CE-11001-03-06-000-2010-00071-00(2014)-2014

PLAYAS MARITIMAS Y TERRENOS DE BAJAMAR - Competencias para su delimitación / DIMAR - Competencias de la DIMAR y otras autoridades. Mapas temáticos. Efectos en relación con actos jurídicos y decisiones administrativas y judiciales La Dirección General Marítima – DIMAR no ha recibido de la ley facultad para delimitar las playas y terrenos de bajamar del país mediante acto administrativo que tenga un efecto vinculante de carácter general. Sus atribuciones en este campo están restringidas por la ley a casos puntuales y concretos, con ocasión de sus funciones de control y vigilancia de las actividades marítimas, como se señaló en el concepto N° 1682 de 2005, y se desarrollan también a instancias de las autoridades administrativas y judiciales que deban adoptar decisiones relacionadas con dichos bienes de uso público, cuando requieran de su concepto técnico. Como se ha indicado, la DIMAR está jurídicamente facultada para elaborar mapas temáticos de los bienes de uso público de su jurisdicción, que los identifiquen, ubiquen y delimiten mediante líneas georreferenciadas o por cualquier otro método o instrumento técnico que corresponda a las mejores prácticas en este campo de la ciencia. Dichos mapas deben ser aprobados y expedidos por el Director General de la DIMAR mediante una resolución, la cual, en principio, sería obligatoria para los servidores públicos de dicha dependencia, así como para los particulares y las entidades públicas que intervengan en las actuaciones administrativas llevadas a cabo por la DIMAR.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 63 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 101 / CONSTITUCION POLITICA

ARTÍCULO - 102 / LEY 1444 DE 2011 / DECRETO LEY 2324 DE 1984ARTÍCULO 167, NUMERAL 1 / DECRETO REGLAMENTARIO 1465 DE 2013ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 2 / DECRETO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 4 / DECRETO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4 ELEMENTOS DEL LITORAL MARÍTIMO Y SU MARCO JURÍDICOComponentes del litoral El manejo de las diferentes problemáticas asociadas con las playas y las zonas de bajamar debe sortear en Colombia las dificultades derivadas de la insuficiencia y la falta de claridad jurídica sobre los conceptos básicos relacionados con el litoral marítimo y todos sus componentes. Suele confundirse, por ejemplo, costa con litoral, e inclusive se ha llegado a identificar la costa y el litoral con las playas, a pesar de que los tres son elementos geográficos distintos, según predican la doctrina, el derecho comparado y en algunos casos la propia legislación nacional. La verdad es que forman parte del patrimonio litoral diversos componentes que, identificados con toda precisión, han sido objeto de prolija regulación en países con mayor tradición marítima que Colombia. En ese universo jurídico-conceptual tienen su propio lugar las zonas costeras o marítimo-costeras, las costas, los litorales, las playas marítimas, los terrenos o zonas de bajamar o franjas intermareales, los humedales marinos. Algunos de dichos elementos están

jurídicamente definidos. De otros no se ocupa la ley, por lo cual toca entenderlos según el significado que les otorgan las respectivas ciencias, de acuerdo con lo previsto en el artículo 29 del Código Civil Colombiano. Al primer grupo pertenecen los conceptos de costa (artículo 167, numeral 1 del Decreto-Ley 2324 de 1984 y artículo 4º del Decreto Reglamentario 1465 de 2013), playa marítima (artículo 167, numeral 2 del Decreto 2324 de 1984, reiterado por el artículo 4º del Decreto 1465 de 2013), terreno o zona de bajamar o franja intermareal (numeral 4 del artículo 167 del Decreto 2324, artículo 4º del Decreto 1465 de 2013). Al segundo grupo corresponden las nociones de zona costera o marítimo-costera, litoral y humedal marino.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 1 / DECRETO REGLAMENTARIO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 2 / DECRETO 1465 DE 2013ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 4 / DECRETO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4

DELIMITACIÓN DE LAS PLAYAS Y LOS TERRENOS DE BAJAMAR - Permite fijar con precisión el ámbito espacial para el ejercicio de la autoridad y la soberanía. La asignación de competencias a las autoridades administrativas

es insuficiente para que el Estado pueda desempeñar eficiente y sistemáticamente la función de delimitar las playas El estado actual de la legislación y de la asignación de competencias a las autoridades administrativas es insuficiente para que el Estado pueda desempeñar eficiente y sistemáticamente la función de delimitar las playas. En efecto, numerosas disposiciones legales y reglamentarias relativas a las playas y terrenos de bajamar, de manera dispersa, inconexa y a veces contradictoria, asignan funciones y competencias a distintos organismos y entidades del Estado. En este contexto la Sala, al reconocer una relativa competencia de la DIMAR para alinderar las áreas de la zona costera que constituyen bienes públicos bajo su jurisdicción, en el citado concepto Nº 1682 de 2005 expresó: “… la función general de control sobre las construcciones y ocupaciones en los bienes bajo su jurisdicción, que le asignan tanto el Decreto Ley 2324 de 1984 como los Decretos 1512 del 2000 y 1561 del 2002, conlleva la delimitación de dichas áreas particularmente en casos ciertos o controvertibles de derechos particulares que en ellas se aleguen”. (Se subraya). A partir de la consideración precedente la Sala respondió afirmativamente a la pregunta N° 8 de aquella consulta, en la cual se inquiría si la DIMAR tenía “la facultad de establecer con fundamento en los estudios técnicos-científicos de caracterización, realizados en desarrollo de las funciones legalmente establecidas, por los Centros de Investigación de la Autoridad Marítima, que áreas de la zona costera constituyen bienes públicos bajo su jurisdicción”. En este punto es necesario distinguir, de una parte, la facultad

para delimitar o alinderar una playa o terreno de bajamar, o un sector de los mismos, como prueba dentro de un proceso administrativo, policivo o judicial, con el fin de adoptar cierta decisión que afecte a determinados particulares o entidades públicas, y de otra parte la potestad de delimitar o alinderar las playas y las zonas de bajamar mediante acto de autoridad con efectos jurídicos generales y abstractos, esto es, en todas las zonas costeras del país (continentales e insulares), sin tener como propósito inmediato la adopción de alguna decisión en un procedimiento administrativo, policivo o judicial donde se controviertan derechos particulares y concretos. Al manifestar la Sala en el concepto citado que la DIMAR estaba facultada para efectuar dicha delimitación, se refirió a la atribución que tiene para establecer los límites de la playa en un sector determinado, como fundamento necesario para adoptar una decisión concreta en las actuaciones que le competen en cumplimiento de sus funciones legales (“casos ciertos o controvertibles” dice el concepto), tales como la de evitar ocupaciones o construcciones ilegales en los bienes de uso público de su jurisdicción, o la de otorgar permisos, licencias o concesiones en los mismos bienes, especialmente cuando se presenten dudas, oposiciones o discusiones de los particulares afectados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 63 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 101 / CONSTITUCION POLITICA ARTÍCULO - 102 / LEY 1444 DE 2011 / DECRETO LEY 2324 DE 1984ARTÍCULO 167, NUMERAL 1 / DECRETO REGLAMENTARIO 1465 DE 2013ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 2 / DECRETO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 4 / DECRETO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4

LEY DEL PATRIMONIO LITORAL DE LA NACIÓN - Precariedad de la legislación y descoordinación institucional. Necesidad de una ley sobre el patrimonio litoral de la Nación Además de la indefinición jurídica de los bienes públicos que integran el patrimonio litoral de la nación y de la dispersión normativa anotadas, es posible identificar falencias de orden institucional u organizacional como las siguientes: - Las competencias relacionadas con las playas y terrenos de bajamar están dispersas sin concierto entre entidades públicas de distintos sectores administrativos y pertenecientes a todos los órdenes administrativos. - Las autoridades competentes en relación con playas y terrenos de bajamar actúan sin coordinación con grave detrimento para el eficiente control estatal sobre estos bienes, y en especial para prevenir y reprimir toda usurpación. - No existe propiamente una política nacional para la gestión planificada y ordenada de playas y terrenos de bajamar que tenga expresión en instituciones, normas jurídicas y recursos. - No existe una autoridad nacional facultada para delimitar playas y terrenos de bajamar por medio de actos jurídicos de carácter general y con fuerza vinculante universal. Sin duda la delimitación es punto de partida para reordenar la asignación de competencias y modernizar la regulación de la materia. - Ni siquiera

existe una autoridad o instancia superior de coordinación para todo lo relacionado con la administración, supervisión, reglamentación y control de las playas y terrenos de bajamar. Tal estado de cosas, tanto en el campo normativo como en el institucional, ha facilitado y propiciado la ocupación, la apropiación y el uso indebido de las playas y terrenos de bajamar, así como su degradación ambiental, social y económica, y ha generado innumerables conflictos entre el Estado y los particulares, muchos de ellos aún no resueltos. En cuanto se refiere a la coordinación interinstitucional se sugiere a continuación la creación de un sistema administrativo de conformidad con lo previsto en el artículo 43 de la ley 489 de 1998.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 63 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 101 / CONSTITUCION POLITICA ARTÍCULO - 102 / LEY 1444 DE 2011 / DECRETO LEY 2324 DE 1984ARTÍCULO 167, NUMERAL 1 / DECRETO REGLAMENTARIO 1465 DE 2013ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 2 / DECRETO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 2324 DE 1984 - ARTÍCULO 167, NUMERAL 4 / DECRETO 1465 DE 2013 - ARTÍCULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-06-000-2010-00071(2014)

Actor: MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL Y MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Referencia: Playas marítimas y terrenos de bajamar. Competencias para su delimitación. Competencias de la DIMAR y otras autoridades. Mapas temáticos.

Efectos en relación con actos jurídicos y decisiones administrativas y judiciales. Precariedad de la legislación y descoordinación institucional. Necesidad de una ley sobre el patrimonio litoral de la Nación. El Ministro de Defensa Nacional y el entonces Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial formularon a la Sala una consulta encaminada a precisar algunos aspectos relacionados con la delimitación de las playas marítimas y los terrenos de bajamar. El primero de los funcionarios aludió a la competencia de la Dirección General Marítima - DIMAR, dependencia del Ministerio de Defensa, “en materia de protección y administración de los bienes de uso público bajo su jurisdicción…”, y el segundo a la competencia otorgada al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “como ente rector de la política de ordenamiento territorial”. Dado que la Ley 1444 de 20111 escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en dos: el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible2 y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio3, la Sala ordenará que se remita copia de este concepto a los respectivos Ministros, sin dejar de hacerlo,

claro está, al Ministro de Defensa, teniendo en cuenta que, tal como se explicará más adelante, lo relativo a la gestión de las playas y en especial a su delimitación concierne no solo a la protección y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, sino al uso del suelo y el ordenamiento territorial, a la protección del patrimonio público y la defensa de la soberanía nacional, entre otros aspectos que le confieren un carácter multidisciplinario e intersectorial a esta importante materia. 1 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”. 2 Organizado mediante Decreto 3570 de 2011, “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.” 3 Organizado mediante Decreto 3571 de 2011 “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio”.

I. ANTECEDENTES EXPUESTOS EN LA CONSULTA La consulta expone, como antecedentes, distintas consideraciones de orden jurídico en relación con la noción de bienes de uso público, la definición legal de las playas y los terrenos de bajamar, la jurisdicción de la DIMAR y el régimen jurídico de la regulación de los usos del suelo.

En relación con el primer aspecto la consulta repasa la jurisprudencia de las altas

Cortes, en la cual se ha reiterado que las playas y los terrenos de bajamar, según se desprende de la Constitución y la ley, son bienes de uso público y, por consiguiente, inalienables, imprescriptibles e inembargables.4 Presenta además una completa relación de antecedentes sobre el régimen jurídico de los bienes de uso público en Colombia, desde la legislación española y las constituciones y códigos nacionales del siglo XIX, hasta la tríada de artículos del Código Civil en que se sustenta, aún hoy, la concepción jurídica de los bienes de uso público como bienes pertenecientes a la Nación y destinados al uso común de las personas, esto es, los artículos 674, 678 y 679, normas que permiten incluir las playas entre los “lugares de propiedad de la Unión” y catalogarlas como de uso público. De la Constitución Política vigente se citan los artículos 63, 101 y 102. La consulta añade que, de acuerdo con el artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984, por el cual se reorganizó hace ya treinta años la Dirección General Marítima - DIMAR, “las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes de uso público” y, por lo tanto, intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sobre ellos sólo pueden obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce, pero en ningún caso título de propiedad alguno. Destaca la consulta las definiciones que de playa marítima y terrenos de bajamar trae el artículo 167 del mismo decreto de 1984, así como la jurisdicción que a la

DIMAR confiere el artículo 2º sobre las costas de la Nación, los litorales, las playas marítimas y las zonas de bajamar en todo el territorio nacional, además de las islas, islotes y cayos, y otras zonas que son objeto del derecho del mar. Al describir el régimen constitucional y legal de los usos del suelo y su regulación por parte de los concejos municipales y distritales (artículo 313 numeral 7 de la Constitución y Ley 388 de 1997) la consulta destaca que la cartografía de los planes de ordenamiento territorial (POT) y los esquemas de ordenamiento territorial debe identificar y delimitar físicamente tres clases de suelos: el urbano, el de expansión urbana y el rural; adicionalmente, dentro de estas tres categorías 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 23 de marzo de 2001, expediente No. 3100, C.P. Manuel Urueta Ayola. Corte Constitucional, sentencia T294 del 25 de marzo de 2004, M.P. Manuel José Cepeda. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 11 de agosto de 2005, M.P. Edgardo Villamil Portilla. los POT deben delimitar los suelos de protección5, entre los cuales se ubicarían las playas, cuyo control y protección corresponde tanto a las alcaldías como a la DIMAR, las cuales deben impedir en esas áreas el desarrollo de actividades y usos restringidos. Por tales razones, al adoptar los POT, los municipios deben tener en cuenta entre otras determinantes las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de riesgos

naturales, y por ende deben observar las regulaciones sobre la conservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales en las zonas marinas y costeras (Ley 388 de 1997, artículo 10-1-b). La consulta cita in extenso el concepto N° 1682 del 2 de noviembre de 2005 de esta Sala6, y destaca lo señalado en una de sus consideraciones, en el sentido de que “la función general de control sobre las construcciones y ocupaciones de los bienes bajo su jurisdicción… conlleva la delimitación de dichas áreas particularmente en casos ciertos o controvertibles de derechos particulares que en ellas se aleguen”. Por otra parte se informa que la DIMAR viene desarrollando un proyecto que le permitirá determinar los bienes de uso público bajo su jurisdicción, utilizando no solo mapas e información histórica, primordialmente del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, sino otras ayudas técnicas, tales como la recolección de información de áreas georreferenciadas, apiques de terreno, estudios de laboratorio, etc. Los ministerios expresan en su consulta preocupación sobre el hecho de que algunos municipios delimitaron las playas en sus planes y esquemas de ordenamiento territorial, pues tal era a su juicio el mandato de la Ley 388 antes de que existiera una delimitación oficial por parte de la autoridad competente. De ahí la segunda pregunta de esta consulta y la solicitud de orientaciones que pudieran permitir la fijación de “una política clara por parte del Gobierno Nacional, respecto de algunos aspectos relacionados con la delimitación y administración de las playas marítimas”.

II. INTERROGANTES Los señores Ministros resumen la consulta en los siguientes interrogantes:

5 Entendidos como “las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse” (artículo 35). 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto Nº 1682 del 2 de noviembre de 2005, Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo. “1. De conformidad con el concepto emitido por el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil del 2 de noviembre de 2005, se considera que DIMAR en ejercicio de su función de administración y control de los bienes de uso público costeros es competente para delimitarlos. En ese sentido se pregunta ¿La delimitación de los bienes de uso público costeros conlleva el trazado de una línea georreferenciada? En caso afirmativo ¿La delimitación antes mencionada se realizaría a través de un mapa temático aprobado mediante un acto administrativo del Director General Marítimo?

2. Considerando la definición de playa contenida en el artículo 167 del Decreto Ley 2324 de 1984, ¿qué criterios deberán ser tenidos en cuenta respecto de actos administrativos (tales como: POTS), decisiones administrativas adoptadas por los municipios y distritos costeros; decisiones judiciales y de tradición de dominio concedidos con anterioridad a que la autoridad competente delimite mediante coordenadas geográficas la playa marítima?”.

III. CONSIDERACIONES La excepcional ubicación geográfica de Colombia entre dos océanos le confiere ventajas estratégicas incomparables. Es un activo patrimonial del país que, sin embargo, no se refleja significativamente en el ordenamiento jurídico nacional. En nuestra moderna Constitución, por ejemplo, no se registra alusión alguna a las playas.

El que hoy pueda afirmarse, jurídicamente, que las playas son bienes de uso público, es posible gracias a que un artículo del Código Civil Colombiano, el 679, redactado en las postrimerías del siglo XIX, menciona como de pasada que “Nadie podrá construir sino por permiso de autoridad competente, obra alguna sobre las… playas… y demás lugares de propiedad de la Unión.” 7 No sin esfuerzo interpretativo la jurisprudencia y la doctrina han relacionado desde antiguo esta disposición con otra del mismo Código, el artículo 674. De acuerdo con esta norma, si el uso de los bienes de la Unión “pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.” 8 El artículo 678, finalmente, enumera “los bienes de la Unión de uso público” en una lista que, si bien no es taxativa, llama la atención por omitir toda mención a las playas.9 Con todo, al conectar las tres disposiciones se ha podido deducir que, siendo explícitamente las playas “lugares de propiedad de la Nación” donde nadie puede 7 La “Unión” no existe desde 1886. 8 Nótese que en esta lista no se incluyeron las playas.

9 “Artículo 678. El uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos, en ríos y lagos, y generalmente en todos los bienes de la Unión de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código y a las demás que sobre la materia contengan las leyes.” construir obra alguna sino con permiso especial de la autoridad competente (artículo 679), que su uso “pertenece a todos los habitantes” (a pesar de que no las mencione expresamente el artículo 674), y que de alguna manera (no expresa sino implícita) forman parte de “todos los bienes de la Unión de uso público” (artículo 678), se trata de bienes de uso público. La jurisprudencia y la doctrina nacionales han acordado entenderlo de esa manera. Vistas así las cosas no deja de sorprender que, habiendo desaparecido “la Unión” hace ya 130 años junto con la Constitución federal de 1863, y luego de haberse modificado muchas veces la Constitución y las leyes para ponerlas a tono con los tiempos que corren, la definición de las playas como bienes de uso público deba sustentarse aún en las mencionadas disposiciones del Código Civil, como si se tratara de un asunto de derecho privado y no de derecho público. Al menos tres grandes deficiencias conspiran contra una gestión eficiente del patrimonio litoral marítimo de Colombia: la precariedad de la legislación, la debilidad de las instituciones y la inexistencia de una política pública nacional. Estas debilidades se evidenciarán al contestar a las preguntas formuladas en la

consulta, que se inscriben dentro de la temática del régimen jurídico de los bienes de uso público y, en particular, de las playas y terrenos de bajamar. Para absolver la consulta se analizarán los siguientes aspectos: i) elementos del litoral marítimo y su marco jurídico, ii) delimitación de las playas marinas, iii) autoridades con competencia para delimitar las playas marinas; iv) actos jurídicos y decisiones administrativas y judiciales relativas a playas, v) necesidad de una regulación moderna e integral de las zonas costeras.

A. ELEMENTOS DEL LITORAL MARÍTIMO Y SU MARCO JURÍDICO

1. Componentes del litoral El manejo de las diferentes problemáticas asociadas con las playas y las zonas de bajamar debe sortear en Colombia las dificultades derivadas de la insuficiencia y la falta de claridad jurídica sobre los conceptos básicos relacionados con el litoral marítimo y todos sus componentes. Suele confundirse, por ejemplo, costa con litoral, e inclusive se ha llegado a identificar la costa y el litoral con las playas, a pesar de que los tres son elementos geográficos distintos, según predican la doctrina, el derecho comparado y en algunos casos la propia legislación nacional.

La verdad es que forman parte del patrimonio litoral diversos componentes que, identificados con toda precisión, han sido objeto de prolija regulación en países con mayor tradición marítima que Colombia. En ese universo jurídico-conceptual tienen su propio lugar las zonas costeras o marítimo-costeras, las costas, los litorales, las playas marítimas, los terrenos o zonas de bajamar o franjas intermareales, los humedales marinos.

Algunos de dichos elementos están jurídicamente definidos. De otros no se ocupa la ley, por lo cual toca entenderlos según el significado que les otorgan las respectivas ciencias, de acuerdo con lo previsto en el artículo 29 del Código Civil Colombiano. 10 Al primer grupo pertenecen los conceptos de costa (artículo 167, numeral 1 del Decreto-Ley 2324 de 1984 y artículo 4º del Decreto Reglamentario 1465 de 2013), playa marítima (artículo 167, numeral 2 del Decreto 2324 de 1984, reiterado por el artículo 4º del Decreto 1465 de 2013), terreno o zona de bajamar o franja intermareal (numeral 4 del artículo 167 del Decreto 2324, artículo 4º del Decreto 1465 de 2013). Al segundo grupo corresponden las nociones de zona costera o marítimo-costera,11 litoral 12 y humedal marino.13

2. El laberinto normativo Numerosas disposiciones aluden, desde distinta perspectiva, a las playas y los terrenos de bajamar. Apuntando a propósitos diversos hay reglas que establecen derechos, imponen obligaciones y distribuyen competencias entre autoridades de todos los órdenes administrativos. La soberanía territorial, la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, la protección del espacio público urbano, el ordenamiento territorial y los usos del suelo, la gestión de riesgos de desastre, el fomento al turismo, el desarrollo rural, se cuentan entre los múltiples objetivos de tan copiosa legislación. Para ilustrar este fenómeno se citan a continuación algunas disposiciones. i) El artículo 168 del Decreto-Ley 2324 de 1984 dispone que “se reglamentará el

uso y goce de todas las playas marítimas y de los terrenos de bajamar”, reglamentación que treinta (30) años después aún no se ha expedido, y que debiera empezar, como es lógico, por delimitar dichos bienes de uso público. ii) El artículo 19 de la Ley 70 de 199314 estatuye: 10 “Artículo 29. Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte, a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”. 11 Sobre este particular se puede consultar la definición adoptada por el Consejo Nacional Ambiental el 15 de diciembre de 2000, y cuyo plan de acción fue aprobado por el Consejo de Política Económica y Social, CONPES, mediante el Documento Nº 3164 del 10 de mayo de 2002. 12 Una definición técnica, mas no legal, se puede consultar en: Procuraduría General de la NaciónProcuraduría Delegada para Asuntos Civiles - Instituto de Estudios del Ministerio Público. “Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público”. Coordinadores: Derly Sofía Guerrero Pérez, Sandra Rojas Barrero y Luis Enrique Martínez. Bogotá, 2008, p. 226 y 227. 13 Ver “Convención Relativa a Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, suscrita en Ramsar (Irán) el 2 de febrero de 1971 y aprobada por Colombia mediante la Ley 357 de 1997. Ver también Resolución Nº 157 de 2004 expedida por el

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 14 “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política”. “Artículo 19. Las prácticas tradicionales que se ejerzan sobre las aguas, las playas o riberas, los frutos secundarios del bosque o sobre la fauna y flora terrestre y acuática para fines alimenticios o la utilización de recursos naturales renovables para construcción o reparación de viviendas, cercados, canoas y otros elementos domésticos para uso de los integrantes de la respectiva comunidad negra se consideran usos por ministerio de la ley y en consecuencia no requieren permiso.” iii) La Ley 685 de 2001, mediante la cual se expidió el Código de Minas, dispone en su artículo 145 que las propuestas de concesión para explorar y explotar minerales en las playas (!) y “espacios marítimos jurisdiccionales”, requieren concepto favorable de la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional “de acuerdo con su competencia legal”. iv) En relación con los humedales marino-costeros, que pueden coincidir total o parcialmente con terrenos de bajamar, el artículo 2º de la Resolución Nº 157 de 2004 del Ministerio del Medio Ambiente15 dispone: “Naturaleza jurídica: Los humedales son bienes de uso público, sin perjuicio de lo dispuesto por el Código Civil, el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y el Decreto 1541 de 1978, en relación con las aguas no marítimas o continentales”. (Se subraya).

1. La Ley 1617 de 2013, que contiene el nuevo régimen político, administrativo y fiscal de los distritos especiales, trae varias menciones a las playas y terrenos de bajamar. El artículo 26 asigna a los concejos distritales la función de expedir “las normas con base en las cuales se reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales, deportivas en las playas y demás espacios de uso público, exceptuando las zonas de bajamar”. El artículo 79 atribuye a las autoridades distritales “El manejo y administración de los bienes de uso público que existan en jurisdicción del distrito, susceptibles de explotación turística, ecoturística, industrial, histórica, recreativa y cultural”, con excepci