferior y otras superior; y con ello se ha dado lugar al desacuerdo entre el Departamento y la Universidad del Atlántico, que motiva la consulta de la Sra. Ministra. (…) Con el fin de resolver la controversia, estima la Sala que las ordenanzas que cedían el 30% de la renta de licores a favor de la Universidad del Atlántico, y que fueron expedidas antes de la ley 30 de 1992, por lo cual no podían ser aplicadas a partir del presupuesto de 1994, y las expedidas con posterioridad manteniendo dicho sistema de financiación, que se encuentren vigentes son claramente contrarias a la ley citada. De esta afirmación se desprende el deber de aplicar la norma legal por encima de la ordenanzal, y que para solucionar la

discrepancia que existe sobre la existencia de un faltante a cargo del Departamento, las cuentas deben hacerse con base en el valor de las asignaciones presupuestales que debía corresponder a la fórmula establecida en el inciso segundo del artículo 86 de la ley 30. Entonces, la obligación inmediata que tiene el Departamento del Atlántico es ajustar su presupuesto para garantizar que las partidas destinadas a atender los aportes para la Universidad del Atlántico, equivalgan al monto ordenado por la ley 30 de 1992, tanto en el presupuesto de rentas como en el de gastos; porque la apropiación debe corresponder a la obligación legal y no a la fuente de los ingresos que se destinen para cumplirla. El Departamento también debe tener presente que tratándose de gasto público social, su atención es prioritaria. UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO - Financiación: Indebida apropiación y pago Departamento del Atlántico de la transferencia que le corresponde no genera intereses / ENTIDADES PUBLICAS - No existe norma que permita cobrar intereses por el incumplimiento de obligaciones entre ellas Aplicando la anterior doctrina al caso consultado, encuentra la Sala que la relación entre el Departamento del Atlántico y la Universidad del Atlántico, tiene un origen legal, de carácter interadministrativo, regida por el principio de colaboración, puesto que la Universidad, es el instrumento organizacional por medio del cual el mismo departamento y en general el Estado colombiano cumple con su obligación de impartir educación superior del tipo universitario. El fin público que debe realizar la universidad del Atlántico, es propio del departamento y del Estado, por lo que no puede haber intereses contrapuestos que justifiquen y legitimen que

frente a un posible incumplimiento de una obligación legal de carácter monetario se deban intereses o rendimientos financieros. Es claro para la Sala que hay un incumplimiento de la ley 30 de 1992, pero también es claro que se produce por la indebida aplicación de unas ordenanzas en parte expedidas con anterioridad a tal ley. Además, no existe norma expresa que permita cobrar intereses entre las entidades públicas por el incumplimiento de sus obligaciones. UNIVERSIDADES PUBLICAS - Convenios de concurrencia con entidades territoriales para financiar fondo de pasivo pensional / UNIVERSIDADES PUBLICAS - Fuente de recursos de las entidades territoriales para financiar fondo de pasivo pensional / UNIVERSIDADES PUBLICAS - Financiación de fondo de pasivo pensional por parte de las entidades territoriales con ingresos por estampillas / ESTAMPILLAS - Fuente de ingresos para financiar pasivo pensional de las universidades públicas por parte de las entidades territoriales / ESTAMPILLAS - Mecanismo tributario para incrementar recursos de entidades territoriales para atender determinados sectores / INGRESOS POR ESTAMPILLAS - Gravámenes para incrementar recursos de entidades territoriales para atender determinados sectores Por mandato del artículo 131 de la ley 100 de 1993, las universidades oficiales y las demás instituciones oficiales de educación superior, del nivel territorial, debieron constituir un fondo para pagar el pasivo pensional causado exclusivamente a la fecha de vigencia de la ley 100. Para financiar dicho fondo, el mismo artículo 131 previó aportes de la Nación, los departamentos, distritos y municipios, en la misma proporción en que esas entidades hubieran contribuido al

presupuesto de la respectiva institución de educación superior. El decreto 2337 de 1996, reglamentó el artículo 131 de la ley 100 de 1993, estableciendo que una vez determinada la cuantía y la responsabilidad de la Nación, la respectiva entidad territorial y la institución de educación superior de que se tratara, se suscribiría un contrato entre dichas entidades obligadas a la financiación, en el que se establecería como mínimo, el valor de la deuda reconocida por las partes y el monto del aporte de cada entidad; los plazos de cumplimiento de la obligación; el plazo de emisión de los bonos; la duración del contrato, que debe extenderse hasta cuando se garantice el saneamiento del pasivo pensional causado antes del 23 de diciembre de 1993; la periodicidad y el mecanismo de revisión de los contratos; y los mecanismos definidos por las partes para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del sistema General de Pensiones. Estos contratos se conocen como contratos o convenios de concurrencia. El artículo 131 de la ley 100 nada dijo sobre la fuente de los recursos que deberían aportar la Nación y las entidades territoriales para el cumplimiento de la obligación que les creó; pero como se trata de entidades públicas, su régimen constitucional y legal de ingresos y gastos les permite apropiar recursos propios que no tengan otra destinación y que cubran la totalidad del gasto en cada vigencia anual. De una fuente de recursos trata el artículo 95 de la ley 633 de 2000, al disponer la distribución del recaudo de los ingresos que reciben las universidades que tengan

vigente ley de estampilla universitaria y hayan concluido la construcción de sede y subsedes, porque ordena que el 20% de ese recaudo de ese se destine al pasivo pensional de la universidad; si bien el mismo artículo 95 excluye de aplicar de su mandato a las universidades que tengan vigentes procesos de construcción, futuras ampliaciones o amortización de créditos, advierte que concluidas esas situaciones deberán aplicar la distribución que en él se determina. De otra fuente de recursos se ocupa el artículo 47 de la ley 863 de 2003. (…) Los ingresos por estampillas son gravámenes autorizados o creados por la ley, generalmente destinados a incrementar los recursos de las entidades del nivel territorial para la atención de sectores determinados, como la educación, la salud, la cultura, la electrificación, etc.; se caracterizan porque para su pago y la prueba de éste, se adhieren estampillas en los documentos que la regulación legal o territorial establezcan, de donde resulta que en el uso cotidiano e inclusive en la terminología de la ley, el vocablo estampilla se confunde con el gravamen mismo. Significa entonces que la retención ordenada por el artículo 47 de la ley 863 de 2003 debe practicarse sobre la totalidad de los ingresos por concepto de estampillas, que cada entidad territorial esté recaudando, esto es, las estampillas para universidades, hospitales, cultura, electrificación, desarrollo, etc. Las sumas retenidas tienen, por expresa disposición de la norma que se analiza, una única destinación: el pago del pasivo pensional, pero en cabeza de varios destinatarios: en primer término, esos recursos deben atender los fondos pensionales de las

entidades beneficiarias de los ingresos por estampillas; en segundo término y sólo si esas beneficiarias no tienen pasivo pensional, los recursos irán a cubrir el pasivo pensional del departamento o municipio, esto es, de la entidad territorial que percibe los ingresos.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 131 / LEY 633 DE 2000ARTICULO 94 / LEY 633 DE 2000 - ARTICULO 95 / LEY 863 DE 2003ARTICULO 47 / LEY 41 DE 1996 / LEY 77 DE 1981 / DECRETO 2337 DE 1996

UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO - Beneficiaria de la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico / DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO - Beneficiaria de la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico / ESTAMPILLA CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLANTICO - Beneficiarios. Destinación. Administración de ingresos El Departamento del Atlántico y la Universidad del Atlántico son entidades beneficiarias de la “Estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico”; y el Departamento del Atlántico es recaudador de los ingresos que ella genera y debe administrarlos a través de la Junta Especial denominada "Junta Ciudadela Universitaria del Atlántico". Su origen está en la ley 41 de 1966 que ordenó aplicar en el Departamento del Atlántico la estampilla denominada “erradicación de tugurios”, y en la ley 77 de 1981, que en sus artículos 1º, 7º y 8º ordenó que los valores producidos por el recaudo de la estampilla a que se refería la Ley 41 de 1966, seguirían siendo cobrados en todo el territorio del Departamento del

Atlántico, exclusivamente, con destino a erradicación de tugurios y construcción de la Ciudadela Universitaria; que el tributo estaría representado en una sola estampilla denominada “Ciudadela Universitaria del Atlántico”; que los recursos serían manejados en sus distintas maneras de recaudo y empleo, por la Junta Especial denominada "Junta Ciudadela Universitaria del Atlántico”; y que la totalidad del producto de la estampilla sería aplicado así: a) Ochenta por ciento (80%) para la construcción, dotación y sostenimiento de la Ciudadela Universitaria del Departamento del Atlántico; b) Veinte por ciento (20%) para los fines y en la forma que se indica en la Ley 41 de 1966. (…) De esta norma se destaca que, además de recoger la normatividad legal especial de la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico y darle vigencia indefinida, el legislador la ubicó inmediatamente antes del artículo 95 de la misma ley 633, que, como se explicó, dispuso una específica distribución a los ingresos destinados a las universidades por las leyes de estampillas universitarias que se encontraran vigentes; de manera que hizo expresa su intención de conservar el régimen especial de esa estampilla en particular. Bajo esta disposición, en el concepto emitido el 3 de octubre de 2002, radicación 1434, esta Sala dijo que la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico “es un gravamen del orden departamental” cuyo producido tiene la destinación que la ley le estableció. En vigencia del artículo 47 de la ley 863 de 2003, que para efectos de la retención que establece no introduce excepción

alguna a los ingresos originados en las leyes de estampillas que perciben las entidades territoriales, el concepto del 26 de octubre de 2006 (Rad. 1770), explicó que la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico es un “tributo del orden departamental” y que “la destinación legal de los recursos de la estampilla, condiciona los actos y actuaciones administrativas que deban expedirse y cumplirse en el orden departamental...”, agregando que como el citado artículo 47 de la ley 863 “determina no sólo la destinación de los recursos, sino también, de manera simultánea, los destinatarios de los mismos, esto es, la Universidad en un porcentaje del 80% y el Departamento en un 20% … la retención prevista en el artículo 47 debe destinarse a los fondos de pensiones de las entidades destinatarias de la estampilla, para el caso el Departamento y la Universidad del Atlántico…”. Así mismo, en el concepto del 26 de octubre de 2006, la Sala precisó que los recursos correspondientes a la retención del 20%, “… no están previstos por la ley para atender el cumplimiento de la obligación de aporte a que se refiere el artículo 131 de la ley 100 de 1993, que establece expresamente la obligación de constituir un fondo para tales efectos, y por ello no pueden computarse para el cumplimiento de esta otra obligación legal. Así tengan las dos normas un mismo propósito – financiación de pensiones -, el legislador las previó en forma independiente y autónoma, sin prever su imputabilidad o equivalencia, esto es, sin validar que los recursos apropiados con origen en una obligación se apliquen al

mismo tiempo para entender cumplida la otra.” La Sala, en esta oportunidad, con base en el análisis hecho al texto del artículo 47 de la ley 863 de 2003, reitera que la retención por él ordenada aplica a los recursos de la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico, y el Departamento, como recaudador y administrador de esos recursos, está obligado a hacer la retención y transferirla en un 20% al fondo de pensiones del Departamento y en un 80% al fondo de pensiones de la Universidad del Atlántico pero como aporte de la misma Universidad; de ninguna manera como aporte del Departamento.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos 1434 de 3 de octubre de 2002 y 1770 de 26 de octubre de 2006. Autorizada la publicación con oficio 2010EE72608 O de 1 de septiembre de 2010.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil diez (2010) Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00041-00(1996) Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Referencia: Financiación de universidades públicas. Obligaciones de las entidades territoriales. Situación de la Universidad del Atlántico y el Departamento del Atlántico. Revisión del Concepto del 26 de octubre de 2006, Rad. 1770

La señora Ministra de Educación Nacional, doctora Cecilia María Vélez White, se refiere al concepto emitido por esta Sala el 26 de octubre del 2006, radicación No. 17701, en el que se trataron dos temas, el primero de ellos la financiación de las universidades públicas y en particular a la situación de la Universidad del Atlántico. Explica que con ocasión del mismo, los representantes de esa Universidad, del Departamento del Atlántico y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público han buscado identificar los acuerdos y diferencias sobre las transferencias de la ley 30 de 1992, la concurrencia para el pago del pasivo pensional y de las cesantías y la retención del 20% ordenada por la ley 863 de 2003, pero han surgido las siguientes interpretaciones: Según el Departamento del Atlántico, “… las transferencias de sus rentas para el funcionamiento de la Universidad tienen como fuente principal el recaudo de los gravámenes sobre licores los cuales son variables mensualmente, por lo tanto cuando el recaudo del gravamen de licores sea menor a la cuota respectiva (la determinada en 1993 e indexada) se presenta una deuda por este concepto, luego cuando la variación es positiva la diferencia debe aplicarse al pago de lo adeudado en las vigencias anteriores y no convertirse en base para nuevas liquidaciones, porque tal interpretación llevaría a un crecimiento de la deuda de una manera indeterminada e imposible de pagar alterando a su vez el normal funcionamiento del Departamento que tendría de utilizar sus otros recursos para sostenimiento de la Universidad.” La Universidad del Atlántico estima que “… las variaciones positivas del gravamen se convierten en una nueva base sobre la cual se ajustan las transferencias y

crece exponencialmente lo adeudado, teniendo entonces que la deuda se constituiría en cuotas no pagadas y los recaudos positivos transforman automáticamente la base determinante de la nueva cuota de funcionamiento con crecimiento en la base y en la indexación.” La señora Ministra explica en la consulta que para dar cumplimiento al artículo 86 de la ley 30 de 1992, la Universidad transfiere los recursos, entendiendo “…que la base de la transferencia será lo girado por tal concepto a pesos de 1993 e indexado por el IPC de la vigencia inmediatamente anterior”; incluye el siguiente cuadro que resume desde 1993 hasta el año 2008, las sumas causadas según la ley 30 y los valores aportados por el Departamento: 1 Consulta formulada por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y por el señor Viceministro de Educación Superior en ejercicio de las funciones del Despacho del Ministro de Educación Nacional, Rad. No. 11001-03-06-000-2006-00086-00(1770). Publicación autorizada con oficio del 31 de octubre de 2006. AÑO FUNCIONAMIENTO IPC Aporte Diferencia Indexado Ley 30 Departamento De 1992 1993 1.526 20.34% 1994 1.871 22.59% 1.357 -515 1995 2.235 19.46% 1.951 -284 1996 2.719 21.63% 2.618 -101 1997 3.200 17.68% 4.325 1.125 1998 3.734 16.70% 5.258 1.524 1999 4.079 9.23% 3.909 -170 2000 4.435 8.75% 6.304 1.868

2001 4.775 7.65% 4.707 -68 2002 5.109 6.99% 5.101 -8 2003 5.440 6.49% 4.082 -1.358 2004 5.739 5.50% 5.103 -636 2005 6.018 4.85% 4.710 -1.308 2006 6.287 4.48% 6.286 -1 2007 6.645 5.69% 6.329 -316 2008 6.899 6.53% 6.899 0 En relación con el segundo tema tratado, la consulta también se refiere a las transferencias para el pago del pasivo pensional2, por cuanto “…el Departamento viene ejecutando el porcentaje señalado en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 (20%) transfiriendo dichos recursos a la concurrencia pensional convenida con la Universidad del Atlántico, habida cuenta que la Estampilla Pro Ciudadela Universitaria del Atlántico es una renta de carácter departamental, cuyo sujeto activo es la entidad territorial y su destinación no riñe con el objeto del Convenio de Concurrencia suscrito a la luz de la ley 100 de 1993, en su componente específico de pensiones.” A continuación formula las siguientes preguntas: “1.- Como quiera que los recursos transferidos por el Departamento del Atlántico durante las vigencias fiscales de 1993, 1994, 1995, 1996, 1999, 2001, 2003, 2004, 2005 y 2006, fueron inferiores a la suma establecida en la

Ley 30 de 1992, los mayores valores incluidos durante las vigencias fiscales de 1997, 1998 y 2000 en los giros por transferencias ¿Se deben aplicar 2 Conforme a lo establecido en la ley 100 de 1993, Art. 131: “FONDO PARA PAGAR EL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES OFICIALES Y DE LAS INSTITUCIONES OFICIALES DE EDUCACION SUPERIOR DE NATURALEZA TERRITORIAL…”. respetando los principios de antigüedad de la deuda, en su orden: a mora, intereses corrientes y luego la cuota correspondiente? O, por el contrario, ¿los recursos girados en 1997, 1998 y 2000 se constituyen en nueva base de cálculo para las vigencias posteriores a ellas, siendo que estos son producto de un efecto variable de recaudo no de una disposición expresa de aumentar aportes? “2.- ¿Pueden los recursos provenientes del 20% de la Estampilla Pro Ciudadela Universitaria del Atlántico ser destinados a cubrir los compromisos establecidos en el Convenio de Concurrencia suscrito entre la Nación, la Gobernación del Atlántico y la Universidad del Atlántico de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003? ¿O es posible entender que deba hacerlo con recursos diferentes?” Para responder la Sala CONSIDERA: La primera parte de la consulta, sobre la obligación del Departamento del Atlántico, de transferir recursos presupuestales a la Universidad del Atlántico en virtud del mandato contenido en el artículo 86 de la ley 30 de 1992, contiene dos aspectos: uno, el de las sumas aportadas por el Departamento en exceso del valor

estimado de la obligación en determinadas vigencias, y el otro, el de las sumas faltantes, en otras vigencias. Sobre las sumas en exceso se trata de saber si aumentan la base de liquidación de la obligación para las vigencias siguientes. Su análisis se hará bajo el régimen constitucional y legal del gasto público. Sobre los valores faltantes se pregunta si el Departamento quedó obligado al pago de intereses u otras sanciones, y se estudiará a la luz del Código Civil, atendida la naturaleza de las partes y el origen de la obligación. En la segunda parte de la consulta se cuestiona si con el ingreso proveniente de la retención del 20% del recaudo de la Estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico, el Departamento del Atlántico satisface su obligación de aportar al pago del pasivo pensional de la Universidad del Atlántico conforme con el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Al respecto se revisarán las normas legales especiales relativas a la estampilla “Ciudadela Universitaria del Atlántico” y las disposiciones legales de carácter general que con el recaudo de las distintas estampillas han buscado arbitrar recursos para atender el pasivo pensional de las instituciones oficiales de educación superior.

1. Los aportes del Departamento del Atlántico a la Universidad del Atlántico a) La obligación contenida en el artículo 86 de la ley 30 de 1992

El problema planteado a la Sala, radica en la interpretación y los efectos del artículo 86 de la ley 30 de 1992, frente a la forma como en la práctica el Departamento del Atlántico ha venido dándole aplicación; de manera que procede

la Sala a interpretar la norma citada para luego contrastarla con la aplicación que se ha hecho de la misma, y extraer las consecuencias del caso. Para iniciar el análisis del artículo 86 de la ley 30 de 1992 en su contexto normativo de contenido presupuestal, se transcribe su texto: “Artículo 86.- Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.” “Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993.” Se destaca, sin lugar a discusión, como primera gran idea, la obligación de concurrir a la financiación, por parte de la Nación y las entidades territoriales, de las universidades públicas, creando una obligación de naturaleza presupuestal, cuyo cumplimiento parte de efectuar las apropiaciones de gasto o transferencia en los presupuestos de las entidades obligadas, las que se ejecutan mediante los giros de tesorería que constituyen el pago efectivo de la obligación. Por su parte, las universidades beneficiarias de los mismos, deben presupuestar como ingresos esas transferencias. El segundo inciso describe la forma y el contenido de la obligación impuesta a la Nación y a las entidades territoriales, estableciendo de manera expresa que se trata de recursos presupuestales, de periodicidad anual, en un monto determinable que toma como base los presupuestos de 1993 que siempre deben incrementarse,

lo cual, dice la norma, será en pesos constantes; vale decir, que la suma base debe conservar su poder adquisitivo y por ende, el valor de la obligación anual debe ser la suma equivalente a lo presupuestado a partir de 1993 más el IPC, año tras año, y así debe apropiarse en el presupuesto de gastos de cada vigencia, para cumplir debidamente con la obligación legal. Para la Sala, la redacción del inciso segundo del artículo 86 en comento, es clara tomando en consideración los siguientes elementos: La obligación es de pagar una suma de dinero cuyo monto inicial es el presupuestado para la vigencia de 1993; ese monto es la “base”, es decir, un punto de partida, que en términos gramaticales significa “fundamento o apoyo principal de algo” y en plural, “normas que regulan un sorteo, un concurso, un procedimiento administrativo, etc.”. Por disposición del legislador, esa base es modificable pero solamente para “incrementarla”. También por el mandato expreso de la norma, dicho incremento debe ser en “pesos constantes”. Ello significa que para la vigencia de 1994, la Nación y las entidades territoriales debieron apropiar en sus respectivos presupuestos de gastos, con destino a las universidades estatales, la suma resultante de aplicar el IPC para 1994, al valor presupuestado en 1993. Ese resultado, ajustado con el IPC debe ser presupuestado para la vigencia de 1995 y así sucesivamente. Como se trata recursos públicos, a los elementos explícitos señalados, es necesario agregar que su interpretación y cumplimiento se rigen por las disposiciones constitucionales y legales sobre la elaboración, aprobación y

ejecución de los presupuestos públicos, tanto nacionales como territoriales. De ellas, interesa recordar que los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política, ordenan que en tiempo de paz no podrá hacerse erogación alguna con cargo al tesoro público que no esté incluida en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, como tampoco podrá percibirse ingreso que no figure en el presupuesto de rentas; que en la ley de apropiaciones no podrán incluirse sino las partidas que correspondan a créditos judicialmente reconocidos, a gastos decretados conforme a ley anterior o a gastos propuestos por el gobierno para la debida atención de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o el plan de desarrollo; y que el proyecto de ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos proyectados para la vigencia correspondiente. Aprobado el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal de que se trate, las partidas apropiadas deben ejecutarse, para lo cual se realiza la “erogación con cargo al tesoro”, según las voces del artículo 346, que también prohíbe hacer pagos en exceso de las apropiaciones de gasto. De aquí surge una consecuencia fundamental para el concepto que se emite: la suma presupuestada en el monto ordenado por el artículo 86 de la ley 30 de 1992, es la única que puede ser girada por parte de las entidades obligadas. Debe agregarse que, tratándose de los recursos para la educación superior, el artículo 84 de la ley 30 de 1992 determinó que el gasto público en educación hace parte del gasto público social;, de esta manera incorporó al financiamiento de las universidades, los artículos 350 y 366 de la Constitución Política3, según los

cuales el “gasto público social” es un componente de la ley de apropiaciones, que corresponde definir y reglamentar a la ley y que, salvo los casos de guerra exterior o razones de seguridad nacional, tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. En su definición legal, contenida en el artículo 41 del decreto 111 de 1996, se prohibió de manera expresa a las entidades territoriales, disminuirlo con respecto al año anterior y a la vez se les autorizó a financiarlo con rentas propias. De lo expuesto es entonces claro que la ley 30 de 1992 definió la manera como deben ser financiadas las universidades públicas por parte de la Nación y de las entidades territoriales, la que se hace a partir de un monto fijo que corresponde a los presupuestos del año de 1993 más el IPC; este monto es el que se debe incluir en los respectivos presupuestos y por lo mismo es el que debe ser girado a las universidades. Esta regulación deroga o modifica las demás formas de transferencia de las universidades que pudieran existir en la Nación y las entidades territoriales. En términos constitucionales, la partida que se apropie en los presupuestos nacional y territoriales debe expresar la base presupuestal de 1993 actualizada con aplicación del IPC, para que corresponda a la exigencia de ser un “gasto decretado conforme a ley anterior”. 3 Const. Pol., Art. 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razo