CE-11001-03-06-000-2010-00057-00(C)-2010

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Distrital de Buenaventura / CONTROL FISCAL - Factores determinantes de competencias de Contraloría General de la República y contralorías departamentales, distritales y municipales / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Control fiscal se determina por carácter nacional de fondos o bienes involucrados / CONTRALORIAS DEL NIVEL TERRITORIAL - Competencia para ejercer control fiscal se determina por el sujeto pasivo / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Puede asumir excepcionalmente investigaciones fiscales de contralorías del nivel territorial El factor determinante para establecer la competencia en el control fiscal por parte de la Contraloría General de la República es que la naturaleza de los fondos o bienes involucrados en los hechos sea de carácter nacional, independientemente de quien los administre. Y la competencia de las Contralorías departamentales, distritales y municipales será de acuerdo al sujeto pasivo de la función fiscal, esto es, la entidad territorial encargada de la gestión fiscal, y siempre “circunscrita al ámbito de su jurisdicción”. Las disposiciones mencionadas además señalan que sólo de manera excepcional y cuando la ley así se lo permita, la Contraloría General podrá asumir el conocimiento de las investigaciones sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. (…) La presunta irregularidad radica en la permuta de un bien inmueble del municipio de Buenaventura por parte de un funcionario de esa entidad territorial, luego entonces la competencia para avocar la investigación

de la correspondiente gestión fiscal, en los términos del artículo 272 de la C.P., será de la Contraloría del respectivo ente territorial, es decir, para el caso concreto, de la Contraloría Distrital de Buenaventura. Ahora bien, si la Contraloría Distrital encuentra que además de la conducta de los funcionarios municipales que le corresponde investigar, se presentaron en el pasado otras distintas actuaciones irregulares por parte de la Corporación Autónoma Regional cuando en su momento el bien pertenecía a la Nación, deberá informar lo pertinente a la Contraloría General de la República para lo que a ella corresponda expedientar; pero, se repite, sin que ello implique para la Contraloría Distrital, la pérdida de su propia competencia sobre las actuaciones surtidas en la ciudad de Buenaventura. Al respecto, cabe recordar que según el artículo 14 de la Ley 610 de 2000, por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal NOTA DE RELATORIA: Sobre la competencia de las contralorías del nivel territorial, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1662 de 31 de agosto de 2005. Sobre la competencia excepcional de la Contraloría General de la República para asumir investigaciones de las contralorías del nivel territorial, Corte Constitucional, sentencia C-403 de 1999.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 267 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 272 / LEY 42 DE 1993 - ARTICULO 26 / LEY 42 DE 1993 - ARTICULO 49 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 165

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil diez (2010) Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00057-00(C)

Actor: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Demandado: CONTRALORIA DISTRITAL DE BUENAVENTURA.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionada por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Distrital de Buenaventura.

I. ANTECEDENTES

1. La Corporación Autónoma del Valle del Cauca –CVCrealizó cesión a título gratuito de un bien inmueble al municipio de Buenaventura mediante escritura pública del 31 de marzo de 2008, anotado en el folio de matrícula inmobiliaria 37243833 el 27 de agosto del mismo año.

2. En el folio de matrícula inmobiliaria, se registró la permuta del mismo bien, realizada por el municipio de Buenaventura a la sociedad ECOFERTIL S.A. mediante escritura del 1 de octubre de 2008, con anotación del 2 de octubre del mismo año.

3. El día 13 de febrero de 2009, el periódico El País, publicó un artículo en el que denunciaba las presuntas irregularidades que se habrían presentado al permutar

el bien inmueble referenciado por uno de menor valor.

4. El 11 de febrero de 2009 la Contraloría Distrital de Buenaventura profirió auto de apertura de indagación fiscal preliminar con ocasión de la información publicada en el periódico El País contra el alcalde de dicho municipio, señor José

Félix Ocoro Minotta.

5. El 5 de marzo del mismo año, la oficina de responsabilidad fiscal de la Contraloría Distrital de Buenaventura declaró su falta de competencia para continuar con el trámite, por cuanto el bien objeto de investigación era de propiedad de la Nación y entonces, la competencia para adelantarla estaba radicada en la Contraloría General de la República. En consecuencia, el 10 de julio la Contraloría Distrital remitió las actuaciones a la Contraloría General de la

RepúblicaGerencia Departamental del Valle del Cauca.

6. El 29 de septiembre, la Gerencia Departamental remitió las actuaciones adelantadas por la Contraloría Distrital de Buenaventura a la oficina jurídica de la Contraloría General de la República para que resolviera quién era la autoridad competente para avocar el conocimiento del asunto o si, así lo estimaba necesario, debía remitirse a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirimiera el conflicto de competencias.

II. ACTUACION PROCESAL Entre el 22 y el 26 de abril del año en curso, el Conflicto de la referencia permaneció fijado en lista en la Secretaría de esta Corporación, con el fin de que las partes y las personas con interés en el asunto presentaran sus alegatos, de

conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo. Durante este término, intervino la Contraloría General de la República y la Contraloría Distrital de Buenaventura. La Contraloría General manifestó que de acuerdo al artículo 267 de la Constitución Política, su competencia en materia de vigilancia de la gestión fiscal se circunscribe a las entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Por tanto, como el bien le pertenecía a la Alcaldía de Buenaventura, según consta en la escritura pública y el folio de matrícula inmobiliaria y en consecuencia, el patrimonio afectado sería el de dicho municipio, le corresponde a la Contraloría Distrital ejercer dicha vigilancia. Finalmente, considera que verificar “la legalidad y validez del título mediante el cual se realizó la transferencia del dominio” correspondería a un proceso judicial diferente al de responsabilidad fiscal y que por tanto escapa de su competencia. Por su parte, la Contraloría Distrital de Buenaventura se pronunció señalando que el hecho que originaba la investigación fiscal provenía desde el mismo momento en que se realizó la transferencia del bien inmueble por parte de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVCal municipio de Buenaventura sin la competencia para hacerlo y que por ser un bien de propiedad de la Nación correspondía a la Contraloría General de la República realizar la investigación fiscal correspondiente.

III. CONSIDERACIONES La función pública de control fiscal se encuentra definida en la Constitución Política. Así, el artículo 267 de la Constitución Política indica: “El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General

de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambiéntales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. (…)” A su vez, el artículo 272 constitucional señala: “La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales. (…)” Con fundamento en estas normas constitucionales, se expidió la Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.” Que en su artículo 49 reiteró: ARTICULO 49. La Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Excepcionalmente y de acuerdo con lo

previsto en el artículo 26 de la presente Ley, ejercerá control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. Y, posteriormente la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.”, desarrolló las atribuciones de los contralores distritales y municipales: “ARTICULO 165. ATRIBUCIONES. Los contralores distritales y municipales, tendrán, además de lo establecido en el artículo 272 de la Constitución Política, las siguientes atribuciones:

1. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficacia y eficiencia con que hayan obrado éstos, conforme a la reglamentación que expida el Contralor General de la

República. (…)

3. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los servidores públicos del orden municipal y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos y bienes de la respectiva entidad territorial.

4. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, todo ello conforme al régimen legal de responsabilidad fiscal. (…)” De las normas trascritas, se concluye que el factor determinante para establecer la competencia en el control fiscal por parte de la Contraloría General de la República es que la naturaleza de los fondos o bienes involucrados en los hechos sea de carácter nacional, independientemente de quien los administre. Y la competencia de las Contralorías departamentales, distritales y municipales será de acuerdo al sujeto pasivo de la función fiscal, esto es, la entidad territorial

encargada de la gestión fiscal, y siempre “circunscrita al ámbito de su jurisdicción”1. Las disposiciones mencionadas además señalan que sólo de manera excepcional y cuando la ley así se lo permita, la Contraloría General podrá asumir el conocimiento de las investigaciones sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. Al respecto, la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del 1 En este sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil, Consulta 1662 C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. “La interpretación armónica de las disposiciones legales en comento con los artículos constitucionales 267 y 272, permite concluir que siempre que se trate de bienes de la Nación, la vigilancia fiscal es de competencia de la Contraloría General de la República, sea que su administración y manejo se realice por organismos y entidades nacionales o sea que se realice por entidades territoriales. En este último caso, la Sentencia C-127-024 al declarar exequible el control prevalente que la norma transcrita consagra, analiza que la autonomía constitucional de los órganos de control fiscal daría lugar a un control concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos de la Nación que se transfieren a las entidades territoriales, pero que precisamente esa dificultad se resuelve cuando la norma en comento establece la competencia prevalente de la Contraloría General.” (Negrillas fuera de texto)” artículo 26 de la Ley 42 de 1993, que señala algunas de las circunstancias excepcionales en que la Contraloría General de la República asume dicha competencia, señaló: “Es claro entonces, que el control de excepción que establece la norma

acusada, no puede referirse a los dineros que transfiere la Nación a cualquier título a las entidades territoriales, porque en estos casos la Contraloría General de la República, como órgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorización, ni solicitud, porque se trata de intereses de carácter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2 C.P.). “Por lo tanto, la norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del artículo 267 de la C.P. “...En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial...”, norma esta que consagra una autonomía local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el artículo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se señala en la demanda que con la disposición acusada se crean “feudos funcionales”, porque como se vio, la competencia de la Contraloría General de la República no se limita en tratándose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional. “Ya esta Corporación ha puesto de presente que la articulación de los intereses nacionales y de los de las entidades territoriales puede “...dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que serán ejercidas independientemente en sus propios campos, o a un sistema de

competencias compartidas, que se ejercerán de manera armónica” (Sent. C-403 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra). En el caso concreto, deberá entonces verificarse si los recursos involucrados en la investigación fiscal son de la Nación, o si la actuación corresponde a la actividad propia del distrito de Buenaventura sobre sus propios bienes y recursos, lo que determinará a quien le corresponde entonces la función de vigilancia y control fiscal sobre los hechos materia de la investigación. Dentro de la actuación se observa que el bien sobre el cual recae la investigación fiscal estaba inicialmente bajo la propiedad de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC- (hasta el 27 de agosto de 2008), pero que ésta transfirió la propiedad al distrito de Buenaventura, hecho que quedó debidamente registrado en la correspondiente oficina de instrumentos públicos. Posteriormente, el distrito, siendo ya propietario, permutó el mencionado bien a la sociedad Ecofertil S.A. (2 de octubre de 2010), siendo esta la negociación objeto de investigación fiscal, en tanto se alega que el bien recibido a cambio tiene un valor sustancialmente menor, lo que implicaría un detrimento patrimonial para el Estado. Así las cosas, la presunta irregularidad radica en la permuta de un bien inmueble del municipio de Buenaventura por parte de un funcionario de esa entidad territorial, luego entonces la competencia para avocar la investigación de la correspondiente gestión fiscal, en los términos del artículo 272 de la C.P., será de la Contraloría del respectivo ente territorial, es decir, para el caso concreto, de la Contraloría Distrital de Buenaventura.

Ahora bien, si la Contraloría Distrital encuentra que además de la conducta de los funcionarios municipales que le corresponde investigar, se presentaron en el pasado otras distintas actuaciones irregulares por parte de la Corporación Autónoma Regional cuando en su momento el bien pertenecía a la Nación, deberá informar lo pertinente a la Contraloría General de la República para lo que a ella corresponda expedientar; pero, se repite, sin que ello implique para la Contraloría Distrital, la pérdida de su propia competencia sobre las actuaciones surtidas en la ciudad de Buenaventura. Al respecto, cabe recordar que según el artículo 14 de la Ley 610 de 2000, por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal.2 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR competente a la Contraloría Distrital de Buenaventura para avocar el conocimiento de la investigación fiscal sobre las actuaciones adelantadas por el Distrito de Buenaventura en la permuta del bien inmueble referenciado.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Contraloría Distrital de Buenaventura para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Contraloría General de la

República.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Presidente de la Sala Consejero

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala 2 ARTICULO 14. UNIDAD PROCESAL Y CONEXIDAD. Por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal, cualquiera sea el número de implicados; si se estuviere adelantando más de una actuación por el mismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas. Los hechos conexos se investigarán y decidirán conjuntamente.”